III. KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH
1. Kinh nghiệm quốc tế
1.1 Kinh nghiệm của Đan Mạch
Số liệu thống kê năm 2003 (OEDC năm 2005) cho thấy Đan Mạch là mộ trong những nước mà dịch vụ giáo dục phần lớn được cung cấp bởi các tổ chức công[19]. Các trường tư nhân dường như chưa có chỗ đứng ở nước này. Cải cách các tổ chức công trong lĩnh vực giáo dục đại học được thực hiện trong một khung khổ cải cách chung và thực hiện đồng bộ. Trong đó đổi mới cơ chế quản lý tài chính là một trong đó ba bộ phận cấu thành chính (cùng với đổi mới cơ hình thức tổ chức của các trường đại học công, đổi mới cơ chế quản lý nhà nước).
Ngân sách nhà nước cấp cho các trường đại học công lập và tư nhân hoạt động phụ thuộc vào Chính phủ được thực hiện trên nguyên tắc phân bổ dựa vào hoạt động kết quả đầu ra, kết quả đào tạo và quá trình hoạt động. Nhà nước thực hiện cơ chế phân bổ ngân sách theo nguyên tắc tổ chức của một tổ chức tự quản, theo số sinh viên tôt nghiệp, theo khối lượng các công trình nghiên cứu hoàn thành và chi phí thuê nhà, văn phòng của trường. Có nghĩa là các trường được chủ động tuyển dụng cán bộ theo hợp đồng và trả lương trên cơ sở thương lượng giữa hiệu trưởng, người lao động và công đoàn[19]. Ngoài ra, phân bổ ngân sách còn dựa trên cơ sở hợp đồng ký kết giữa nhà nước và nhà trường, vì vậy phụ thuộc nhiều vào mục tiêu của nhà trường đề xuất. Tuy nhiên, ngân sách nhận từ Bộ Giáo dục và Đào tạo chỉ là một bộ phận trong tổng thu đối với các trường đại học, chủ yếu là ngân sách tối thiểu chi cho giảng dạy.
1.2 Kinh nghiệm của Nhật Bản
Ở Nhật Bản, hệ thống các trường chỉ có hai loại phân theo sở hữu là trường công lập và trường tư. Năm 2003, có tới 91% học sinh phổ thông theo học tại các trường công lập. Tỷ lệ này không đồng đều ở các bậc học, ở bậc trung học cơ sở là 94% và ở bậc trung học phổ thông là 69,8%. Trong lĩnh vực đào tạo, sinh viên theo học tại các trường công lập chỉ chiếm 9,3%. Số học sinh, sinh viên còn lại theo học tại các trường tư nhân.
Các cơ sở giáo dục công lập được chia làm ba loại theo cấp quản lý là trường trực thuộc trung ương, địa phương và xã phường. Nhà nước quy định chi tiết việc dạy và học của các trường. Các cơ sở giáo dục hoạt động hầu hết bằng nguồn ngân sách nhà nước với cơ chế cấp ngân sách cứng nhắc, chủ yếu theo tiêu chí đầu vào (số học sinh, sinh viên, nhu cầu mua sắm, đầu tư…). Cải cách lĩnh vực giáo dục được bắt đầu từ năm 2001. Trọng tâm của cải cách là giáo dục đại học và nội dung quan trọng nhất chính là cơ chế tổ chức, cơ chế nhân sự và cơ chế tài chính của các trường đại học. Chương trình cải cách giáo dục đại học đã được bàn luận từ những năm 1971 nhưng chỉ được thông qua vào năm 1999 bằng việc ban hành Quyết định của Chính phủ về cải cách trường đại học theo hướng một tổ chức tự chủ, trước hết là chuyển các trường đại học quốc lập sang thành tổ chức quản lý độc lập. Năm 2002 Bộ Giáo dục, Văn hóa, thể thao và Khoa học công nghệ đã trình Chính phủ một bản báo cáo, trong đó đề xuất một hình thức tổ chức mới, gọi là “Pháp nhân trường đại học quốc lập” (National University Corporations)[19]. Năm 2003, Luật pháp nhân trường công lập được thông qua tạo cơ sở phấp lý cho việc thực hiện “Pháp nhân hoá” các trường quốc lập từ năm 2004.
Pháp nhân hoá các trường đại học công lập thực chất là quá trình chuyển đổi các trường có hình thức tổ chức như một cơ quan hành chính, chịu sự quản lý nhiều cấp quản lý trước năm 2004 sang một hình thức tổ
chức quản lý độc lập như một pháp nhân. Khái niệm pháp nhân hoá thể hiện hai quan điểm đổi mới chính, một là tăng tính tự chủ cho các trường; hai đưa kỹ thuật quản lý của loại hình công ty tư nhân vào áp dụng cho các trường đại học. Mục tiêu của cuộc cải cách này là tạo ra môi trường cạnh tranh giữa các loại hình trường, do đó mỗi trường đại học phải năng động và nâng cao hiệu quả hoạt động. Mô hình cải cách là chuyển đổi từng trường, không cơ cấu lại như nhập hay tách các trường.
Theo Luật mới, trường đại học tự lập kế hoạch thu – chi hàng năm. Trên cơ sở chỉ tiêu đại học và hoạt động dự kiến, trường sẽ trình lên Bộ Giáo dục một bản dự thảo mục tiêu trung hạn (6 năm) (bản dự thảo trình lên cố đề nghị cấp ngân sách cho trường) và kèm theo một bản dự thảo kế hoạch triển khai thực hiện để xin phế duyệt. Trong quá trình phê duyệt, Bộ Giáo dục và đào tạo sẽ lấy ý kiến của Uỷ ban đánh giá Pháp nhân trường học[19].
Cũng theo Luật mới, các trường được linh hoạt về chi, được tự quyết định sử dụng tiền ngân sách cấp. Thu của các trường hình thành từ ba nguồn chính là: ngân sách nhà nước cấp, thu học phí, thu từ nghiên cứu khoa học và hoạt động hợp tác. Nguyên tắc tài chính chung là các trường phải tăng tỷ trọng thu ngoài ngân sách, nhưng nhà nước không có chính sách tăng mức học phí và tăng thu từ học phí.
Ngân sách cấp: sau khi chuyển đổi sang một pháp nhân, nhà nước thực hiện giảm tỷ trọng ngân sách trong tồng thu của các trường theo một lộ trình. Về nguyên tắc, ngân sách cấp nhằm đáp ứng nhu cầu hoạt động tối thiểu của trường (như tiền lương, hỗ trợ xây dựng trường, hỗ trợ mua sắm trang thiết bị…). Tuỳ thuộc vào khả năng thu ngoài ngân sách của mỗi trường mà chỉ tiêu cắt giảm có thể khác nhau.
Học phí: Bộ giáo dục ban hành khung học phí và mỗi trường có thể thu mức học phí khác nhau, dao động trong biên độ thấp hoặc cao hơn 10% mức quy định. Điểm đổi mới quan trọng nhất là một số trường trước đây
không được trực tiếp thu học phí thì nay đã được phép. Tuy nhiên với quy định mới thì học phí ở các trường tư vẫn cao hơn rất nhiều so với các trường công lập.
Thu từ hoạt động nghiên cứu khoa học và hợp tác: trở thành nguồn thu quan trọng của trường và cũng là điểm mới của cải cách giáo dục đại học. Trong khi tỷ trọng thu từ ngân sách bắt buộc phải giảm 1% hàng năm và chính sách không tăng học phí vẫn duy trì, phương án duy nhất của các trường để tăng nguồn thu chính là đẩy mạnh mảng nghiên cứu khoa học và hợp tác với nước ngoài. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện gặp không ít khó khăn, bởi tăng nguồn từ nghiên cứu khoa học và hợp tác đối với những trường nhỏ, chưa danh tiếng là rất khó.
1.3 Kinh nghiệm của Trung Quốc
Từ cuối năm 1990 đến nay, xu hướng “tư nhân hoá” các trường công lập trong lĩnh vực giáo dục nói chung và giáo dục đại học nói riêng gia tăng nhanh chóng. Tuy nhiên “tư nhân hoá” ở đây thực chất là quá trình chuyển đổi giữa các trường theo hướng trường vẫn thuộc sở hữu nhà nước nhưng cơ chế hoạt động và quản lý áp dụng giống như một trường tư nhân. Các trường đại học công có thể thành lập một hay một số trường con độc lập và hoạt động theo cơ chế như một trường tư nhân.
Trong những năm qua quá trình này đã đi đôi với việc tăng học phí.
2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá, quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đang tạo ra thời cơ nhưng cũng không ít thách thức đối với các trường đại học công lập. Để vượt qua được những thách thức ấy, mỗi trường đại học công lập phải khắc phục những yếu kém, những bất cập của mình. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng cần nghiên cứu và vận dụng kinh nghiệm của các nước tiên tiến trong khu vực và trên thế giới trong phát
triển giáo dục đại học, đổi mới cơ chế quản lý các trường đại học công lập, trong đó đổi mới cơ chế quản lý tài chính là nội dung quan trọng, tạo điều kiện cho các trường đại học công lập đáp ứng tốt các đòi hỏi của sự phát triển kinh tế – xã hội.
Từ việc phân tích kinh nghiệm về cơ chế quản lý tài chính cho giáo dục đại học của Đan Mạch, Nhật Bản, Trung Quốc có thể rút ra một số bài học có thể áp dụng vào Việt Nam như sau:
Thứ nhất, đổi mới cơ chế tổ chức, quản lý nói chung và cơ chế quản lý tài chính các trường đại học công lập thường với quá trình xã hội hoá giáo dục đại học, huy động mọi nguồn lực đầu tư và tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ này. Qua đó, tạo môi trường cạnh tranh để các trường đại học công lập buộc phải tự cải tiến tổ chức, quản lý của mình, phải nâng cao chất lượng dịch vụ và hiệu quả hoạt động để có thể tồn tại trong cơ chế mới.
Thứ hai là, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính hơn nữa cho các trường đại học công lập đi đôi với tăng cường giám sát, kiểm tra và đánh giá hoạt động của các trường đại học công lập dựa vào kết quả, chất lượng công việc đầu ra hơn là kiểm soát đầu vào và can thiệp vào hoạt động tác nghiệp của các trường.
Thứ ba là, đổi mới cơ chế quản lý tài chính giáo dục đại học công lập cần được thực hiện đồng bộ với tăng nhiệm vụ nghiên cứu khoa học và đẩy mạnh năng lực về quan hệ hợp tác quốc tế của các trường.
Thứ tư là, nhà nước thực hiện cơ chế phân bổ ngân sách theo đầu ra (theo số sinh viên tốt nghiệp, theo công trình nghiên cứu khoa học v.v).
Thứ năm là, trong hoàn cảnh ngân sách nhà nước hạn hẹp, xu hướng trong tương lai là nhà nước sẽ đầu tư nhiều hơn cho giáo dục phổ thông, và
tăng nguồn thu sự nghiệp đối với giáo dục đại học.
CHƯƠNG II
THỰC TRẠNG CƠ CHẾ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CÔNG LẬP
Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
I. KHÁI QUÁT VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
Những năm gần đây, Nhà nước đã có những cải cách lớn, trong đó đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng chiến lược phát triển hệ thống giáo dục và đào tạo, tạo cho các cơ sở đại học nói chung và giáo dục đại học nói riêng nhiều cơ hội và thách thức mới. Giáo dục đại học giai đoạn này đã thu được nhiều thành tựu và tạo được xu thế phát triển mới đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước.
Trước năm 1986 đối với các tỉnh phía Bắc và từ năm 1975 – 1986 đối với các tỉnh phía Nam, các cơ sở giáo dục đại học đều là công lập. Trong giai đoạn vừa qua, nhiều cuộc cải cách đã diễn ra, đặc biệt là chủ trương xã hội hoá và đa dạng hoá các tổ chức cung ứng dịch vụ giáo dục đào tạo, đến nay hệ thống giáo dục đại học ở nước ta gồm 6 loại hình: Trường công lập, trường bán công, trường dân lập, trường tư thục, trường liên doanh liên kết với nước ngoài và trường 100% vốn nước ngoài. Tuy nhiên hệ thống các trường đại học công lập vẫn giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống giáo dục đại học Việt Nam.
Hệ thống các trường đại học công lập ở Việt Nam gồm các loại trường sau:
- Đại học Quốc gia (Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh) chịu sự quản lý trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ, có nhiệm vụ cung cấp nguồn nhân lực chất lượng cao, trình độ cao, đa ngành, đa lĩnh vực cho cả nước.
- Đại học vùng (Thái Nguyên, Huế, Đà Nẵng) trực thuộc Bộ Giáo dục và đào tạo, có nhiệm vụ cung cấp nguồn nhân lực trình độ cao, đa ngành, đa lĩnh vực cho một vùng kinh tế trọng điểm.
- Học viện, trường đại học trực thuộc bộ, ngành, tổng công ty 91 có nhiệm vụ cung cấp nguồn nhân lực chất lượng cao thuộc một ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội.
- Trường đại học đa ngành trực thuộc uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố có nhiệm vụ cung cấp nguồn nhân lực đa ngành, đa hệ cho địa phương.
Số lượng các trường đại học công lập tăng lên trong những năm vừa qua và vẫn chiếm phần lớn tỷ trọng trong tổng số các trường. Tuy nhiên, hiện nay số lượng các trường đại học ngoài công lập đang có xu hướng tăng với tốc độ nhanh hơn các trường công lập.
Bảng 2.1: Số lượng các trường đại học và cao đẳng
Đơn vị: Trường 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 Tổng số 191 202 214 230 Cao đẳng 114 121 127 137 Công lập 108 115 119 130 Ngoài công lập 6 6 8 7 Tỷ lệ công lập/ ngoài công lập 18 19,17 14,88 18,57 Đại học 77 81 87 93 Công lập 60 64 68 71 Ngoài công lập 17 17 19 21 Tỷ lệ công lập/ ngoài công lập 3,53 3,76 3,57 3,22 Nguồn: www.edu.net.vn
Từ năm 1990 đến nay, số lượng sinh viên không ngừng được mở rộng, không những khắc phục được tình trạng có xu hướng tăng rất chậm của những năm 1986 – 1990 mà còn có tốc độ tăng nhanh chóng. Số lượng sinh viên năm 1990 là 144 500, đến năm 2005 là 1 319 754, tốc độ tăng trung bình hàng năm là 17,1%, tuy nhiên trong những năm học từ 2000- 2001 đến nay (2000 – 2001), tốc độ tăng trung bình hàng năm là 7,52% (xem hình 2.1).
Qua hình vẽ và số liệu thống kê, có thể nhận thấy vai trò chủ đạo các trường công lập trong hệ thống giáo dục đại học ở nước ta hiện nay về quy mô đào tạo. Tổng số sinh viên theo học tại các trường đại học công lập năm học 2004 - 2005 là 1 181 994 người trong tổng số sinh viên của cả nước (chiếm 89,56%), trong khi các trường đại học ngoài công lập đào tạo 137 760 người (chiếm 10,44%).
Hình 2.1: Số lượng sinh viên những năm 2002 - 2005
Nguồn: website: www.edu.net.vn
Tỷ lệ sinh viên theo học cao và mức thu học phí thấp so với mức chi phí đào tạo ở các trường đại học công lập cho thấy tỷ trọng đầu tư cua Nhà nước trong đầu tư chung của xã hội cho giáo dục đại học ở nước ta cao ngang bằng với các nước phát triển. Chẳng hạn, ở Mỹ số sinh viên theo học tại các trường đại học công lập cũng nhiều hơn số sinh viên theo học tại các trường đại học tư thục với tỷ lệ so sánh khoảng 78% và 22% (Douglas K.Stevenson, Cuộc sống và các thể chế ở Mỹ, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội – 2000, tr. 95).
Vai trò chủ đạo của các trường đại học công lập còn thể hiện ở trình độ đào tạo và cơ cấu ngành nghề đào tạo. Hiện nay, chưa có trường đại học ngoài công lập nào đào tạo trình độ sau đại học, 100% học viên cao học và nghiên cứu sinh được đào tạo ở các trường công lập. Các trường ngoài công lập chủ yếu đào tạo một số ngành nghề đầu tư ít mà thu hút một số lượng lớn sinh viên theo học như tin học, ngoại ngữ, du lịch, kinh tế, luật, tài chính - tín dụng v.v. Trong khi đó, hệ thống các trường đại học công lập được Nhà nước giao nhiệm vụ đào tạo nguồn nhân lực đáp ứng đa dạng ngành nghề của kinh tế - xã hội đất nước: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội và nhân văn, sư phạm, kỹ thuật, công nghệ, nông nghiệp, thuỷ lợi, thuỷ sản, giao thông vận tải v.v. Nhiều ngành nghề hiện tại không hấp dẫn học sinh như các ngành khoa học cơ bản, địa chất, thổ nhưỡng, nông nghiệp, lâm nghiệp v.v. nhưng vẫn đang được đào tạo trong các trường công lập vì đây là nhu cầu của đất nước.
Một thực tế đang tồn tại là chất lượng đào tạo ở các trường đại học