5 Y tế Giáo dụ c Xã hội 1062,67 483,70 78,97 10,
2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ
Tại Bộ KH&ĐT các khâu trong chu trình ODA được mô tả ở biểu đồ sau:
Hình 2.2: Các khâu trong chu trình ODA
Ghi chú: Bước tiến hành đồng thời DMYCTT: Danh mục yêu cầu tài trợ DMTTCT: Danh mục tài trợ chính thức TTCP: Thủ tướng Chính phủ 2. TTCP phê duyệt DMYCTT 3. DMTTCT 1. Xây dựng, lựa chọn và trình TTCP phê duyệt DMYCTT 8. Vận hành và
bảo trì 7. Nghiệm thu và bàn giao 6. Tổ chức quản lý và thực hiện dự án 5. Đàm phán và ký kết hợp đồng cụ thể về ODA CQCQ ra QĐ về chủ dự án Chủ dự án thành lập BQLDA 4. Chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt dự án
Đánh giá đầu kỳ, giữa kỳ, kết
CQCQ: Cơ quan chủ quản QĐ: Quyết định
BQLDA: Ban quản lý dự án
Công tác quản lý các dự án ODA ở Bộ KH&ĐT được thực hiện theo chu trình trên, và trong những năm vừa qua công tác này ngày càng được quan tâm, chú trọng và điều chỉnh sao cho phù hợp với các thông lệ quốc tế, đạt được hiệu quả trong thu hút và sử dụng nguồn vốn có nhiều ưu đãi này. Sau đây ta sẽ phân tích thực trạng tình hình quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT theo chu trình này. 2.3.1. Thực trạng lập kế hoạch thu hút ODA tại Bộ KH&ĐT
Dựa trên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và các kế hoạch 5 năm, Bộ KH&ĐT đã xác định danh mục các dự án, lĩnh vực ưu tiên kêu gọi đầu tư trong từng thời kỳ. Trong những năm vừa qua công tác này đã được làm rất tốt, các kế hoạch lập ra chi tiết và phù hợp với tình hình phát triển của xã hội. Chính phủ còn ra Nghị định 17/2001/NĐ-CP quy định về nguyên tắc vận động ODA và danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động ODA. Trong đó quy định rõ nguyên tắc vận động như thế nào, danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động. Những ưu tiên chủ yếu trong giai đoạn 2000 – 2010 là tập trung nguồn vốn ODA cho việc hoàn thiện và phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế và xã hội theo hướng đồng bộ và hiện đại. Ưu tiên các chương trình, dự án quốc gia, liên vùng và liên ngành có tác động mạnh và hiệu suất lan toả cao đối với tăng trưởng và phát triển cho giai đoạn hiện tại, tạo gối đầu và các tiền đề bền vững cho các giai đoạn sau. Ưu tiên dành vốn ODA hỗ trợ phát triển các địa phương nghèo có nhiều khó khăn, vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào dân tộc, có tính đến trình độ phát triển, đặc điểm kinh tế, văn hoá, xã hội, tiềm năng và lợi thế của từng vùng, từng địa phương. Ưu tiên phát triển năng lực phân tích và hoạch định chính sách, năng lực tổ chức, quản lý và điều hành của bộ máy quản lý các cấp, cả ở khu vực công lẫn khu vực tư. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà
nước và góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp, đáp ứng các yêu cầu của hội nhập kinh tế và phát triển.
Tuy nhiên quá trình này cũng tồn tại nhiều yếu kém về quản lý, từ quản lý cấp Nhà nước đến địa phương. Các dự án ưu tiên còn chưa bám sát chủ trương, chưa có sự gắn kết gây trùng lắp về nội dung cũng như mục tiêu tài trợ, ví dụ như chủ trương quy hoạch muốn ưu tiên vận động ODA để đầu tư một số dự án thuỷ lợi có quy mô lớn nhưng không được chấp nhận, cơ cấu vùng miền bất hợp lý, vùng miền núi, Tây Nguyên thu hút ODA còn khó khăn. Công tác đánh giá tính khả thi còn sơ sài và chưa tính đến hiệu quả sử dụng vốn. Như việc huy động vốn dành cho ngành lâm nghiệp trong các năm qua chưa tác động mạnh đến việc chuyển dịch cơ cấu trong nông nghiệp, nông thôn, chủ yếu mới tập trung vào bảo tồn đa dạng sinh học và xoá đói giảm nghèo. Lượng vốn huy động được trong ngành lâm nghiệp khá lớn nhưng tỷ lệ vốn trực tiếp cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng rất thấp, chỉ khoảng 20%, còn chủ yếu ở dạng hỗ trợ kỹ thuật, nghiên cứu xây dựng mô hình, đào tạo, đặc biệt là tỷ trọng vốn dành cho chuyên gia cố vấn quốc tế nhiều dự án rất cao nhất là các dự án hỗ trợ kỹ thuật không hoàn lại (có dự án trên 50%).
Trên cơ sở danh mục yều cầu tài trợ do Bộ KH&ĐT lập ra Chính phủ sẽ thông qua và đưa ra vận động vay vốn tại Hội nghị CG tổ chức vào tháng 12 hàng năm. Trong khâu này Chính phủ phải xem xét và thông qua danh mục các chương trình, dự án có tính khả thi cao về mặt kỹ thuật cũng như năng lực tài chính để đưa vào vận động vay vốn. Danh mục các chương trình, dự án nhiều nhưng kết quả về số lượng chương trình, dự án được chấp nhận ít, được chấp thuận thì tính khả thi về mặt kỹ thuật, kinh tế lại không đạt.
Sau khi có được danh mục tài trợ chính thức, tuỳ vào tính chất, quy mô, phạm vi mà Chính phủ uỷ quyền cho Bộ, ngành, địa phương tiến hành thẩm định, phê duyệt nội dung các chương trình, dự án ODA. Quá trình thẩm định dự án ODA bao gồm thẩm định về mặt kỹ thuật, thẩm định về mặt kinh tế, thẩm
định về mặt tài chính và thẩm định về mặt tổ chức thực hiện. Kết quả của thẩm định quyết định thành công hay thất bại của dự án ODA trong tương lai. Kết quả thẩm định của bên tiếp nhận mà phù hợp với kết quả thẩm định của bên tài trợ thì dự án sẽ được phê duyệt và đưa vào bàn đàm phán và ký kết các Hiệp định quốc tế về ODA. Kết quả thẩm định mà tốt thì các dự án khi đi vào thực hiện mang hiệu quả kinh tế cao, bảo đảm trả được nợ. Tuy nhiên hiện nay quy trình phê duyệt dự án hiện quá phức tạp, cần thông qua quá nhiều cơ quan quản lý khác nhau.
Khi bước vào quá trình đàm phán cả 2 bên đều muốn đưa ra các điều khoản có lợi và phù hợp với mục tiêu của mình. Và cần phải nhận thức đúng đắn về ODA với hai yếu tố chính trị và kinh tế đan xen để có quan điểm đúng đắn về nguồn lực này để tranh thủ được sự hỗ trợ quốc tế, thực hiện có hiệu quả chủ trương độc lập, tự chủ, đa dạng hoá, đa phương hoá quan hệ đối ngoại của Đảng và Nhà nước Việt Nam. Từng nhà tài trợ có chiến lược toàn cầu về ODA cũng như Chương trình trung hoặc dài hạn hợp tác với Việt Nam, trong đó nêu rõ những mục tiêu và sự quan tâm khi cung cấp ODA cho Việt Nam. Do vậy, cần nghiên cứu kỹ những chiến lược và chương trình đó để có sự ứng xử thích hợp trên bàn đàm phán nhằm bảo đảm lợi ích chính trị và kinh tế. Nếu kết quả đàm phán tốt thì các dự án ODA có thể đi vào triển khai một cách nhanh chóng, và ít gặp khó khăn trong khi thực hiện.
Sau khi đã thoả thuận được các điều khoản trong Hiệp định vay và đi đến ký kết Hiệp định là quá trình lập kế hoạch dự án. Hiện nay phía Việt Nam còn chưa chủ động trong quá trình này, dẫn đến chất lượng một số dự án kém, chưa phù hợp với điều kiện hoàn cảnh Việt Nam. Công tác lập dự án thiếu tính khoa học, thiếu khảo sát kỹ lưỡng, không tính đến các yếu tố tác động, nhất là biên sđộng của thị trường, công tác quản lý còn nhiều yếu kém, nhiều nơi chỉ tính đến có dự án, không quan tâm nhiều đến hiệu quả dầu tư, trách nhiệm của người vay chưa cao. Các dự án lớn số vốn đầu tư cho chuẩn bị dự án không nhỏ (trung bình 1 triệu USD/dự án) nhưng chất lượng dự án không cao, hầu hết khi thực
hệin lại làm lại hoàn toàn, dẫn đến tăng chi phí, kéo dài thời gian thực hiện (tăng thêm khoảng 2 năm), điển hình là các dự án trong ngành lâm nghiệp. Có dự án không có khả năng thu hồi vốn, điển hình là các dự án chế biến đường, rau quả, dự án cà phê vay vốn của cơ quan phát triển Pháp (AFD).
Quá trình thiết kế dự án không tính toán kỹ, sự tham gia của phía Việt Nam còn yếu. Cơ quan tiếp nhận dự án thường muốn có dự án, tinh thần đấu tranh vì quyền lợi quốc gia chưa cao, do vậy thường bị phía tư vấn nước ngoài chủ động lợi dụng trong thiết kế dự án, nhiều hoạt động đối với ta là chưa cần thiết nhưng vẫn đưa vào dự án, ví dụ dùng tiền vay đi tham quan nước ngoài, mua nhiều xe ô tô. Có những công trình chưa đầu tư đã biết chắc không thể thu hồi vốn trả nợ trên bất cứ phương diện nào, nhưng vẫn triển khai, ví dụ như đầu tư đường đất (cấp phối) trên miền núi, chỉ sau 3 mùa mưa chắc chắn đường bị phá huy xấu hơn trước lúc làm. Chỉ cần thay đường cấp phối 5m đó bằng đường bê tông 2 – 2,5m cho dân đi thì sự bền vững hoàn toàn khác.
Chất lượng tư vấn lập dự án, thiết kế còn thấp, chưa đáp ứng được những đòi hỏi về chất lượng sản phẩm tư vấn. Nhiều hồ sơ thiết kế còn thiếu chi tiết, dự toán lập thiếu khối lượng, các biện pháp thi công chưa phù hợp điều kiện thực tế thi công dẫn đến việc đưa ra mời thầu thiếu, trong quá trình thi công các chủ đầu tư phải bổ sung khối lượng, thay đổi biện pháp thi công và phải xin điều chỉnh gây khó khăn trong quản lý, kéo dài tiến độ thi công.
Sự phối hợp của tư vấn ngoài nước với các cơ quan liên quan của Việt Nam chưa tốt dẫn đến chất lượng thiết kế dự án thiếu thực tế, Bộ chủ quản chưa chủ động, mong muốn chung chỉ yêu cầu dự án được duyệt, nhưng khi triển khai thực hiện phải thiết kế lại làm kéo dài thời gian thực hiện, gây tốn kém thêm về thời gian và tiền. Như dự án điều tra nguồn lợi biển đã xác định trữ lượng biển Việt Nam 3,9 triệu tấn, trong đó vùng gần bờ là 1,08 triệu tấn. Khả năng khai thác cho phép là 1,88 triệu tấn, trong đó vùng gần bờ khoảng 0,5 triệu tấn nhưng
cho đến nay Bộ Thủy sản chưa dùng tài liệu này vì cho rằng kết quả nghiên cứu không chính xác.
2.3.2. Thực trạng điều phối thực hiện các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT
Trong việc quản lý quá trình giải ngân vốn ODA còn tồn tại nhiều bất cập. Tỷ lệ giải ngân trong những năm qua thấp, chỉ đạt khoảng 25%. Một số dự án phải kéo dài thời gian thực hiện ảnh hưởng đến hiệu quả dự án, nhất là trong tình hình hiện nay, một số nhà tài trợ đòi hỏi phí cam kết, nếu không giải ngân đúng tiến độ sẽ bị phạt tiền. Nguyên nhân của tình hình này là do các Dự án ODA rất vướng về thủ tục do phải đồng thời theo quy định về thủ tục của Việt Nam và của nhà tài trợ làm cho từng khâu của dự án đều bị chậm lại, gặp nhiều khó khăn (quy trình phê duyệt dự án, giải phóng mặt bằng, tái định cư, đấu thầu…)
Công tác mua sắm hàng hoá dịch vụ tư vấn trong khuôn khổ dự án, đấu thầu các hạng mục công trình bị kéo dài. Hiện nay, ta đang xây dựng Nhà máy Nhiệt điện Ô Môn do Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC) tài trợ. Do ta chậm xét duyệt một kết quả đấu thầu, nên nhà thầu thắng thầu không công nhận khi ta công nhận họ. Nhà thầu này cho rằng, phải tính lại giá gói thầu đó với lý do giá nguyên vật liệu đã tăng sau một thời gian dài. Thế là, ta phải mất công tổ chức đấu thầu lại. Một nhà máy điện bị chậm thi công vài năm, trong khi công nghệ của thế giới đã tiến xa rồi. Trong trường hợp này, ta không đảm bảo được hiệu quả đầu tư, mất cơ hội kinh doanh và giảm uy tín trước các nhà tài trợ. Chúng ta thiếu vốn, người ta mang vốn đến mà thông hấp thụ được, thì quả là sự lãng phí lớn. WB đã công bố, tất cả các dự án sử dụng vốn của họ đều chậm tiến độ so với hiệp định đã ký. Còn ADB có duy nhất một dự án hoàn thành đúng tiến độ. Đó là dự án hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng nâng cao sinh kế cho các tỉnh miền Nam. Có nhiều vấn đề phức tạp mà ta không xử lý được, hoặc xử lý rất kém, như việc giải phóng mặt bằng đối với các dự án xây dựng cơ bản đã ảnh hưởng trực tiếp tới tiến độ thực hiện các dự án.
Cơ cấu tổ chức quản lý và thực hiện dự án còn nhiều bất cập và kém hiệu quả. Với tư cách là tổ trưởng Tổ công tác ODA của Chính phủ, Bộ KH&ĐT chỉ mới tập trung đẩy nhanh việc giải ngân theo tiến độ thỏa thuận với các nhà tài trợ, chưa có điều kiện đi sâu giám sát, đánh giá chất lượng của từng dự án.
Công tác giải phóng mặt bằng cho các dự án ODA còn chưa được quan tâm đầy đủ. Một số dự án khi triển khai thì thiếu đất, điển hình như dự án cao su tiểu điền, dự án cao sư quốc doanh Tây Nguyên. Khâu di dân chậm khiến kế hoạch thực hiện dự án thường bị chậm so với kế hoạch.
Quản lý trong việc xây dựng dự án: Hiệu quả sử dụng các dự án còn hạn chế. Điển hình là dự án nâng cấp cơ sở hạ tầng nghề cá Việt Nam (1997 – 2002) gồm 42,5 triệu USD (vốn vay ADB), xây dựng 10 cảng cá dọc theo bờ biển Việt Nam trên địa bàn 10 tỉnh, việc xác định địa điểm, thiết kế dự án không đúng. Địa điểm bị xác định sai là: Cảng cá Cà Mau, Trần Đề, Xuân Phổ; phát sinh nhiều so với dự toán ban đầu.
Bên cạnh đó một vấn đề nổi cộm trong việc sử dụng nguồn vốn ODA là vấn nạn tham nhũng. Vấn nạn tham nhũng không chỉ hoành hành tại VN mà còn ở nhiều nước, thậm chí là các nước phát triển. ADB đánh giá cao quyết tâm hiện nay của các nhà lãnh đạo Việt Nam trong việc chống tham nhũng thông qua việc hợp tác chặt chẽ hơn với giới truyền thông và cả cộng đồng. Tuy nhiên, chống tham nhũng không hề đơn giản, bởi phải làm sao nhổ được gốc rễ của nó. Chỉ có đẩy mạnh cải cách hành chính và dịch vụ cộng đồng, thay đổi quan điểm của người dân.