Công cuộc cải cách hành chính dới triều Minh Mạng đợc tiến hành dần dần từ trung ơng, sau đó mới tới các thể chế hành chính của địa phơng.
Cải cách hành chính ở trung ơng nhằm tập trung mọi quyền lực cao nhất vào tay Hoàng đế Minh Mạng.
Đối với các cơ quan trực thuộc Hoàng đế, ta thấy rằng năm đầu lên ngôi (1820), Minh Mạng liền cải tổ Tam Nội viện thời Gia Long làm văn th phòng phụ trách côngviệc giấy tờ văn th, có "ấn quan phòng" xác định đây là một cơ quan độc lập của triều đình. Và xem tầm quan trọng của nó : "Văn th phòng nơi khu mật của nhà nớc, không ngời ngời giữ việc cấm không đợc vào " [27,42].
Năm 1822, Minh Mạng lập Hàn Lâm Viện để lo việc soạn thảo văn bản, gánh một phần trách nhiệm của Văn th phòng; nhng đến năm 1826, lại giao nhiệm vụ quan trọng trong việc điều hành bộ máy hành chính trung ơng cho văn th phòng là lu giữ châu bản của triều đình. Năm 1826, Minh Mạng cho lập Đông các, thì các nhân viên văn th phòng túc trực thờng xuyên để đội lệnh sai phái. Đó là bớc chuẩn bị cho việc tập quyền triệt để của chơng trình cải tổ dới triều Minh Mạng.
Năm 1829, Minh Mạng cho lập nội các trên cơ sở của văn th phòng để tăng chức trách và nhiệm vụ cho nó: "Nhà nớc ta sau khi đại định, đức Hoàng Khảo thế tổ cao Hoàng đế ta đặt thị th viện. Khi Trẫm mời thân chính đổi làm văn th phòng danh sắc dẫu khác cũng đều là để giữ sổ sách và theo hầu hai bên. Nay nghĩa văn th phòng tên gọi cha thoả nên đổi làm nội các"[23, 43].
Thời Minh, Thanh (Trung Quốc) cơ quan nội các có quyền lực đứng trên các bộ, phẩm hàm của các viên quan đứng đầu nội các là chính nhất phẩm, còn dới triều Minh Mạng, các viên quan này chỉ có hàm tam phẩm, tứ phẩm. Triều Nguyễn Minh Mạng đã cơ cấu một nội các có vai trò quan trọng nhng chức phận văn dới 6 bộ, chủ yếu đảm nhận công việc hành chính , nghiệp vụ cho triều đình, giám sát và khống chế cả 6 bộ và các cơ quan ngang bộ. Cơ quan nội các gồm có 4 tào (thợng bảo, ký chủ, đồ th và Biểu hạ ).
Nh vậy, thức chất nội các là cơ quan văn phòng trung ơng mở rộng về nhiệm vụ và chuyên sâu về chức năng chứ không phải là một tổ chức hội đồng chính phủ nắm quyền hành pháp nh nội các Trung Quốc. Với chức năng đó, nội các triều đình Huế đã hoàn thành nhiệm vụ chính trị mà triều Nguyễn đã đặt ra, là một thành công của Minh Mạng trong cuộc cải cách hành chính , đảm bảo đợc tính hiệu năng và tính an toàn cho chế độ.
Công cuộc cải cách hành chính và bộ máy quản lý nhà nớc triều Minh Mạng có nhiều ý nghĩa thực tiễn nhng tạo nên bận rộn cho triều đình trung - ơng, nhất là khi bỏ cấp thành, lại thêm nhiều cuộc khởi nghĩa nông dân cùng giặc Xiêm ngấp nghé. Chính vì vậy năm 1834 , nhà vua quyết định thành lập Viện cơ mật với nhiệm vụ: "Dự bàn những việc cơ mu trọng yếu giúp đỡ việc quân" [18,44]. Cơ quan này Minh Mạng phỏng theo chế độ viện khu mật của đời Tống và quân cơ sứ của nhà Thanh.
Đứng đầu cơ mật viện là 4 quan đại thần do nhà vua trực tiếp bổ nhiệm trong hàng ngũ quan lại cao cấp từ tam phẩm trở lên. Đây cũng là nhân sự trong cấp cơ mật đại thần. Còn cấp cơ mật hành tẩu thì nhân viên sát hạch trong các bộ, nha ở kinh đô và đợc biên chế vào 8 ngời. Lúc mới thành lập, Minh Mạng chia cơ mật viện làm hai kinh: Nam chơng kinh phụ trách các tỉnh từ Quảng Bình vào Nam và việc đối ngoại phía Nam. Bắc chơng kinh phụ trách các tỉnh từ Hà Tĩnh ra Bắc và việc đối ngoại về phía Bắc. Viện có mật t vấn cho nhà vua nắm chắc lục bộ và các địa phơng trong toàn quốc. Năm 1837, đổi làm Nam Ty và Bắc Ty và giữ nguyên chính sách này về sau .
Nh vậy , sở mật viện là hội đồng tối cao về an ninh, chính trị ra đời trong hoàn cảnh đất nớc có chiến tranh và đã hoàn thành đợc các trọng trách trớc hoàng đế.
Với các bộ, cải cách của Minh Mạng là quá trình hoàn thiện hành pháp 6 bộ của triều Nguyễn. Lúc mới kiến tạ bộ máy Nhà nớc, Gia Long đã đặt 6 Bộ: Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình và Bộ Công nhng cha có ấn triện và cha đặt chức thợng th, đến năm 1804 nhà vua cho đúc ấn triện của 6 bộ.
Theo "Đại Nam điển là toát yếu" trong 6 bộ, Bộ Lại là quan trọng nhất phụ trách về kinh tế, tài chính. Bộ Lễ phụ trách về văn hoá, giáo dục, ngoại giao, Bộ binh phụ trách về quân đội, quốc phòng. Bộ Hình phụ trách về pháp luật, hình án. Bộ Công phụ trách và kiến thiết, xây dựng trên toàn quốc.
Dới thời Gia Long, chức danh nhân viên 6 bộ vẫn theo cách gọi trớc nh: Thợng th, tham tri, thiêm sự, câu kê, cai hợp, thủ hợp. Ngoài ra còn có nhân viên sai phái lệnh Sứ Ty và Bổn Ty. Năm 1821, Minh Mạng đổi lệnh Sứ Ty là Thanh lại Ty đặt thêm các chức lang trung, chủ sự, tự vụ, năm sau bỏ chức cai hợp, thủ hợp. Năm 1826, lại bỏ chức thiêm sự và thay bằng lang trung, đặt thêm chức thị lang. Rồi đến năm 1837, mỗi bộ đợc lập thêm một phòng gọi là ấn Tào nh là văn phòng của Bộ.
Mỗi bộ đầu có một xứ trực và tuỳ theo công việc mà lập từ 3 - 6 thanh lại Ty chuyên trách để theo dõi công việc của bộ mình (Bộ Lại : 4 thanh Lại Ty, Bộ Hộ : 6 Thanh Lại Ty, Bộ Binh : 5 Thanh Lại Ty, Bộ Hình 4 Thanh Lại Ty và Bộ Công 3 Thanh Lại Ty). Ban lãnh đạo bộ có 5 quan chức, đứng đầu là thợng th, 2 tham tri ( tả và hữu), hai thị lang (tả và hữu). Đó là những ngời học cao đức trọng, có năng lực chính trị để đảm nhiệm công vụ và có uy tín trong hàng ngũ quan chức của triều đình, đợc vua tin dùng theo quan chế của triều Nguyễn, các viên quan đứng đầu lục bộ hợp với các viên quan đứng đàu 3 cơ quan khác là : Đô sát viện, đại lý tự và thông chính sứ ty, thành "Cửu Khanh". Đó chính là chế độ "Cửu khanh" -9 quan chức đại thần cao quý của triều Nguyễn bắt đầu chính thức đặt ra từ triều Minh Mạng.
Năm 1827, Minh Mạng cho xây dựng cơ quan 6 bộ : Mỗi bộ đờng gồm 5 toà nhà, mỗi toà nhà đề xây tờng gạch bao quanh. Để tăng cờng khả năng thực thi công vụ và liên hệ giữa các bộ Minh Mạng cho tập trung 6 bộ vào một khu vực nhất định theo quy hoặch chữ "nhất" từ Tây sang Đông theo thứ tự là : Lại , Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công.
Tóm lợc lại, ta thấy rằng triều Nguyễn Minh Mạng kế thừa và rút kinh nghiệm tổ chức 6 bộ của thời Gia Long để cải tiến và hoàn thiện nó hơn dới triều đại mình trên các điểm sau :
Về tổ chức bộ máy điều hành, triều Nguyễn đặt ra chức tham tri (tả và hữu) với trật tòng nhị phẩm đứng vị trí thứ 2 sau thợng th làm thờng trực của Bộ, tăng cờng lãnh đạo bộ từ 3 ngời thành 5 ngời nhằm phát huy trí tuệ và hạn chế sự độc quyền của thợng th. Đây chính là một sáng tạo của Minh Mạng, ở các triều đại trớc nguyễn và cả cơ chế lục bộ Trung Quốc cũng chỉ có ngời ở cơng vị lãnh đaọ là thợng th và thị lang (tả và hữu) mà thôi.
Ngoài ra, tuỳ theo nhu cầu và tính chuyên biệt của công vụ triều Nguyễn đặt ra nhiều Thanh Lại Ty hơn để theo dõi, điều hành,nhất là hoạt động của bộ trong sự phân công đối với các khu vực của đất nớc. Về nguyên tắc trong 6 bộ : Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công không phân biệt ngôi thứ mà chỉ có phân biệt phẩm trật các trởng quan và viên chức một khi nghị triều. Song thực tế, Bộ lại vẫn đợc xem là quan trọng vì nắm quan lại cả 5 bộ và các địa phơng (trừ Bộ Binh) . Tuy nhiên, đây không hẳn trở thành quy chế mà từng thời điểm có sự u tiên khác nhau. Chẳng hạn trong chiến tranh phải dồn sức cho bộ binh, trong xây dựng kiến thiết phải tập trung cho Bộ công .Ví nh, năm 1838 khi cần đây mạnh kiến thiết kinh đô Minh Mạng có dụ: "Xét trong 6 Bộ, duy có Bộ công là việc nhiều mà Bộ Lại thì ít việc hơn, chuẩn cho xét ngời làm việc trong Bộ hiện có bao nhiêu để thêm bớt nhân viên "[23, 200-… 201].
Nguyên tắc "Lục bộ tơng thông" nhằm phối hợp điều hành công vụ hoặc trực ban tại triều, làm cho công việc của triều đình trở thành một chính thể thống nhất và để tạo cho mỗi bộ giải quyết vụ việc đợc nhanh gọn, có hiệu quả, ít tốn nhân lực trong sự tơng tác của các ngành các cấp. Điều cần khẳng định là dù các Bộ nắm quyền hành pháp thì thực chất cũng là những cơ quan chấp hành, kiến nghị hoặc t vấn cho vua mà thôi. Đó là tính tất yếu của nền "dân chủ phong kiến" , vì ngời đứng đầu muốn tập trung quyền hành vào tay mình. Và vấn đề không thể chối cãi đợc khi nghiên cứu lục bộ trong cải cách của Minh Mạng ta cần phải nhận thức tiến trình phát triển hoàn thiện của nó : Về cơ chế vừa kế thừa vừa sáng tạo, vừa uyển chuyển trong thực
tiễn để đáp ứng yêu cầu công vụ theo từng giai đoạn của đất nớc mà ngời đẩy lực cho nó không ai khác là vị vua Minh Mạng.
Đối với các nha - nhiều cơ quan hoạt động trên mọi phong diện lĩnh vực khác nhau.Trớc hết, đối với các nha phục vụ cho hoàng cung, hoàng tộc đơn cứ nh cơ quan Tôn Nhân Phủ đợc đề cao thành cơ quan có phẩm trật và t- ớc vị cao nhng chỉ hoạt động trong phạm vi của hoàng tộc và chỉ làm tăng thêm sức mạnh cho nhà vua giữ ngôi thiên tử chứ không có thực quyền chính trị để khuynh loát triều đình.
Cơ quan Tào Chính Ty đặt ra 1803 và năm 1822 vua Minh Mạng cải tổ thành cơ quan trực thuộc trung ơng để tạo nên sức mạnh cho luồng hải hành thống nhất Nam - Bắc và tiếp nhận hàng hoá, quân nhu cả nớc phục vụ kinh đô.Ty Bu chính đợc thành lập năm 1820 có nhiệm vụ chuyển vận công văn và đa đón quan lại trong toàn quôc.
Còn Ty thông chính sứ đợc Minh Mạng đặt năm 1834 thành một cơ quan quan trọng trực thuộc triều đình trung ơng, đứng đầu là quan chánh tam phẩm xếp cùng hàng cửu khanh với 6 bộ trong triều. Nhiệm vụ của nó là "Tiếp nhận sở tấu, kiểm phát văn th, ban ứng trực, chuyển nhận công văn, phân xử trờng hợp gửi chậm, gửi nhầm phải cử ngời đi làm công vụ". Trừ các mật tấu hoặc công văn khẩn cấp phải để nguyên phong, đa thẳng vào nội đình cho thị vệ trình lên hoàng đế. Còn các công văn khác đều do Thông chính sứ tiếp nhận rồi giao cho các bộ, nha. Công văn gửi đi các địa phơng, Ty thông chính sử và bộ binh có nhiệm vụ xem xét trớc khi giao cho Bu chính Ty nhận chuyển. Bu chính Ty và thông chính sứ ty làm cơ sở cho một đất nớc thống nhất và sự tập quyền chính trị ở kinh đô Huế.
Thứ nữa, các cơ quan văn hoá giáo dục hoặc đến thời Minh Mạng mới đặt hoặc mới trở nên chuyên trách và quy củ hơn.Quốc Tử Giám là cơ quan giáo dục và đào tạo cao nhất, là đại học quốc gia ở kinh đô, là con đờng duy nhất để tuyển chọn quan lại và kẻ sĩ hiền tài. Năm 1803, Gia Long đặt Quốc tử giám, ở làng An Ninh đến năm 1821, vua Minh Mạng mới kiến thiết và
chuẩn định quan chế. Và cũng từ đây, thi cử và tuyển chọn quan lại mới đi vào quy củ thành nề nếp cứ 3 năm 1 lần.
Hàn Lâm Viện là cơ quan lo việc soạn thảo chiếu chỉ sắc phong, chế, cáo của nhà vua hoặc soạn những bài biểu các quan dâng lên nhà vua, soạn các văn bản ngoại giao, soạn văn bia. Công việc này dới thời Gia Long giao cho thị th viện. Năm 1822, Minh Mạng lập thành cơ quan độc lập với tên gọi Hàn lâm viện và năm 1831, ông cho xây dựng công đờng ở phía Tây Quốc tử Quán.
Vua Minh Mạng rất coi trọng cơ quan này nên nhắc nhở với Bộ Lại rằng : "Viện Hàn lâm là viện thanh quý sang trọng đời cổ, gần đây phần nhiều không đợc ngời giỏi, nay nên cẩn thận chọn ngời có học giỏi, viết tốt sang vào" [23, 43].
Gia Long trong bao nhiêu công việc của vị vua làm nền cho triều đại cũng đã rất chú ý đến quốc sử. Năm 1811, ông ban chiếu soạn "Quốc triều thực lục", nhng công việc kiến thiết quốc sử quán, biên soạn những bộ sử đồ sộ thì mới có từ thời Minh Mạng trở về sau. Cơ quan quốc sử quán đợc xây dựng vào năm 1825. Trớc đó, năm 1820, vua Minh Mạng có dụ rằng " Trẫm muốn lập sứ quán, sai các nho thẩm biên soạn quốc sử thực lục để nêu lên những công việc xây dựng nền tảng thịnh vợng, làm phép cho đời sau bắt ch- ớc vậy" [23, 46]. Trong t tởng của mình ông rất có ý thức xây dựng nền văn hiến truyền thống truyền lại cho đời sau.
Thái thờng tự và Quang Lộc Tự là hai cơ quan văn hoá thuộc bộ lễ. Thái Thờng Tự là cơ quan đặc trách về đại lễ của nhà nớc "giữ việc trang trí, hình thức lễ nghi, để giúp việc lễ trong nớc " [18, 47]. Năm 1814, vua Gia Long đặt Thái Thòng Tự nhng cha phải là cơ quan chuyên trách. Năm 1827, Thái Thờng Tự mới chuẩn định thành quy chế , cơ quan xây dựng năm 1831 đặt cạnh Hàn Lâm Viện.
Cơ quan Quang Lộc Tự đợc thành lập năm 1825, trụ sở đợc xây dựng vào năm 1831 đối diện với Thái Thờng Tự. Nhiệm vụ của cơ quan này là xem
xét đầy đủ và tinh khiết các lễ vật phẩm tế và làm cỗ bàn trong các cuộc tế lễ, yến tiệc ở kinh đô. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Còn với các cơ quan chuyên trách t pháp và giám sát trong cuộc cải cách hành chính của Minh Mạng diễn tiến nh sau : Đại Lý Tự là cơ quan t pháp tối cao của triều Nguyễn đợc thành lập năm 1831. Theo "Đại Nam hội điển sự lệ", năm 1832 Minh Mạng đặt tam pháp ty gồm 3 cơ quan hội đồng là đại lý tự, Đô sát viện và Bộ hình, cho dựng một công thự ở phái đông nam trong kinh thành, biểu đề là "Công chính đờng", đúc ấn bạc khắc chữ tam pháp ty ấn" : Một cái kiếm bằng ngà khác chữ triện "Tam pháp ty", phía trớc công trờng đặt cái trống "Đăng văn cổ" . Dân chúng có oan ức, kêu kiện đến đánh trống, sẽ có ngời ứng trực tiếp nhận, trình báo.
Đại Lý Tự là pháp đình tối cao có nhiệm vụ xét phúc thẩm các vụ án có khiếu tố, án tử hình "hoãn quyết" và thụ lý các vụ kiện tham ô, hối lộ, bức hiếp do dân tố cáo. Hàng tháng vào các ngày 6,16 và 26 Đại Lý Tự sẽ thu nhận đơn tố cao của dân chúng và nghiên cứu làm việc.
Cơ quan giám sát đô sát viện là một cơ quan cũng mới nh Đại lý tự, Nhng khác với Đại lý tự, năm 1804 vua Gia Long đặt các chức đô ngự sử và phó đô ngự sử. Đến năm 1827, vua Minh Mạng đặt thêm các chức cấp sự trung và giám sát ngự sử . Tiến thêm một bớc nữa năm 1832, Minh Mạng mới chính thức đặt Đô sát viện với một quy chế đầy đủ. Vậy là, Đô sát viện là một cơ quan giám sát bậc cao hơn và chuyên trách hơn nó đợc tiến triển lên do yêu cầu mới. Đô sát viện có nhiều quyền hành to lớn : quyền đàn hặc;