II- THỰC TRẠNG GIẢI NGÂN NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993
1.3 Khái quát về tình hình giải ngân
Trong thời kỳ từ năm 1993 đến hết năm 1999, tổng số vốn ODA đã được giải ngân là 6,367 tỷ USD bằng 58 % tổng giá trị các Hiệp định đã ký kết và chiếm 41,6% tổng số vốn ODA được cam kết. Con số này cho thấy, hiện nay vẫn còn một khối lượng lớn vốn ODA chưa được đưa vào thực hiện, đây là sự lãng phí lớn trong khi nền kinh tế Việt Nam đang rất cần vốn cho sự nghiệp CNH, HĐH đất nước. Một tỷ lệ giải ngân thấp sẽ làm cho tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn vốn này bị hạn chế và làm giảm lòng tin của các nhà tài trợ đối với nước ta.
Bảng 3: Giải ngân vốn ODA giai đoạn 1993-1999
Năm 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mức cam kết (tỷ USD) 1,81 1,94 2,26 2,43 2,40 2,20 2,1 Mức giải ngân (tỷ USD) 0,413 0,725 0,737 0,726 0,791 1,04 1,866
Tỷ trọng giải ngân so với cam kết (%) 22,8 37,3 32,5 29,9 32,5 47,3 87 Tốc độ tăng mức giải ngân (%) __ 75,5 1,65 -1,49 8,95 31,4 79,4
(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư)
Nhìn chung, về lượng tuyệt đối thì giá trị giải ngân tăng đều qua các năm. Năm đầu tiên chúng ta tiếp nhận ODA, lượng giải ngân mới chỉ là 0,413 tỷ USD, nhưng đến năm 1999, giải ngân đã đạt mức 1,866 tỷ USD. Điều đó chứng tỏ cố gắng của Việt Nam về mọi mặt, từ tiếp cận, phối hợp với các nhà tài trợ đến khắc phục, giải quyết những tồn tại để tranh thủ tối đa nguồn ngoại lực quan trọng này. Năm 2000, thực hiện thêm khoảng 1,69 tỷ USD và như vậy, thời kỳ 1996-2000, tổng vốn ODA thực hiện được là 6,2 tỷ USD, tương đương với 78% chỉ tiêu kế hoạch.
Tuy nhiên, nếu xét về tỷ trọng giải ngân so với ODA mà các nhà tài trợ cam kết dành cho Việt Nam còn thấp, tính chung cho cả thời kỳ 1993-1999 thì con số này chỉ là 41%, thấp hơn so với mức bình quân trong khu vực. Sự chênh lệch lớn về giải ngân ODA so với cam kết cho thấy tình trạng chúng ta đã chú trọng nhiều đến vận động ODA mà không quan tâm thích đáng đến quá trình thực hiện, sử dụng nguồn vốn này.
Tình hình giải ngân không đồng đều giữa các nhà tài trợ và tuỳ thuộc vào loại hình dự án là đặc điểm nổi bật nhất của tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA thời gian qua. Các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường đạt hoặc vượt mức kế hoạch giải ngân hàng năm, thí dụ các dự án hỗ trợ kỹ thuật do Úc, Đan Mạch, Na Uy,... tài trợ. Tuy nhiên, các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường có chi phí chuyên gia rất cao (tới 60-70% giá trị dự án), hơn nữa chi phí này thường ở ngoài Việt Nam.
Các dự án xây dựng cơ bản tập trung và giải ngân nhanh của WB và ADB có mức giải ngân tương đối khá. Thí dụ, tính đến năm tài chính 1999,
mức giải ngân đối với các dự án của WB đạt 24,7% trên tổng giá trị các Hiệp định đã ký kết (mức trung bình của khu vực là 21%). Tuy nhiên, nếu chỉ tính riêng các dự án xây dựng cơ bản tập trung của WB thì chỉ đạt mức 19%. Đối với các dự án của ADB, mức giải ngân cho cả giai đoạn 1993- 1999 đạt 15,3%, được đánh giá gần sát với mức bình quân của ADB nhưng thấp hơn một số nước khác trong khu vực.
Các dự án sử dụng nguồn vốn JBIC (Nhật Bản) đạt mức giải ngân thấp, khoảng 10,7 % trên tổng giá trị các Hiệp định đã ký cho cả giai đoạn 1993- 1999 (mức trung bình là 11,9%). Tuy nhiên, nếu so sánh mức giải ngân qua các năm thì thấy đã có những tiến bộ trong việc giải ngân nguồn vốn này, ví dụ năm 1996 chỉ đạt 2% , năm 1997 đã đạt 6,4%.
Mặt khác, xét theo ngành đối với riêng các dự án của ba nhà tài trợ lớn (WB, ADB và Nhật Bản) thì các dự án thuộc ngành công nghiệp và năng lượng có mức giải ngân khá hơn cả, đạt 17% tổng giá trị ký kết và các dự án cấp nước đô thị kém hơn cả, chỉ đạt 5,8% giá trị ký kết. Các dự án giao thông, bưu điện đạt 13,6% giá trị ký kết. Đây là những con số cho thấy mức giải ngân của các ngành còn rất thấp cần sớm được khắc phục.
So với các dự án của ba nhà tài trợ lớn (WB, ADB, Nhật Bản) thì quy mô dự án của các nhà tài trợ song phương thường nhỏ hơn và đa phần là các dự án hỗ trợ kỹ thuật (TA), không có xây dựng cơ bản tập trung có tốc độ giải ngân nhanh hơn (ví dụ các dự án của các nhà tài trợ song phương như Pháp, Đức, Bỉ, Hà Lan, Thụy Điển,...).
Trong tình hình thế giới gặp nhiều khó khăn, một số nhà tài trợ tập trung nguồn lực để đối phó với những khó khăn trong nước nên đã cắt giảm nguồn ODA cho những nước đang phát triển. Cuộc khủng hoảng tiền tệ tại các nước Đông Nam Á lan sang một số nước châu Á khác vốn là các nền kinh tế mạnh của châu lục cũng đã có tác động nhất định đến tình hình cung cấp viện trợ cho Việt Nam. Khối lượng vốn ODA giải ngân đều được quy ra đồng đô la
Mĩ nên trong bối cảnh các đồng ngoại tệ mạnh giảm giá so với đồng đô la Mĩ thì mức giải ngân trong những năm gần đây là có tích cực. Mặc dù vậy cũng không thể phủ nhận được tốc độ giải ngân trong những năm qua còn nhiều hạn chế, không có sự chuyển biến đáng kể, đây chính là những yếu kém mang tính hệ thống trong quá trình thực hiện vốn ODA của Việt Nam.
1.4-Tình hình giải ngân nguồn vốn ODA ở Việt Nam giai đoạn 1993-1999 theo các tiêu thức khác nhau
1.4.1-Giải ngân ODA theo ngành
Từ năm 1993, cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành lĩnh vực nhận được nhiều ODA nhất. Chiều hướng này diễn ra đồng thời với sự gia tăng danh mục đầu tư của ba nhà tài trợ lớn nhất, đó là Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới và ADB cũng như sự gia tăng các dự án sử dụng vốn vay ODA. Trong những năm qua , nguồn vốn ODA dành cho phát triển con người tăng dần về giá trị tuyệt đối, nhưng hiện nay tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực này trong tổng vốn ODA bị giảm dần. Để phục vụ cho những ưu tiên của Việt Nam, các nhà tài trợ cũng đã cam kết đầu tư cho phát triển nông thôn và xoá đói giảm nghèo. Từ năm 1997, các khoản vay giải ngân nhanh chủ yếu chỉ để cho vay lại phục vụ các quỹ tín dụng nông thôn, trong khi mức giải ngân nhanh hỗ trợ cán cân thanh toán và điều chỉnh cơ cấu là không đáng kể do không có các chương trình tín dụng điều chỉnh cơ cấu của Ngân hàng thế giới và Qũy tiền tệ quốc tế.
*)Giải ngân ODA chocơ sở hạ tầng:
Trong những năm qua, ngành năng lượng đã có mức giải ngân lớn nhất, do xuất phát từ tốc độ tăng trưởng mạnh mẽ của nó. Các dự án ODA tập trung chủ yếu vào xây dựng nhà máy phát điện. Hỗ trợ kỹ thuật nhằm tăng cường năng lực quản lý hệ thống cấp điện cũng đi kèm với các dự án đầu tư này. Hầu như toàn bộ mức tăng giải ngân trong năm 1997 và 1998 xuất phát từ việc thực hiện ba dự án lớn do JBIC hỗ trợ nhằm xây dựng và mở rộng ba nhà máy phát điện. Tuy nhiên, vẫn còn 40% dân số chưa có điện. Có thể nhanh
chóng giải quyết nhu cầu điện ở nông thôn thông qua các phương án mở rộng mạng lưới điện, ví dụ như áp dụng các hệ thống phân cấp quản lý các hệ thống cấp điện hay sử dụng các nguồn năng lượng tái sinh.
Biểu 1: Giải ngân ODA cho cơ sở hạ tầng
Triệu USD 700 600 500 400 300 200 100 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Năng lượng Đường giao thông Nước sạch, vệ sinh Phát triển đô thị (Nguồn: Điều tra của UNDP)
Trong hai năm qua mức giải ngân cho ngành giao thông vận tải đã tăng lên gấp đôi từ 110 triệu USD trong năm 1996 lên 212 triệu USD trong năm 1998. Các chương trình tập trung vào một số ít các nhà tài trợ (JBIC Ngân hàng thế giới và ADB). Đáng chú ý là 10 dự án đường giao thông lớn nhất chiếm khoảng 90% tổng vốn viện trợ dành cho mục đích này từ năm 1993, trong khi đó hệ thống đường giao thông nông thôn rất kém phát triển, làm khó khăn cho việc tiêu thụ sản phẩm và giảm khả năng tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản.
Các chương trình khôi phục hệ thống cấp nước và phát triển đô thị: Năm 1998, mức giải ngân cho các chương trình này đạt 45 triệu USD. Con số này đã được duy trì khá ổn định từ năm 1994 đến nay. Hệ thống nước sạch và vệ sinh môi trường có ý nghĩa hết sức quan trọng việc nâng cao sức khỏe cho
người dân, đặc biệt ở các vùng nông thôn. Trong những thập kỷ qua, chính phủ đã phát động các chương trình hằm cải thiện hệ thống nước sạch và vệ sinh môi trường. Tuy nhiên số liệu điều tra chính thức cho thấy chưa đến một nửa số dân được cung cấp nược sạch và có điệu kiện vệ sinh thực sự.
*)Giải ngân ODA cho phát triển nông thôn:
Các chương trình ODA ngày càng tập trung nhiều hơn cho công tác phát triển nông thôn, phù hợp với việc Chính phủ khẳng định dành ưu tiên cho lĩnh vực này từ năm 1997.
Biểu đồ 2: Giải ngân ODA cho phát triển nông thôn
Triệu USD 250 200 150 100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Chương trình thông thường Chương trình giải ngân nhanh
(Nguồn: Điều tra của UNDP)
Năm 1993, mức giải ngân ODA mới chỉ là 73 triệu USD, chiếm tỷ lệ 17,6% trong tổng số ODA đã giải ngân của năm. Năm 1999, giải ngân ODA cho phát triển nông thôn đã là 240 triệu USD, chiếm 17,7%. Như vậy, lượng tuyệt đối có tăng lên, nhưng về tỷ trọng giải ngân ODA cho phát triển nông thôn trên tổng số thì vẫn không có thay đổi nhiều.
Vài năm gần đây, các chương trình giải ngân nhanh ngày càng chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số ODA giải ngân cho phát triển nông thôn. Các chương trình này đã góp phần làm cho mức giải ngân ODA cho lĩnh vực này tăng
nhanh. Các khoản ODA dùng để cho vay lại phục vụ tín dụng nông thôn cũng như đầu tư vào các công trình hạ tầng cơ sở nông thôn đều tăng. Dự kiến mức đầu tư ODA cho phát triển nông thôn sẽ tiếp tục tăng thông qua một số chương trình hỗ trợ (Chương trình xoá đói giảm nghèo, Chương trình hỗ trợ 1.715 xã nghèo và Chương trình 5 triệu ha rừng).
*)Giải ngân ODA cho phát triển con người:
Trong khuôn khổ "sáng kiến 20/20" được công bố năm1995 tại Hội nghị Thượng đỉnh Thế giới về Phát triển xã hội ở Copenhagen, cả Chính phủ và cộng đồng tài trợ đều cam kết dành 20% ngân sách của mỗi bên cho các dịch vụ xã hội cơ bản (DVXHCB). Theo định nghĩa của Hội nghị Copenhagen, DVXHCB bao gồm giáo dục tiểu học và mẫu giáo, xoá mù chữ cho người lớn, chăm sóc sức khoẻ ban đầu, các chương trình tiêm chủng, kế hoạch hoá gia đình, bệnh viện cấp huyện và xã, cứu trợ thiên tai, nước sạch và vệ sinh nông thôn.
Biểu đồ 3: Giải ngân ODA cho phát triển con người
Triệu USD 250 200 150 100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Giáo dục Ytế Phát triển xã hội
(Nguồn: Điều tra của UNDP)
Qua biểu đồ cho thấy, nguồn vốn ODA đã giải ngân dành cho phát triển con người có sự tăng dần kể từ năm 1993 đến 1999. Năm 1993 mới chỉ là 68 triệu USD, nhưng đến năm 1999 đã giải ngân được 210 triệu USD.
-Giải ngân ODA cho giáo dục có bước tăng trưởng khá. Thông qua các chương trình hợp tác giữa các trường đại học và cơ sở giáo dục trong và ngoài nước cũng như các chương trình đào tạo và học bổng. Một khoản 30 triệu USD được chi cho các chương trình giáo dục tiểu học. Tỷ lệ nhập học ở các cấp tiểu học trên toàn quốc rất cao. Tuy nhiên, việc đảm bảo khả năng tiếp cận bình đẳng (về giới, dân tộc và vùng lãnh thổ) cũng như chất lượng giáo dục là những thách thức cần giải quyết.
-Mức giải ngân cho ngành y tế cũng tăng đáng kể. Chiều hướng tăng mức giải ngân cho lĩnh vực này là rất đáng hoan nghênh vì tình trạng sức khỏe sinh sản ở Việt Nam hiện nay là rất đáng lo ngại. Hiện nay, các dịch vụ kế hoạch hoá gia đình đang được triển khai với phạm vi và mức độ sử dụng cao, song tỷ lệ nạo phá thai và tỷ lệ tử vong cao ở trẻ sơ sinh chứng tỏ khả năng sử dụng các biện pháp tránh thai vẫn còn hạn chế và khả năng chăm sóc sức khoẻ bà mẹ còn yếu kém.
Về phía các nhà tài trợ, mức viện trợ cho các lĩnh vực xã hội nói chung vẫn tăng thường xuyên. Tuy nhiên mức chi tiêu cho các DVXHCB vẫn tăng chậm so với yêu cầu. Khoảng 50% nguồn vốn ODA dành cho các DVXHCB được chi cho các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, bao gồm an toàn thực phẩm và dinh dưỡng, chăm sóc bà mẹ và trẻ em, sức khỏe sinh sản. Giáo dục tiểu học chiếm 30% nguồn vốn ODA dành cho các DVXHCB thông qua một số chương trình khôi phục trường học và nâng cấp trang thiết bị, cũng như nâng cao chất lượng và khả năng tiếp cận với giáo dục cho tất cả trẻ em.
1.4.2-Giải ngân ODA theo loại hình viện trợ
Nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam trong những năm qua luôn tồn tại dưới hai hình thức là viện trợ không hoàn lại và cho vay ưu đãi. Kể từ năm 1993 đến 1999, tỷ lệ giữa hai loại hình viện trợ này đã có những thay đổi, thể hiện qua biểu đồ dưới đây.
Biểu đồ 4: Giải ngân ODA theo loại hình viện trợ
Triệu USD 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Viện trợ không hoàn lại Cho vay
(Nguồn: Điều tra của UNDP)
Xu hướng giải ngân nguồn vốn ODA theo các điều kiện tài chính trong những năm qua là tăng ODA cho vay và giảm ODA viện trợ không hoàn lại. Năm 1993, các nhà tài trợ cung cấp cho Việt Nam chủ yếu dưới dạng viện trợ không hoàn lại, ODA cho vay chiếm tỷ lệ nhỏ. Nhưng năm 1999, tỷ lệ giữa ODA vốn vay và ODA viện trợ không hoàn lại đã rất lớn. Vì vậy, nếu không sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này thì ODA sẽ trở thành gánh nặng nợ nần mà thế hệ sau phải gánh chịu.
1.4.3-Giải ngân ODA của một số nhà tài trợ chủ yếu
Hiện nay, Việt Nam đã có quan hệ hợp tác phát triển với hầu hết các nhà tài trợ song phương và đa phương trên thế giới. Trong số này, thời gian qua, nổi trội ba tài trợ thường chiếm trên 70% tổng số cam kết ODA là Nhật Bản, Ngân hàng Phát triển Châu Á và Ngân hàng thế giới.
Tỷ lệ giải ngân ODA Nhật Bản giai đoạn 1993-1999 là 23,01% không cao so với các nguồn ODA khác. Ba năm 1994-1996 tỷ lệ giải ngân thấp do nhiều đề xuất không được Chính phủ Nhật Bản chấp thuận, tốc độ giải ngân các dự án đã ký rất chậm.
Nhìn tổng thể thời gian qua, hình thức viện trợ không hoàn lại chung và hỗ trợ kỹ thuật có chất lượng tương đối cao, giải ngân khá tốt. Do nguyên tắc của Chính phủ Nhật Bản là "viện trợ theo chương trình" chứ không phải theo "lượng tiền rót vào". Cũng chính do nguyên nhân này, các dự án thường có giá thành cao hơn mặt bằng chung ở Việt Nam, gây khó khăn cho khâu xét duyệt dự án. Một số dự án còn bị thay đổi nội dung sau khi đã ký Công hàm trao đổi (E/N). Điều này làm cản trở tiến độ giải ngân ODA.
Vốn vay là hình thức tài trợ có tỷ lệ giải ngân thấp nhất. Thời gian đầu, tình hình giải ngân ODA vốn vay rất thấp, năm 1994 chỉ đạt xấp xỉ 2,3% lượng vốn cam kết. Có rất nhiều nguên nhân làm cho việc giải ngân vốn vay