Chính phủ quan niệm vốn ODA là một nguồn ngân sách quan trọng phục vụ đầu tư phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy, các cơ chế tài chính cần thiết để quản lý ODA bao gồm: Cơ chế quản lý ngân sách, thủ tục rút vốn, cơ chế cho vay lãi, cung cấp vốn bảo đảm trong nước.
4.1 Cơ chế quản lý ngân sách.
Là nguồn vốn ngân sách chế độ quản lý tài chính vốn ODA thống nhất với chế độ quản lý ngân sách hiện hành.
- Đối với dự án thuộc đối tượng ngân sách đầu tư sẽ thực hiện cấp phát vốn xây dựng cơ bản hiện hành. Nếu sử dụng nguồn vốn đi vay thì ngân sách Nhà nước sẽ trả nợ cho nước ngoài cả vốn lẫn lãi.
- Đối với các dự án có thể thu hồi vốn thì Chính phủ áp dụng cơ chế cho vay lãi. Nếu nguồn ODA là khoản viện trợ không hoàn lại, nợ gốc và lãi chủ dự án trả cho ngân sách Nhà nước.
Nghị định 20/ CP xác định những lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn không hoàn lại và vốn vay không chỉ căn cứ vào loại hình vốn (hoàn lại hay không hoàn lại) mà còn tính đến quy mô dự án. Nhiều dự án thuộc lĩnh vực hạ tầng cơ sở, tuy không có khả năng hoàn vốn, nhưng vẫn sử dụng vốn đi vay vì các dự án này có quy mô lớn. Trong trường hợp dự án được áp dụng cơ chế cho vay lãi, Bộ Kế hoạch và đầu tư trao đổi thống nhất với Bộ tài chính, ngân hàng Nhà nước Việt Nam và cơ các quan có liên quan về kế hoạch cho vay lãi và trình Thủ tướng phê duyệt.
Tuỳ thuộc vốn ODA được cấp lại dưới dạng nào (cấp phát vốn đầu tư xây dựng cơ bản huy động tín dụng đầu tư của các Nhà nước) mà vốn bảo đảm trong nước cũng được cấp dưới dạng đó. Việc quản lý vốn thực hiện theo chế độ quản lý ngân sách Nhà nước hiện hành. Cũng chính vì vậy việc phân công, phân cấp ra quyết định và phối hợp trong quy trình ODA còn chưa rõ ràng đang cần được từng bước tháo gỡ.
4.2 Cơ chế cho vay lãi.
Kế hoạch cho vay lãi đặc biệt là lãi suất cho vay lãi là một công cụ điều phối quản lý và sử dụng vốn ODA. Thực hiện cho vay lãi với lãi suất cao hơn và thời hạn ngắn hơn vay từ nước ngoài, Chính phủ sẽ tạo ra một nguồn thu ngân sách mà Chính phủ có thể điều phối trực tiếp, chủ động dùng để tài trợ
chéo cho các dự án đầu tư khác. Mặt khác hầu hết các nhà tài trợ luôn khuyến khích hoặc thúc dục Chính phủ Việt Nam thực hiện cơ chế cho vay lãi. Theo họ sự ưu đãi của ODA là dành cho toàn thể nhân dân chứ không phải là dành cho những nhà doanh nghiệp kinh doanh có lãi.
Nghị định 20 CP quy định: Bộ Kế hoạch và đầu tư thống nhất với Bộ tài chính, ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các cơ quan có liên quan về kế hoạch cho vay lãi trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt.
Trong thời gian vừa qua Chính phủ đã thực hiện cho vay lãi đối với các dự án có khả năng hoàn vốn. Sau khi Chính phủ có hiệp định vay nợ với bên nước ngoài, bộ tài chính và ngân hàng Nhà nước Việt Nam lựa chọn một ngân hàng thương mại để thực hiện việc cho các chủ dự án vay lại và thu hồi vốn vay để trả nợ cho nước ngoài căn cứ vào các quyết định phê duyệt hợp đồng và hợp đồng đã ký, bộ tài chính sẽ làm thủ tục uỷ quyền cho ngân hàng thương mại được chọn thực hiện nghiệp vụ thanh toán quốc tế cho vay lãi và thanh toán trong nước. Lãi suất và thời hạn cho vay do thủ tướng Chính phủ quyết đinh trên cơ sở các kiến nghị của bộ kế họach và đầu tư, bộ tài chính và ngân hàng Nhà nước. Nhìn chung đối với đại đa số các dự án lãi suất và thời hạn cho vay lãi áp dụng theo điều kiện cho vay từ nước ngoài. Ngân hàng được chọn thực hiện cho vay lãi được hưởng phí 0,3%/ năm. Cũng có trường hợp nhà tài trợ buộc Chính phủ thực hiện cho vay lãi theo một lãi suất họ định trước. Ví dụ dự án cảng Sài Gòn vay vốn của ADB phí 1%/ năm. ADB buộc Chính phủ cho dự án vay lãi với lãi suất 6,11%/ năm. Trong trường hợp này Chính phủ phải mất thêm thủ tục thoái lại khoản chênh lãi mà dự án đã nộp, coi đó là nguồn vốn tự bổ sung của sự án.
Lại có trường hợp Chính phủ chủ động điều chỉnh lãi suất cho vay lãi. Ví dụ như đối với các dự án thuộc nghị đinh thử tài chính ký với Pháp năm 1994. Tuy nhiên việc cho vay lãi theo lãi suất nào được ấn định ra chưa có căn cứ nào. Chẳng hạn Bộ kế họach và đầu tư kiến nghị Thủ tướng Chính phủ cho các nhà máy mía đường cho vay lại toàn bộ 40 triệu USD rút vốn đợt 1 từ khoản vay chương trình nông nghiệp của ADB với lãi suất thống nhất như các dự án khác nhưng không vượt quá 7%/ năm.
Nếu cách làm trên đây tiếp tục kéo dài, chắc chắn việc điều phối ODA sẽ bị ách tắc bởi các nguyên nhân sau:
- Thứ nhất: Các dự án đều chỉ hương vào các nguồn tài trợ có lãi suất thấp. Đã có trường hợp do lãi suất cao công thêm các ràng buộc khác do nhà tài trợ đặt ra mà chủ dự án từ chối khoản ODA.
- Thứ hai: Do thiếu phương pháp xác định lãi suất cho vay lãi nên không có điều kiện thực hiện phân cấp gia quyết lãi suất khiến cho khối lượng công việc có liên quan đến sử dụng vốn ODA thêm trồng chất, việc ra quyết định tốn nhiều thời gian.
4.3 Thủ tục rút vốn.
Việc rút vốn ODA nói vhung rất phức tạp, đồng thời phụ thuộc cơ chế quản lý tài chính trong nước và của nhà tài tạ cũng như các hình thức rút vốn theo thông lệ quốc tế.
Đối với các dự án ODA vay nợ nước ngoài thủ tục rút vốn như sau: - Bộ thương mại cùng với nhà nước lựa chọn một ngân hàng thương mại để thực hiện việc cho chủ dự án vay lãi hoặc cấp phát vốn cho dự án (nếu dự án đó thuộc đối tượng ngân sách).
- Bộ tài chính hoặc ngân hàng Nhà nước làm thủ tục uỷ quyền cho ngân hàng được chọn thực hiện các nghiệp vụ thanh toán trong và ngoài nước.
- Ngân hàng được chọn ký hợp đồng nhận vốn vay với Bộ tài chính (hoặc ngân hàng Nhà nước) và hợp đồng cho vay lãi với các chủ dự án.
Sau đó các bước tiếp theo trong thủ tục rút vốn còn tuỳ thuộc vào hình thức rút vốn đã đăng ký với nhà tài trợ:
+ Với hình thức thanh toán trực tiếp:
- Chủ dự án lập hồ sơ rút vốn (đơn xin rút vốn, có ý kiến của cơ quan chủ quản, bản sao hợp đồng thương mại, bản sao vận đơn, bản sao hóa đơn người cung ứng hàng hoá). Nếu được Bộ tài chính hoặc ngân hàng Nhà nước chấp nhận, chủ dự án ký đơn xin rút gửi cho nhà tài trợ xem xét và duyệt.
- Sau khi xét duyệt nhà tài trợ phát lệnh chuyển tiền cho ngân hàng đại diện của mình. Ngân hàng này thực hiện chuyển tiền bằng điện đến ngân hàng được chọn của dự án để ngân hàng này chuyển tiếp đến tài khoản của người cung ứng.
- Nhận được thông báo đã chuyển tiền cho vay của ngân hàng đại diện nhà tài trợ gửi bản kê về vốn rút vay cho dự án.
Theo hình thức này chủ dự án phải ứng tiền thanh toán chi phí cho người cung ứng hàng hoá, thi công xây dựng. Sau đó làm hồ sơ xin rút vốn (đơn xin rút vốn, bản sao hợp đồng thương mại, các chứng từ đã thanh toán) để Bộ tài chính hoặc ngân hàng Nhà nước xem xét quyết định. Các bước còn lại thực hiện như thanh toán trực tiếp.
+ Hình thức cấp như cam kết:
- Chủ dự án làm đơn để ngân hàng được chọn mở L/c gửi tới ngân hàng phục vụ người cung ứng (đồng thời gửi bản sao L/c cho chủ dự án).
- Chủ dự án lập hồ sơ cam kết ( bản sao hợp đồng thương mại, bản sao hoá đơn, bản sao thư tín dụng và đơn). Sau khi được các cơ quan ký thoả ước tín dụng chấp nhận đơn đề nghị được gửi đến nhà tài trợ để phát hành thủ tục cam kết.
- Thủ tục cam kết được gửi cho chủ dự án và đồng thời gửi cho ngân
hàng phục vụ người cung cấp hàng hoá để ngân hàng này thông báo chính
thức thực hiện L/c cho người cung cấp hàng hoá.
- Người cung cấp hàng hoá gửi chúng từ cấp hàng cho ngân hàng phục vụ ngân hàng này kiểm tra chứng từ và thực hiện thanh toán và đề nghị nhà tài trợ hào vốn trên cơ sở chứng minh phù hợp với L/c.
- Nhà tài trợ xét duyệt và ra lệnh rút vốn cho ngân hàng đại diện của mình các bước còn lại thực hiện như hình thức rút vốn trực tiếp.
+Hình thức mở tài khoản đặc biệt(tài khoản tạm ứng)
- Chủ dự án lập hồ sơ xin rút vốn từ khoản tín dụng của nhà tài trợ để bổ sung cho tài khoản đậc biệt mở tại ngân hàng được chọn gửi tới bộ tài chính và ngân hàng nhà nước.Hồ sơ gồm: bản sao hợp đồng mua sắm thiết bị, xây dựng, bản kê chi, bản kê đối chiếu với ngân hàng được chọn.
- Sau khi được Bộ tài chính và ngân hàng nhà nước chấp nhận chủ dự án gửi đơn xin rút vốn và ước tính chi phí tới nhà tài trợ.
- Nhà tài trợ xét duyệt đơn và dự toán, phát lệnh chuyển tiền để ngân hàng đại diện của mình thực hiện chuyển tiền vào tài khoản tạm ứng cuả ngân hàng được chọn và thông báo lại cho nhà tài trợ.
- Ngân hàng đươc chọn báo cho chủ dự án.
- Chủ dự án lập hồ sơ xin rút vốn từ tài sản đặc biệt để chi trả gồm: giấy đề nghị rút vốn, bản sao các hợp đồng, bản xác nhận giá trị xây lắp, bản sao vận đơn, bản kề đối chiếu với ngân hàng được chọn.
- Sau khi đã nhận đủ các chứng từ cần thiết nói trên, Bộ Tài Chính sẽ thông báo số vốn cần thanh toán chỉ ngân hàng được chọn thực hiện thanh toán.
- Người cung cấp hàng gửi trả chủ dự án các chứng từ thanh toán.
- Chủ dự án làm đơn thanh toán khoản tạm ứng và làm hồ sơ xin rút vốn tiếp để gửi nhà tài trợ sau khi đã được bộ tài chính và ngân hàng Nhà nước chấp nhận.
Đối với dự án ODA viện trợ không hoàn lại nhìn chung thủ tục rút vốn đơn giả
hơn:
- Căn cứ vào tiến bộ thực hiện dự án, các hợp đồng đã ký kết, danh mục các khoản chi, chủ dự án làm đơn xin rút vốn để gửi đến nhà tài trợ xem xét và quyết định cho phép rút vốn trên cơ sở lệnh chuyển tiền của nhà tài trợ ngân hàng đại diện chuyển tiền đến tài khoản của ngươì cung cấp hàng hoá dịch vụ hoặc đến ngân hàng được chọn.
Có những trường hợp việc xem xét đơn xin rút vốn do văn phòng đại diện của nhà tài trợ thực hiện. Khi đơn được chấp thuận đại diện nhà tài trợ phát séc để chủ dự án nhận tiền tại ngân hàng.
- Khi có giấy báo của ngân hàng được chọn, chủ dự án mang văn kiện, văn bản phê duyệt chương trình, dự án, hiệp định hoặc các văn bản được thoả thuận, bản thuyết minh kế họach sử dụng tiền tài tài trợ đến Bộ tài chính làm giấy xác nhận viện trợ.
Nếu dự án nhập hàng hoá từ nước ngoài thì căn cứ để xác nhận viện trợ là văn kiện, văn bản phê duyệt chương trình, dự án, hiệp định hoặc các văn bản được thoả thuận, văn bản phê duyệt hợp đồng, vận đơn, bản kê chi tiết, hoá đơn thương mại và giấy chứng nhận bảo hiểm. Trường hợp nhà tài trợ mua hàng tại Việt Nam để giao cho chủ dự án thì cần có bản chính hoá đơn kiêm phiếu xuất kho lập theo mẫu của Bộ tài chính ban hành. Giấy xác nhận viện trợ là căn cứ để hoàn tất các thủ tục nhập hàng, rút tiền và thanh toán với ngân sách Nhà nước.
4.4 Vốn bảo đảm trong nước.
Bất kỳ một dự án ODA nào cũng cần đến khoản vốn đảm bảo trong nước vốn này được dùng để trang trải sau khi trừ các khoản chi phí sau:
- Chi phí chuẩn bị dự án: xây dựng, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi.
- Chi phí thu hồi vốn tức là chủ dự án phải đứng ra thanh toán trong quá trình thực hiện dự án, trước khi nhà tài trợ thanh toán từ khoản vay hàng viện trợ theo từng đợt.
- Các chi phí tạo tiền đề vật chất hoặc cung cấp một số hàng hoá dịch vụ đầu vào: trụ sở làm việc, phương tiện đi lại, một số chuyên gia, giải phóng mặt bằng, đền bù di dân...
Hầu hết các nhà tài trợ đều muốn Chính phủ Việt Nam phải cung cấp khoản vốn bảo đảm trong nước này để nâng cao trách nhiệm của Chính phủ trong việc quyết định thực hiện một sự án nào đó. Các dự án vay vốn OECF hoặc WB thường quy định vốn bảo đảm trong nước bằng 15% tổng giá trị dự án, các dự án viện trợ của các tổ chức Liên hiệp quốc thường cần vốn bảo đảm trong nước bằng 20% giá trị dự án.
Lượng vốn bảo đảm trong nước lớn cũng như các quy định về cân đối nguồn vốn không rõ ràng đang là những nguyên nhân làm kéo dài thời gian thực hiện dự án hiện nay.
- Một số dự án đầu tư lớn không cân đối đượckinh phí chuẩn bị dự án. Trong nhiều trường hợp nhất là các dự án lớn, đầu tư bằng vốn vay của WB, ADB hay OECF, nhà tài trợ phải cấp một khoản kinh phí thông qua một sử dụngự án hỗ trợ kỹ thuật để làm báo cáo nghiên cứu khả thi. Mặt khác ngay vốn ngân sách dùng cho chuẩn bị dự án đang có sẵn thì theo thủ tục hiện hành vốn này cũng chỉ được rút sau khi Chính phủ đã thẩm định và phê duyệt dự án khả thi.
- Đối với các khoản vốn bảo đảm trong nước khác (vốn hồi tố, phần đóng góp vào thực hiện dự án), trách nhiệm cân đối không rõ ràng. Một số dự án được ngân sách Trung ương cân đối, một số khác do ngân sách địa phương, ngân sách ngành hoặc chủ dự án tự cân đối. Nhưng do thiếu quy định rõ nên sau khi dự án được ký kết chủ dự án đều yêu cầu ngân sách Trung ương cân đối.
- Vốn bảo đảm trong nươc để chuẩn bị thực hiện dự án (giải phóng mặt bằng, thiết kế xây dựng...) chỉ được cấp phát khi đã ký kết được hiệp định, nghị định với nhà tài trợ, trong khi đó đối với một số nhà tài trợ hiệp định được ký kết khi đã đạt được kết quả thầu.
