TRƯỜNG ĐIỆN LỰC GIAI ĐOẠN ĐẾN 2030
4.2.1.Quan điểm phát triển thị trường điện lực tại Việt Nam
Căn cứ vào triển vọng phát triển TTĐ của Việt Nam trong bối cảnh trong nước và quốc tế, đồng thời xem xét những xu hướng chủ đạo của ngành công
nghiệp điện lực và thị trường năng lượng quốc tế, quan điểm phát triển TTĐ Việt Nam trong giai đoạn tới 2030 là:
• Phát triển TTĐ bền vững đáp ứng đủ nhu cầu điện cho các nhóm khách hàng, trên cơ sở có công suất phát điện dự phòng hợp lý và bảo đảm an ninh năng lượng;
• Nhu cầu điện cần được quản lý và duy trì mức tăng trưởng bền vững để giảm thiểu áp lực lên nguồn cung điện năng và đảm bảo cơ cấu tiêu thụ hợp lý góp phần phát triển kinh tế - xã hội một cách hiệu quả, bền vững.
• Cân đối hài hòa giữa mục tiêu phát triển chuỗi sản xuất - cung ứng điện đáp ứng nhu cầu thị trường và kiểm soát các tác động tới môi trường và các cam kết quốc tế về giảm phát thải KNK.
• Đa dạng hóa nguồn cung điện năng cho thị trường, trong đó chú trọng phát triển nguồn điện NLTT dựa trên tiềm năng thực tế của Việt Nam và xu hướng công nghệ khai thác của thế giới
• Hạ tầng lưới điện cần được phát triển đồng bộ với nguồn điện để đảm bảo vận hành an toàn, tin cậy, phục vụ tốt hơn cho vận hành thị trường điện.
• Giảm dần sự điều tiết của Nhà nước đối với giá điện để TTĐ vận hành theo cơ chế thị trường, qua đó khuyến khích đầu tư phát triển ngành điện;
• Phát triển nền tảng và cơ chế giao dịch cho TTĐ cạnh tranh theo đúng lộ trình nhằm đa dạng hóa phương thức đầu tư và kinh doanh điện, phục vụ tối đa lợi ích cho khách hàng tiêu thụ và sử dụng điện.
4.2.2. Mục tiêu phát triển thị trường điện lực tại Việt Nam
4.2.2.1. Mục tiêu tổng quát
Phát triển TTĐ bền vững đáp ứng nhu cầu điện cho phát triển kinh tế - xã hội với chất lượng và dịch vụ điện năng tốt hơn, tính minh bạch và cạnh tranh của thị trường được đảm bảo, thúc đẩy quá trình sản xuất, cung ứng điện năng hiệu quả hơn, góp phần đảm bảo an ninh năng lượng, giảm nhẹ biến đổi khí hậu, bảo vệ môi trường và phát triển kinh tế - xã hội bền vững;
4.2.2.2. Mục tiêu cụ thể
Phát triển TTĐ cần đạt được các mục tiêu cụ thể như sau:
- Tiếp tục thực hiện lộ trình hình thành và phát triển các cấp độ TTĐ tại Việt Nam;
- Đáp ứng đủ nhu cầu tiêu thụ điện trong nước với mức tăng trưởng GDP bình quân dự báo đạt khoảng 7.0%/năm trong giai đoạn 2016 - 2030, trong đó tổng nhu cầu dự kiến qua đến 2030 đạt khoảng 568.94 tỷ kWh [2].
- Về cơ cấu sản xuất điện năng trong nước đến năm 2030: Nhiệt điện chiếm khoảng trên 70% cơ cấu điện năng của toàn quốc, trong đó nhiệt điện than có tỉ trọng 52.67%. TTĐ sẽ ít phụ thuộc vào thủy điện khi tỉ trọng của điện năng sản xuất từ nguồn này sẽ giảm từ 29.28% năm 2020 xuống còn 13.65% năm 2030. Trong khi đó, nguồn điện sẽ chứng kiến sự gia tăng mạnh hơn của nguồn năng lượng tái tạo, dự báo sẽ chiếm tỉ trọng 8.5% vào năm 2030, cao hơn mức 7.54% của điện hạt nhân, chỉ thấp hơn nhiệt điện đốt khí (15.79%). Chi tiết kết quả tính toán cơ cấu điện năng sản xuất giai đoạn 2020 - 2030 được thể hiện trong Hình 4.3.
Bảng 4.3: Kết quả tính toán cân bằng cung - cầu điện năng đến năm 2030
2020 2025 2030 Sản xuất điện (TWh) 256.59 380.86 568.94 Nhiệt điện 171.30 267.97 400.02 Đốt than 103.17 184.53 299.66 Đốt dầu 0.00 0.00 10.53 Đốt khí 68.12 83.45 89.84 Thuỷ điện 75.13 87.41 77.66 Hạt nhân 0 0 42.90
Năng lượng mới & tái tạo 10.16 25.52 48.36
Sản xuất điện (%) 100.00 100.00 100.00 Nhiệt điện 66.76 70.36 70.31 Đốt than 40.21 48.45 52.67 Đốt dầu 0.00 0.00 1.85 Đốt khí 26.55 21.91 15.79 Thuỷ điện 29.28 22.95 13.65 Hạt nhân 0 0 7.54
Năng lượng mới & tái tạo 3.96 6.70 .50
Nguồn: Tính toán của NCS sử dụng phần mềm Corrective mô-đun 1
- Xây dựng và phát triển hệ thống lưới điện vận hành linh hoạt, khả năng tự động hóa cao từ khâu truyền tải đến khâu phân phối; thực hiện các giải pháp đồng bộ để nâng cao năng suất và hiệu quả của ngành điện.
4.2.3. Phương hướng hoàn thiện khung chính sách và cơ chế quản lý - điều tiết thị trường điện lực
Kinh nghiệm của một số nước đã thực hiện thành công thị trường ở cấp độ cao cho thấy tự do hoá và thiết lập sự cạnh tranh trong kinh doanh điện đã mang lại lợi ích lớn hơn cho khách hàng và đạt được hiệu quả kinh tế cao hơn. Trong dài hạn, chi phí sản xuất điện có xu hướng giảm hoặc duy trì ổn định ở cả khâu bán buôn và bán lẻ. Điều này giúp tránh được các tổn thất kinh tế do việc tăng giá bán điện, mang lại lợi ích cho các khách hàng và tạo môi trường cạnh tranh hiệu quả có lợi cho nền kinh tế nói chung. Tuy nhiên việc chuyển đổi một ngành kinh tế quan trọng, là lĩnh vực hạ tầng thiết yếu cho phát triển kinh tế - xã hội bền vững đòi hỏi nhiều yếu tố và các nguyên tắc mang tính nền tảng để quá trình xây dựng và phát triển TTĐ không đi chệch khỏi mục đích thiết lập cạnh tranh, gia tăng sự minh bạch và mang lại nhiều lợi ích hơn cho người tiêu dùng.
Quá trình chuyển đổi đó yêu cầu nhiều điều kiện và cách thức triển khai trong đó cơ chế quản lý và điều tiết TTĐ là nhân tố không thể thiếu, có ảnh hưởng lớn đến lộ trình và đích đến của quá trình cải cách ngành điện và phát triển TTĐ. Theo đó, cần xây dựng thể chế và cơ quan điều tiết thị trường độc lập có khả năng kiểm soát tốt các thông tin về chi phí, chất lượng dịch vụ và hiệu quả vận hành của các DN lưới điện. Cơ quan điều tiết có thẩm quyền điều tiết phí truyền tải/phân phối và các điều kiện, điều khoản tiếp cận và sử dụng lưới điện cho các đơn vị sản xuất và mua bán điện.
Xét đến lịch sử phát triển, các đặc điểm của ngành điện, TTĐ Việt Nam, các yêu cầu về hoàn thiện khung thể chế quản lý và điều tiết TTĐ trước hết phải đầy đủ nội dung về hoàn thiện luật chơi - hay môi trường thể chế, và hoàn thiện cấu trúc thể chế theo hướng hoàn thiện các chính sách, quy định của nhà nước đối với quản lý ngành điện, tái cơ cấu ngành điện theo hướng đảm bảo an ninh năng lượng, phát triển bền vững và phục vụ cho người tiêu dung. Bên cạnh đó, trong bối cảnh quá trình tái cơ cấu ngành điện vẫn đang diễn ra theo lộ trình và TTĐ chưa phát triển đến cấp độ cao nhất, yêu cầu đối với hoàn thiện khung thể chế quản lý và điều tiết TTĐ ở nước ta cần đảm bảo các yếu tố sau đây:
- Quá trình hoàn thiện các chính sách, quy định của nhà nước đối với quản lý ngành điện, tái cơ cấu ngành điện cần có đánh giá khách quan, trên cơ sở tôn trọng và kế thừa các chính sách và quy định hiện có nhằm đẩy mạnh và tăng cường tính khả thi, bền vững của môi trường thể chế; (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Việc hoàn thiện và kiện toàn hệ thống các cơ quan, tổ chức liên quan đến xây dựng, thực thi chính sách năng lượng nói chung và ngành điện nói riêng cần tuân theo các định hướng chung của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính, xây dựng Chính phủ kiến tạo và phục vụ. Cấu trúc thể chế phải được hoàn thiện theo định hướng chung và không phá vỡ các cấu trúc hiện có.
Xây dựng TTĐ phải đi đôi với quá trình cải tổ ngành điện theo định hướng phi điều tiết các khu vực phát điện và bán lẻ điện, duy trì điều tiết về chức năng và điều tiết về kinh tế đối với khâu dịch vụ lưới điện để đảm bảo các đơn vị ngoài nhà nước có điều kiện tiếp cận lưới điện như một hạ tầng dùng chung, hướng đến mục đích phục vụ lợi ích tốt hơn cho người tiêu dùng.
Dưới đây sẽ đề xuất ba phương hướng dưới dạng các mô hình thể chế quản lý, điều tiết TTĐ tại Việt Nam căn cứ trên các nguyên tắc, định hướng nêu trên và các kinh nghiệm quốc tế đã được khảo sát, nghiên cứu:
Mô hình 1. Mô hình cơ quan điều tiết điện lực quốc gia được gia tăng thẩm quyền
Trong mô hình này (sau đây gọi là Mô hình 1), đề xuất giữ nguyên cấu trúc thể chế của bộ máy cơ quan quản lý, điều tiết TTĐ hiện tại, tuy nhiên, cơ quan điều tiết trung ương được thiết kế theo hướng có gia tăng thẩm quyền, chủ động hơn trong việc bảo đảm kinh phí hoạt động để bảo đảm có mức độ độc lập nhất định trong công tác quản lý, điều tiết TTĐ.
Như vậy các đầu mối chính vẫn là Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, BCT, CĐTĐL giữ các vai trò quan trọng liên quan tới quản lý và điều tiết TTĐ. Đối với đề xuất Mô hình 1, phần lớn các cơ quan, tổ chức vẫn duy trì các chức năng, nhiệm vụ như hiện tại, được mô tả tóm lược như sau:
Thủ tướng Chính phủ thay mặt Chính phủ thực hiện quyền chủ sở hữu vốn, tài sản của nhà nước tại các DN điện lực của nhà nước; Ban hành các Nghị định, Quy định, Quy chế để quản lý các hoạt động điện lực, phê duyệt Quy hoạch phát triển ngành điện lực. Tuy nhiên, NCS đề xuất áp dụng cơ chế Chính phủ giao thẩm quyền quyết định biểu giá điện bán lẻ và quyết định các chính sách về giá điện cho BCT, thay vì trực tiếp quyết định như hiện này.
BCT thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong đó NCS đề xuất BCT thực hiện các chức năng liên quan đến quản lý TTĐ bao gồm:
- Tổ chức lập, thẩm định quy hoạch phát triển điện lực quốc gia trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
- Tổ chức nghiên cứu lập và ban hành biểu giá điện bán lẻ và các cơ chế, chính sách về giá điện;
- Giao thẩm quyền Quyết định khung giá phát điện, bán buôn điện, giá truyền tải - phân phối điện và phí các dịch vụ phụ cho CĐTĐL;
- Trực tiếp theo dõi, quản lý hoạt động của Cơ quan điều tiết trung ương (CĐTĐL), các hoạt động điện lực và sử dụng điện;
CĐTĐL tiếp tục duy trì chức năng cơ bản là thực hiện vai trò của Nhà nước điều tiết hoạt động để hạn chế độc quyền tự nhiên, không biến độc quyền nhà nước thành độc quyền DN, tác động vào các hoạt động điện lực và TTĐ nhằm bảo đảm cung cấp điện an toàn, ổn định, chất lượng, sử dụng điện tiết kiệm, có hiệu quả và bảo đảm tính công bằng, minh bạch, đúng quy định của pháp luật. Bên cạnh các chức năng và thẩm quyền như hiện tại, NCS đề xuất CĐTĐL có thêm các thẩm quyền sau:
- Có thẩm quyền Quyết định khung giá phát điện, bán buôn điện, giá truyền tải - phân phối điện và phí các dịch vụ;
- Quy định về kiểm tra hoạt động điện lực và sử dụng điện, giải quyết tranh chấp HĐMBĐ.
Ngoài ra cần thực hiện quy định cho phép CĐTĐL được thu phí điều tiết từ các đơn vị tham gia thị trường để bảo đảm chức năng vận hành bình thường của cơ quan điều tiết, mặt khác giảm gánh nặng về kinh phí hoạt động của cơ quan này đối với ngân sách. Việc được chủ động thu phí điều tiết sẽ là cơ sở để CĐTĐL có kinh phí hoạt động đảm bảo, có điều kiện nâng cao chất lượng nhân lực thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng lực lượng cán bộ hiện có và có đủ kinh phí thuê ngoài các dịch vụ kỹ thuật phức tạp liên quan đến giá, phí trong vận hành TTĐ.
Mô hình 1 có ưu điểm là không thay đổi quá nhiều cấu trúc hiện tại, không làm xáo trộn tổ chức bộ máy quản lý và kế thừa được hệ thống đang vận hành. Tuy nhiên, cơ quan điều tiết vẫn trực thuộc BCT và có thể bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính của BCT hoặc các quyết định chính trị khác đối với mọi mặt hoạt động của CĐTĐL.
Mô hình 2. Mô hình cơ quan điều tiết điện lực quốc gia độc lập
Trong đề xuất mô hình này, NCS kiến nghị xây dựng một cơ quan điều tiết điện lực cấp quốc gia độc lập, dựa trên việc tách CĐTĐL ra khỏi BCT và trở thành một cơ quan chuyên trách, một đầu mối riêng thuộc Chính phủ. Đây là mô hình
được vận hành và mang lại hiệu quả cao tại nhiều nước như Na-uy, Australia. Theo đó, thể chế này yêu cầu một cơ quan điều tiết trung ương có lực lượng cán bộ trình độ cao với chuyên môn ở các lĩnh vực liên quan như kinh tế, kỹ thuật, có khả năng thực hiện các kỹ thuật mô hình hóa và phân tích, điều tiết các công ty phát điện, công ty lưới điện, điều tiết hệ thống, vận hành và quy hoạch lưới, thiết lập giá truyền tải. Các chức năng quan trọng khác cũng được cơ quan điều tiết trung ương đảm nhiệm là điều tiết và giám sát thị trường bán buôn, bán lẻ, sử dụng năng lượng hiệu quả, tiết kiệm tài nguyên năng lượng. Đối với mô hình 2, cơ quan điều tiết trung ương sẽ được xây dựng dựa trên CĐTĐL hiện tại, hoạt động như một cơ quan điều tiết độc lập cấp quốc gia đối với TTĐ tại Việt Nam.
Như vậy cấu trúc bộ máy quản lý, điều tiết theo Mô hình 2 sẽ có thay đổi so với cấu trúc hiện tại (Hình 4.2).
Hình 4.2: Cấu trúc bộ máy quản lý - điều tiết thị trường điện lực Việt Nam theo Đề xuất mô hình 2
Thủ trưởng của Cơ quan ĐTĐL quốc gia thực hiện chức năng của nhà điều tiết như mô hình tại một số nước Tây và Bắc Âu. Nhà điều tiết không có lợi ích liên quan tới sở hữu trong ngành điện, là một pháp nhân độc lập với ngân sách hoạt động phê chuẩn bởi Quốc hội. Ngân sách để CĐTĐL thực hiện các chức năng của mình một phần đến từ nguồn ngân sách và một phần từ thu phí của các công ty chịu sự điều tiết.
Đối với đề xuất mô hình 2, các chức năng, nhiệm vụ như hiện tại, được mô tả tóm lược như sau:
Thủ tướng Chính phủ thay mặt Chính phủ thực hiện quyền chủ sở hữu vốn, tài sản của nhà nước tại các DN điện lực của nhà nước; Ban hành các nghị định, quy định, quy chế để quản lý các hoạt động điện lực, phê duyệt Quy hoạch phát triển ngành điện lực. Tuy nhiên, NCS đề xuất áp dụng cơ chế Chính phủ giao thẩm quyền quyết định biểu giá điện bán lẻ và quyết định các chính sách về giá điện cho Cơ quan Điều tiết điện lực quốc gia, thay vì trực tiếp quyết định như hiện nay.
BCT thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong đó NCS đề xuất BCT chuyển giao các chức năng liên quan đến quản lý TTĐ sang Cơ quan Điều tiết điện lực quốc gia bao gồm:
- Tổ chức nghiên cứu lập và ban hành biểu giá điện bán lẻ và các cơ chế, chính sách về giá điện;
- Giao thẩm quyền Quyết định khung giá phát điện, bán buôn điện, giá truyền tải - phân phối điện và phí các dịch vụ phụ cho CĐTĐL;
- Không còn chức năng theo dõi, quản lý hoạt động của cơ quan điều tiết trung ương (CĐTĐL), các hoạt động điện lực và sử dụng điện;
Cơ quan Điều tiết điện lực quốc gia sẽ kế thừa chức năng cơ bản của CĐTĐL hiện tại là thực hiện vai trò của Nhà nước điều tiết hoạt động để hạn chế độc quyền tự nhiên, không biến độc quyền nhà nước thành độc quyền DN, tác động vào các (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});