TRONG HỘI NHẬP QUỐC TẾ GIAI ĐOẠN 2018 - 2022
4.2.1. Giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý nợ công
Để đáp ứng yêu cầu QLNC một cách có hiệu lực, hiệu quả, công khai, minh bạch và duy trì an ninh tài chính quốc gia trong bối cảnh hội nhập quốc tế, Việt Nam cần hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về QLNC theo thông lệ quốc tế.
4.2.1.1. Hoàn thiện quy định về phạm vi nợ công
Điều chỉnh phạm vi nợ công theo hướng, bao gồm các khoản nợ trực tiếp của CP; nợ của chính quyền địa phương; nghĩa vụ nợ dự phòng của NSNN.
Thứ nhất, bổ sung nghĩa vụ nợ dự phòng NSNN vào phạm vi nợ công, vì đó là các khoản nợ phát sinh trong điều hành NSNN nhưng không bố trí được nguồn trả và CP phải vay để trả khác khoản nợ này (nợ đọng XDCB của NSTW và NSĐP, các khoản nợ hoàn thuế giá trị gia tăng (VAT), cấp bù chênh lệch lãi suất), hoặc phát sinh từ các khoản vay được CP bảo lãnh/cho vay lại trong trường hợp có rủi ro không trả được nợ và NSNN phải bố trí nguồn trả nợ thay (đã là nợ hiện hữu).
Thứ hai, không tính nợ CP bảo lãnh vào phạm vi nợ công, nếu làm như vậy là chưa phù hợp với thông lệ quốc tế. Theo IMF, các khoản nợ dự phòng này chỉ nên ghi chép riêng dưới dạng khoản mục ghi nhớ. Bởi vì, các khoản CP bảo lãnh chỉ trở thành nợ công trong trường hợp các đối tượng được bảo lãnh không trả nợ vay đúng hạn và trong thực tế, điều đó không phải lúc nào cũng xảy ra.
Thứ ba, xây dựng tiêu chí phân loại nợ của CQĐP, để xác định cụ thể khoản nào được tổng hợp vào nợ công, khoản nào được loại trừ (tránh trùng lắp) và những loại nào không mang bản chất là khoản vay (tạm ứng từ quỹ đất, ứng từ NSTW),
bằng cách bóc tách các khoản nợ lẫn nhau giữa các cơ quan, tổ chức khu vực công, giữa các cấp ngân sách trong hệ thống NSNN theo quy định của Luật NSNN (2015). Nhằm tránh gây khó khăn trong việc thu thập, tổng hợp, báo cáo và công bố thông tin về nợ công chung của cả nước. Nếu không nợ công sẽ bị tình trạng tính trùng các khoản nợ, thổi phồng quy mô nợ công.
Thứ tư, phạm vi nợ công nên quy định rõ đối với các khoản nợ của NHNN, nợ tự vay tự trả của VDB, NHCSXHVN, nợ của BHXH Việt Nam; các khoản tự vay tự trả, các khoản phải trả của các DNNN. Điều này phù hợp với đề xuất của IMF về nợ công, bởi theo Quyết định số 131/2002/QĐ-TTg ngày 4/10/2002 về việc thành lập NHCSXHVN và Quyết định số 108/QĐ-TTg ngày 19/5/2006 về việc thành lập VDB, các quỹ an sinh xã hội được thành lập để thực hiện các chính sách tín dụng đối với an sinh xã hội và ĐTPT nhưng không nhằm mục đích lợi nhuận. Theo đó, năng lực thanh toán của VDB và NHCSXHVN được CP bảo đảm và được miễn nộp thuế và các khoản thu NSNN khác. Trên thực tế, khoản vay này được coi là khoản nợ CP bởi chúng được huy động nhân danh CP để thực hiện các nhiệm vụ được CP giao. Vì vậy, khi các khoản nợ của VDB và NHCSXHVN không nằm trong nợ CP sẽ không thể có được thông tin chính xác về nợ công của Việt Nam dẫn đến khó kiểm soát nợ công của quốc gia. Ngoài ra, còn các khoản nợ tiềm tàng (nợ bất thường) như nợ của DNNN, nợ phát sinh từ việc giải quyết các vấn đề cứu trợ, phá sản các tổ chức tín dụng; chi phí khắc phục hậu quả thiên tai, phục hồi thiên tai;… đều là những rủi ro tiềm ẩn cao đối với sự bền vững nợ công.
Tuy nhiên, theo tác giả giải pháp tốt cho Việt Nam trong tương lai là, nên hướng tới xây dựng một khung thống kê về nợ công ròng (nợ công ròng bằng tổng nợ công trừ đi các giá trị các tài sản tài chính hình thành từ các công cụ nợ công), thay vì tổng nợ công, dựa trên chuẩn mực quốc tế. Điều này có ý nghĩa quan trọng trong việc kiểm soát rủi ro nợ công và xây dựng các chỉ tiêu về nợ công cho Việt Nam dựa trên so sánh tương quan với các nước đang phát triển tương đương.
4.2.1.2. Bổ sung quy định mục tiêu và trần nợ công
Bổ sung vào Luật QLNC quy định về các mục tiêu quản lý nợ là nhằm đáp ứng nhu cầu huy động vốn của CP với mức chi phí thấp nhất tương ứng với mức độ rủi ro vừa phải, đồng thời thúc đẩy sự phát triển thị trường vốn nợ trong nước.
- Nghiên cứu, đa dạng hóa các loại trần nợ phù hợp với phạm vi, bản chất từng cấu phần nợ công như nợ trực tiếp của CP, vay về cho vay lại, bào lãnh CP, nợ chính quyền địa phương để bổ sung vào các chế tài quy định trong Luật QLNC mới.
- Mục tiêu QLNC và các loại trần nợ công phải được xác định rõ, khoa học, phù hợp với thông lệ quốc tế. Như đã phân tích ở phần thực trạng, Luật QLNC hiện hành không có quy định cụ thể về mục tiêu QLNC Việt Nam để làm thước đo đánh giá tính hiệu quả công tác QLNC. Thay vào đó Luật tập trung vào các chỉ tiêu an toàn nợ công, trong khi quy mô và giới hạn nợ về bản chất lại là các chỉ tiêu tài khóa chứ không thuộc nghiệp vụ QLNC.
4.2.1.3. Thu hẹp phạm vi mục đích sử dụng nguồn vốn nợ công
Nợ công chỉ được sử dụng trong lĩnh vực tài chính công và chỉ để tập trung giải quyết các nhu cầu cấp bách thuộc lĩnh vực tài chính công-phi lợi nhuận. Vì thế, Luật QLNC cần phải sửa đổi theo hướng: chỉ sử dụng nợ công vào các chương trình, dự án trọng tâm, trọng điểm và thực sự có hiệu quả thuộc lĩnh vực đầu tư công (Điều 5 Luật Đầu tư công năm 2014). Không sử dụng nợ công vào các lĩnh vực thuộc tài chính doanh nghiệp. Do đó, Luật nên được sửa theo hướng không cho vay lại và không bảo lãnh đối với các chương trình, dự án thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, mọi thành phần kinh tế [chuyên gia TĐT].
4.2.1.4. Đồng bộ các quy định về quản lý nợ công với các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan
Quy định về QLNC được đề cập ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo; qua rà soát của BTC đối với các văn bản luật có liên quan đến kinh tế, tài chính, có 21 văn bản dưới hình thức Luật, Bộ luật với 97 điều khoản có liên quan đến Luật QLNC; trong đó có 24 điều (25,3%) phải quan tâm, xử lý liên quan đến 40/49 điều của Luật QLNC (bằng 81%). Cụ thể như: Khoản 7 Điều 96 của Hiến pháp (2013); khoản 5, khoản Điều 7, Điều 17, Điều 25, 26, 30, 31, 43 Luật NSNN (2015); Luật Thống kê; Điều 17 Luật Đầu tư công; Điều 2, 3, 4, 7 Luật Kiểm toán nhà nước (2015); Điều 8 Luật Tổ chức CP; Điều 28 Luật Tổ chức CQĐP [5];...
4.2.1.5. Bổ sung các quy định về quản lý nợ công
Thứ nhất, bổ sung các quy định về công cụ nợ và kiểm soát rủi ro: để tăng cường năng lực giám sát và QLNC, cần bổ sung hệ thống các chỉ tiêu giám sát về an toàn nợ, như hạn mức vay nợ và trả nợ. Các chỉ tiêu và giới hạn nợ nên được phân chia theo loại nợ và được thể hiện theo cả giá trị danh nghĩa và tỷ lệ phần trăm. Ngoài ra, điều quan trọng là phải quy định các giới hạn nợ hợp lý. Về kiểm soát rủi ro nợ công, pháp luật nên có các quy định về nguyên tắc kiểm soát rủi ro, xử lý rủi ro và thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan chức năng có liên quan và các công cụ để xử lý rủi ro của nợ công. Ngoài ra, cần bổ sung các quy định về thẩm quyền, công cụ kiểm soát và phòng ngừa rủi ro nợ công, thay vì chỉ mới quy định vay để cơ cấu lại danh mục nợ, là phạm vi hẹp so với nghiệp vụ QLNC chuyên nghiệp trên thế giới. Quy định pháp luật hiện hành còn một số điểm hạn chế tính chủ động, linh hoạt của CP trong điều hành, cơ quan được giao nhiệm vụ QLNC để đạt được mục tiêu an toàn, hiệu quả trong dài hạn, đặc biệt để xử lý rủi ro tái cấp vốn.
Thứ hai, hoàn thiện các quy định công khai thông tin về nợ công: trong thời gian gần đây, việc công khai và minh bạch thông tin về nợ công đã trở thành ưu tiên cải cách ở nhiều quốc gia. Để đảm bảo tính minh bạch của nợ công và để tăng cường tính hiệu quả của hoạt động QLNC, pháp luật nên quy định cụ thể việc công khai thông tin về tất cả các khoản nợ công (bao gồm cả thông tin các khoản nợ của CQĐP, các khoản nợ ngầm, việc sử dụng và trả nợ các loại nợ công) trong các bản tin và các phương tiện công khai thông tin về nợ công.
Thứ ba, bổ sung các quy định về kiểm toán nợ công: để tạo cơ sở pháp lý cho kiểm toán viên tham gia QLNC, pháp luật nên quy định nhiệm vụ kiểm toán và trách nhiệm của kiểm toán viên. Kiểm toán viên có trách nhiệm kiểm tra và xác nhận dữ liệu của tất cả các loại nợ công và chỉ số nợ, làm rõ mục đích sử dụng nợ, đánh giá hiệu quả của việc sử dụng nợ, kiểm tra việc trả nợ và xác định tính an toàn, bền vững của nợ công. Do nhu cầu khác nhau trong việc quản lý từng khoản nợ và sự khác biệt của từng người sử dụng vốn nên việc kiểm toán nợ công phải được thực hiện thường xuyên và hàng năm.
Thứ tư, bổ sung chế tài đối với hành vi vi phạm pháp luật về QLNC: để đảm bảo hiệu quả của việc quản lý nợ công, pháp luật nên quy định cơ chế thực thi bằng cách áp dụng hình thức xử phạt đối với hành vi vi phạm về QLNC. Các chế tài xử phạt có thể áp dụng đối với cá nhân hoặc tổ chức, bao gồm việc tòa án thu hồi các khoản thanh toán từ các giao dịch thanh toán nợ không đúng quy định hoặc phạt tiền, xử lý hành chính, thậm chí phải chịu trách nhiệm hình sự.
4.2.2. Giải pháp kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý nợ công
Thứ nhất, CP nên thành lập cơ quan chuyên trách độc lập tập trung một đầu mối quản lý, thống kê và giám sát nợ công giữa các Bộ, ngành, địa phương. Trong BTC cần lập một tổ chức QLNC là đầu mối duy nhất để thống nhất quản lý giám sát, thống kê (thay vì cả KBNN, cả Cục QLN&TĐN) gây khó khăn trong QLNC.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, việc QLNC nếu được giao cho một đầu mối quản lý, sẽ hiệu quả hơn để phân tán rải rác ở các cơ quan khác nhau của CP. Vì vậy, Luật QLNC nên quy định giao BTC cơ quan đầu mối thực hiện chức năng QLNC, đại diện đàm phán, ký kết các hiệp ước vay nợ và quản lý tập trung các nguồn lực nợ công thay vì ba cơ quan như hiện nay (Bộ KH & ĐT, BTC, NHNN). Thực tiễn cho thấy, việc thực hiện theo quy định Luật hiện hành đã dẫn đến công tác QLNC, trong đó có huy động và quản lý vốn vay, còn phân tán, thiếu tập trung; việc phối hợp chưa chặt chẽ nên công tác theo dõi, tổng hợp báo cáo, xác định trách nhiệm... còn khó khăn, bất cập. Nguyên tắc quản lý hành chính là một người có thể làm nhiều việc, nhưng một việc không chia ra cho nhiều người [chuyên gia TVG].
Thứ hai, kiện toàn bộ máy QLNC thuộc BTC theo hướng giao Vụ Ngân sách chủ trì, phối hợp với Cục QLN&TCĐN, Cục Tài chính doanh nghiệp, KBNN và các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ có liên quan QLNC; gắn việc huy động, quản lý, sử dụng tiền vay với lập, phân bổ NSNN, việc trả nợ tiền vay với QLNC.
Thứ ba, theo thông lệ quốc tế cần thành lập bộ phận quản lý nợ theo mô hình Văn phòng QLNC chuyên nghiệp của thế giới (DMO) nhằm mục tiêu hướng tới tập trung toàn bộ chức năng nợ công vào một bộ phận duy nhất, giảm sự phân tán và tăng cường sự phối hợp trong QLNC với các chức năng chủ yếu sau:
- Triển khai thực hiện các Chính sách quản lý nợ, chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay nợ, trả nợ và hạn mức nợ công hàng năm đã phê duyệt;
- Thực thi các nghiệp vụ QLNC, gồm: trình, duyệt chủ trương vay, tổ chức huy động vốn, sử dụng vốn vay, cho vay lại, bảo lãnh, thu hồi vốn, trả nợ, xử lý rủi ro, kiểm tra, quyết toán và hợp tác quốc tế trong việc thực hiện pháp luật về QLNC; (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Soạn thảo, ban hành và hướng dẫn các chuẩn mực, chỉ tiêu, quy trình, nghiệp vụ trong lĩnh vực QLNC;
- Quản lý cơ sở dữ liệu, hệ thống thông tin về nợ công tập trung và thống nhất, báo cáo kết quả thực hiện và trách nhiệm giải trình.
4.2.3. Giải pháp hoàn thiện chính sách về quản lý nợ công
4.2.3.1. Nâng cao chất lượng chiến lược nợ công
Xây dựng chiến lược nợ đòi hỏi cần chú trọng tới ba yếu tố cơ bản đó là phân
tích chi phí/rủi ro, đánh giá ảnh hưởng của môi trường KTVM, đánh giá sự phát triển của thị trường nợ [chuyên gia LXT]. Dựa vào các yếu tố này để xây dựngchiến lược nợ phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện Việt Nam. Khi xây dựng chiến lược nợ 2021-2030, chúng ta cần tập trung một số vấn đề sau:
Thứ nhất, xây dựng chiến lược cần đánh giá đến khả năng chịu đựng rủi ro. Mức độ rủi ro mà CP sẵn sàng chấp nhận có thể thay đổi theo thời gian, tùy thuộc vào quy mô danh mục nợ của CP và khả năng dễ tổn thương của CP trước các cú sốc về kinh tế-tài chính. Để đạt được chiến lược như vậy bao gồm nhiều lựa chọn trong đó có sự lựa chọn về thời gian đáo hạn, đồng tiền vay nợ, các điều kiện về lãi suất vay,… Ngoài ra, cần có chiến lược đối với nợ công bất thường, tuy chưa được hình thành cụ thể nhưng các khoản nợ công bất thường có thể gây trách nhiệm tài chính hoặc khoản nợ hiện hữu trong điều kiện nhất định. Chính vì vậy, nếu nợ công bất thường không được cơ cấu hợp lý và thiếu sự theo dõi, kiểm soát của CP sẽ tiềm ẩn gây ra những cú sốc làm gia tăng nợ công nhanh chóng.
Thứ hai, cần có sự đánh giá rõ ràng về sự ảnh hưởng của các nhân tố vĩ mô tới nợ công. Việc đánh giá sự ảnh hưởng này không chỉ dựa vào các đánh giá định tính mà cần lượng hóa được sự ảnh hưởng của các nhân tố đó đến nợ công. Thông qua đó có những biện pháp điều chỉnh thích hợp. Trong bối cảnh HNQT của Việt Nam theo tác giả, chúng ta cần cần quan tâm đến 2 nhân tố chính tác động nhiều nhất đến nợ công là tỷ giá và thâm hụt ngân sách. Do đó cần có sự phối hợp chặt
chẽ giữa CSTT với QLNC để đảm bảo cơ cấu tiền tệ hợp lý trong chiến lược nợ và cần sự phối hợp với CSTK để kiểm sự gia tăng của bội chi ngân sách.
Thứ ba, xây dựng quy trình lập chiến lược nợ dựa trên sự hướng dẫn của các tổ chức quốc tế cũng như kinh nghiệm của các quốc gia thành công trong việc xây dựng chiến lược nợ. Việc xây dựng phải đề cập đến quy mô và tốc độ tăng nợ, cơ cấu, cơ cấu lãi suất, cơ cấu kỳ hạn, cơ cấu đồng tiền vay nợ cũng như khả năng trả nợ. Xây dựng chiến lược nợ thường bao gồm 8 bước sau: (i) Xác định mục tiêu dài hạn về nợ công; (ii) Giả định chiến lược nợ trong bối cảnh vĩ mô; (iii) Thảo luận về các chiến lược nợ gắn với các ràng buộc; (iv) Thiết kế chiến lược nợ ngắn hạn; (v) Đưa ra kết quả dự báo trong các chiến lược nợ ngắn hạn; (vi) Thiết kế chiến lược trung và dài hạn dựa trên chiến lược nợ ngắn hạn; (vii) Thử nghiệm kế hoạch nợ và giám sát; (viii) Báo cáo và công bố chiến lược nợ.
4.2.3.2. Đảm bảo thực hiện chiến lược nợ công