III. BỐ CỤC VÀ NỘI DUNG LUẬT QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN NHÀ NƯỚC
2. Nội dung của Luật
2.1. Phạm vi điều chỉnh
Điều 1 của Luật quy định: “1. Luật này quy định chế độ quản lý, sử dụng
tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp (sau đây gọi chung là cơ quan, tổ chức, đơn vị), bao gồm trụ sở làm việc và tài sản khác gắn liền với đất; quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc và các tài sản khác do pháp luật quy định. 2. Việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước khác được thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan”.
Như vậy, Luật này chỉ điều chỉnh đối với những tài sản nhà nước phục vụ hoạt động của các cơ quan, tổ chức, đơn vị như: trụ sở làm việc, tài sản khác gắn liền với đất, quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc...
Đối với tài sản nhà nước là tiền, hàng hoá, vật tư, tài sản dự trữ quốc gia tại cơ quan, đơn vị, tổ chức; tài sản là đất đai, tài nguyên thiên nhiên, vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia, tài sản được xác lập quyền sở hữu của Nhà nước..., việc quản lý, sử dụng thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan (như
Luật Đất đai, Pháp lệnh dự trữ quốc gia, Luật doanh nghiệp nhà nước...), không thuộc phạm vi điều chỉnh tại Luật này.
2.2. Nguyên tắc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước
Điều 2 Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đưa ra hệ thống 6 nguyên tắc cần quán triệt trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
Nguyên tắc đầu tiên và quan trọng nhất là “Mọi tài sản nhà nước đều
được Nhà nước giao cho cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng”. Đây là
nguyên tắc phổ biến trong Luật Quản lý tài sản nhà nước hoặc luật tương đương của các quốc gia. Theo đó, mọi tài sản nhà nước đều phải xác định được chủ thể quản lý, sử dụng, tránh tình trạng “cha chung không ai khóc”. Cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản có quyền sử dụng, khai thác tài sản nhà nước theo đúng mục đích được giao, đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả, đồng thời phải chịu trách nhiệm nếu có sai phạm trong quản lý, sử dụng tài sản.
Nguyên tắc thứ hai là:“Quản lý nhà nước về tài sản nhà nước được thực
hiện thống nhất, có phân công, phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước và trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan nhà nước”. Tài sản nhà nước bao gồm nhiều loại khác nhau và do nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng. Để đảm bảo cho mọi tài sản nhà nước được quản lý, sử dụng theo đúng mục đích, đảm bảo công bằng, tiết kiệm nhằm đạt được mục tiêu của Nhà nước thì công tác quản lý nhà nước về tài sản nhà nước phải được thực hiện thống nhất (thể hiện ở hệ thống cơ chế, chính sách, chế độ quản lý, sử dụng thống nhất và giao cho một cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước) song cũng cần có sự phân công, phân cấp rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan nhà nước và trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan nhà nước. Nguyên tắc thứ ba là: “Tài sản nhà nước phải được đầu tư, trang bị và sử
dụng đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ, bảo đảm công bằng, hiệu quả, tiết kiệm”. Đây là nguyên tắc đồng thời là yêu cầu trong quản lý, sử
dụng tài sản nhà nước. Theo đó, trước hết tài sản nhà nước phải được sử dụng đúng mục đích (trụ sở thì không được sử dụng để ở; xe ô tô công thì không được sử dụng vào mục đích riêng ...), đúng tiêu chuẩn, chế độ, định mức. Đây là căn cứ quan trọng để bố trí dự toán đầu tư, mua sắm, cũng như để quản lý, sử dụng và kiểm soát chi tiêu, đồng thời cũng là chuẩn mực để xác định mức độ vi phạm và xử lý vi phạm theo đúng người, đúng việc. Đồng
thời việc sử dụng tài sản nhà nước phải tiết kiệm, có hiệu quả, đem lại lợi ích cao nhất cho Nhà nước, cho nhân dân xét về trước mắt cũng như lâu dài.
Nguyên tắc thứ tư là: “Tài sản nhà nước phải được hạch toán đầy đủ về
hiện vật và giá trị theo quy định của pháp luật. Việc xác định giá trị tài sản trong quan hệ mua, bán, thuê, cho thuê, liên doanh, liên kết, thanh lý tài sản hoặc trong các giao dịch khác được thực hiện theo cơ chế thị trường, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Việc hạch toán đầy đủ về hiện vật và
giá trị tài sản nhà nước đảm bảo cho cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan trực tiếp sử dụng tài sản nắm được số lượng, giá trị và tình trạng tài sản, từ đó đề ra các biện pháp xử lý phù hợp và phục vụ tốt công tác hoạch định chính sách, chế độ. Còn việc xác định giá trị tài sản trong quan hệ mua, bán, thuê, cho thuê, liên doanh, liên kết, thanh lý tài sản hoặc trong các giao dịch khác được thực hiện theo cơ chế thị trường, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Đây là nội dung đổi mới, tiếp cận kịp thời với nền kinh tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế, bảo đảm quản lý, sử dụng tài sản nhà nước hiệu quả, công khai, minh bạch; mọi quan hệ trong giao dịch mua sắm, bán, thanh lý, thuê, cho thuê, liên doanh, liên kết tài sản được thực hiện theo cơ chế thị trường thông qua việc đầu thầu, đấu giá công khai theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, đối với một số trường hợp đặc biệt thì không nhất thiết phải thực hiệu đấu giá, đấu thầu theo cơ chế thị trường, như việc điều chuyển tài sản giữa các cơ quan, tổ chức, đơn vị; bán, thanh lý tài sản nhà nước có giá trị nhỏ...
Nguyên tắc thứ năm là: “Tài sản nhà nước được bảo dưỡng, sửa chữa,
bảo vệ theo chế độ quy định”. Nguyên tắc này đảm bảo việc sử dụng tài sản
nhà nước hiệu quả, tiết kiệm, tuân thủ đúng quy trình kỹ thuật, tránh sử dụng theo kiểu "vắt kiệt" tài sản, đồng thời cho phép bố trí hợp lý, khoa học giữa chi thường xuyên và chi đầu tư trong dự toán ngân sách nhà nước nói chung cũng như trong kế hoạch tài chính của từng cơ quan, đơn vị nói riêng.
Nguyên tắc cuối cùng là:“Việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được
thực hiện công khai, minh bạch; mọi hành vi vi phạm chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước phải được xử lý kịp thời, nghiêm minh theo quy định của pháp luật”. Theo đó, toàn bộ quá trình đầu tư, mua sắm, sử dụng, hiệu quả sử dụng
tài sản nhà nước phải công khai (trừ một số nội dung không được công khai theo quy định của pháp luật bảo vệ bí mật quốc gia). Đây là nội dung rất quan trọng để tăng cường sự giám sát của cán bộ, công chức và toàn thể nhân dân đối với việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
2.3. Chính sách quản lý, sử dụng tài sản nhà nước
Để tài sản nhà nước được quản lý, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, góp phần phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, Điều 3 của Luật quy định: “Nhà
nước có chính sách đầu tư phát triển, khai thác và bảo vệ tài sản nhà nước; thực hiện hiện đại hóa công tác quản lý tài sản nhà nước và nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý, sử dụng tài sản nhà nước”.
2.4. Quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước
Như trên đã trình bày, nguyên tắc đầu tiên và quan trọng nhất trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước là “Mọi tài sản nhà nước đều được Nhà nước giao
cho cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng”. Để thực hiện được nguyên tắc
này, tại Điều 4 của Luật đã quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước như sau:
- Cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước có 4 quyền: (i) sử dụng tài sản nhà nước phục vụ hoạt động theo chức năng, nhiệm
vụ được giao; (ii) quyết định biện pháp bảo vệ, khai thác và sử dụng hiệu quả tài sản nhà nước được giao; (iii) được Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp và (iv) khiếu nại, khởi kiện theo quy định của pháp luật.
- Cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước có 3 nghĩa vụ: (i) sử dụng tài sản nhà nước đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức,
chế độ và bảo đảm hiệu quả, tiết kiệm; (ii) thực hiện bảo dưỡng, sửa chữa, bảo vệ tài sản nhà nước theo chế độ quy định và (iii) lập và quản lý hồ sơ tài sản nhà nước; hạch toán, ghi chép tài sản; báo cáo tình hình quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được giao theo quy định của Luật này và pháp luật về kế toán, thống kê.
2.5. Quyền, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao quản lý, sử dụng tài sản nhà nước
Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm rất lớn trước Nhà nước, trước pháp luật trong việc quản lý, sử dụng, bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình. Do vậy, Luật đề cao vai trò của người đứng đầu, trao cho họ những quyền về (i) chỉ đạo tổ chức thực hiện quản lý, sử dụng tài
sản nhà nước tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; (ii) xử lý theo thẩm quyền hoặc trình cấp có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Đồng thời, Luật cũng quy định nghĩa vụ của họ trong việc (i) ban hành
và tổ chức thực hiện quy chế quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thuộc phạm vi quản lý theo thẩm quyền; (ii) chấp hành các quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan, bảo đảm sử dụng tài sản nhà nước đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ và hiệu quả, tiết kiệm; (iii) chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thuộc phạm vi quản lý.
2.6. Các hành vi bị nghiêm cấm
Căn cứ vào các quy định hiện hành tại Bộ luật hình sự, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật phòng, chống tham nhũng, Pháp lệnh cán bộ, công chức… và thực tế quản lý, sử dụng tài sản nhà nước thời gian vừa qua, Điều 6 của Luật quy định 6 nhóm hành vi bị nghiêm cấm như sau: (i)Lợi dụng,
lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản nhà nước dưới mọi hình thức; (ii) Cố ý làm trái các quy định của Nhà nước về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; (iii) sử dụng tài sản nhà nước không đúng mục đích, tiêu chuẩn, định mức, chế độ; sử dụng tài sản nhà nước lãng phí hoặc không sử dụng tài sản được giao gây lãng phí; sử dụng tài sản nhà nước để kinh doanh trái pháp luật; (iv) huỷ hoại hoặc cố ý làm hư hỏng tài sản nhà nước; chiếm giữ, sử dụng trái phép tài sản nhà nước; (v) thiếu trách nhiệm trong quản lý để xảy ra vi phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; (vi)không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
Tuỳ thuộc vào tính chất, mức độ vi phạm, cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân vi phạm các hành vi bị nghiêm cấm trên đây sẽ bị xử lý theo các hình thức khác nhau như: thu hồi tài sản; xử lý kỷ luật, xử lý hình sự theo quy định của pháp luật.
2.7. Về trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Khoản 1 Điều 7 của Luật quy định: “Chính phủ thống nhất quản lý nhà
nước về tài sản nhà nước” và có các trách nhiệm cụ thể sau đây:
- Ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước;
- Phân cấp đầu tư xây dựng, mua sắm, thuê, sửa chữa, bảo dưỡng, điều chuyển, thu hồi, thanh lý, bán, liên doanh, liên kết, cho thuê, tiêu huỷ tài sản nhà nước;
- Hằng năm báo cáo Quốc hội về tình hình quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
Việc quy định các trách nhiệm cụ thể của Chính phủ trên đây thể hiện nguyên tắc quản lý nhà nước về tài sản nhà nước là thống nhất, có sự phân
công, phân cấp và trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan. Theo đó, việc quản
lý, sử dụng tài sản nhà nước được thống nhất về cơ chế, chính sách nhưng có sự phân cấp trong việc quyết định cụ thể các biện pháp quản lý.
Việc hằng năm Chính phủ báo cáo Quốc hội tình hình quản lý, sử dụng tài sản nhà nước có mối liên hệ mật thiết với nguyên tắc “Tài sản nhà nước phải được hạch toán đầy đủ về hiện vật và giá trị theo quy định của pháp luật” và quy định tại Điều 25 của Luật về kiểm kê, báo cáo tài sản nhà nước.
Cơ quan trực tiếp sử dụng tài sản nhà nước phải thực hiện hạch toán đầy đủ về hiện vật và giá trị; định kỳ báo cáo cơ quan quản lý cấp trên, để tổng hợp báo cáo Bộ Tài chính, trình Chính phủ báo cáo Quốc hội. Để thực hiện nội dung này, đòi hỏi phải hiện đại hoá công tác quản lý công sản, đồng thời nâng cao nhận thức và ý thức thực hiện trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
Khoản 1 Điều 7 của Luật quy định: “Thủ tướng Chính phủ quy định tiêu
chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc, xe ô tô và các tài sản khác có giá trị lớn, trang bị phổ biến tại cơ quan, tổ chức, đơn vị”. Ngoài ra, Thủ tướng Chính
phủ sẽ thực hiện các nhiệm vụ khác theo phân cấp của Chính phủ.
Thực tế, hiện nay Thủ tướng Chính phủ đã ban hành tiêu chuẩn, định mức sử dụng đối với tài sản nhà nước được sử dụng phổ biến tại cơ quan, tổ chức, đơn vị như: tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc (Quyết định số 147/1999/QĐ-TTg, Quyết định số 260/2006/QĐ-TTg); xe ô tô phục vụ công tác (Quyết định số 59/2007/QĐ-TTg, Quyết định số 184/2007/QĐ-TTg); trang thiết bị và phương tiện làm việc của cơ quan và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước (Quyết định số 170/2006/QĐ-TTg); điện thoại công vụ tại nhà riêng và điện thoại di động (Quyết định số 78/2001/QĐ-TTg, Quyết định số 179/2002/QĐ-TTg, Quyết định số 168/2005/QĐ-TTg). Do vậy trước mắt, tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản nhà nước cần được tiếp tục thực hiện sau khi Luật có hiệu lực thi hành. Trong trường hợp, khi có điều chỉnh sửa đổi, bổ sung, thì căn cứ vào từng loại tài sản nhà nước để trình cấp có thẩm quyền ban hành cho phù hợp với phân cấp thẩm quyền quyết định của Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.
2.8. Về trách nhiệm của Bộ Tài chính và trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan khác ở trung ương
Luật quy định Bộ Tài chính và các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan khác ở trung ương đều có trách nhiệm trong quản lý nhà nước về tài sản nhà nước. Tuy nhiên, Luật cũng quy định rõ Bộ Tài chính chịu trách nhiệm trước Chính phủ