Như đã nói, phân quyền dọc là cách thức phân quyền mới, nói mới là so với việc áp dụng nó trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tư sản, chứ thực ra lịch sử của tư tưởng phân quyền dọc không hề thua kém so với cách thức phân quyền ngang. Nhìn lại dòng lịch sử, ta có thể nhận ra chính Polybe và Cicéron, những học giả đưa ra tư tưởng về sự cai trị hỗn hợp giữa các dạng chính quyền của vua, của quý tộc và của nhân dân, chính là những người đầu tiên đề ra tư tưởng phân quyền dọc.
Về nội dung, tư tưởng phân quyền dọc bao hàm các ý chính như sau: - Tồn tại hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do dân bầu ở các cấp địa phương, song song với bộ máy nhà nước trung ương.
- Có sự phân công nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn cụ thể giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương trong những lĩnh vực cụ thể; mà chủ yếu là chính quyền trung ương sẽ giải quyết các vấn đề công, vì lợi ích của cả cộng đồng xã hội, như vấn đề về an ninh - quốc phòng, về chủ quyền quốc gia, về dịch vụ công... ; còn chính quyền địa phương sẽ phụ trách các vấn đề định hướng phát triển kinh tế, xã hội, văn hoá ở địa phương, ngoài ra còn có thể chủ động tiến hành hợp tác, giao lưu với các địa phương khác hoặc các tổ chức quốc tế trong khuôn khổ quyền hạn của mình.
- Tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền trong nhiệm vụ và quyền hạn của mình là tương đối độc lập với nhau. Chính quyền trung ương
không có quyền điều hành, chỉ đạo chính quyền địa phương, mà chỉ có quyền xây dựng chủ trương, chính sách, tạo dựng khuôn khổ pháp lý, và kiểm tra, giám sát hoạt động của các chính quyền cấp dưới, mọi vi phạm của chính quyền địa phương sẽ do Toà án Hành chính xét xử độc lập.
Với nội dung chủ yếu nêu trên, cách thức phân quyền dọc còn được gọi bằng những cái tên khác như phi tập trung hoá hay tản quyền.
Không giống với cách thức phân quyền ngang là có sự ảnh hưởng qua lại với hình thức chính thể của nhà nước, cách thức phân quyền dọc có thể tồn tại ở gần như hầu khắp các chính thể nhà nước hiện đại, như Philipine với chế độ Cộng hoà tổng thống, Đức với chế độ Cộng hoà đại nghị, Pháp với chế độ Cộng hoà hỗn hợp, và New Zealand với chế độ Quân chủ đại nghị ( mà nguyên thủ nhà nước hiện nay chính là nữ hoàng Anh ) đều thực hiện nguyên tắc phi tập trung hoá này.
Phân quyền dọc có thể thực hiện theo hai phương pháp:
Thứ nhất là phân quyền theo lãnh thổ: là cách phân quyền của chính
quyền trung ương cho chính quyền địa phương theo địa giới hành chính - lãnh thổ, mà có các biểu hiện chính là:
- Chính quyền trung ương giao quyền tự quyết, tự quản lý cho chính quyền địa phương. Trong phạm quyền hạn được giao, chính quyền địa phương có thể tự mình ra nghị quyết mà không cần xin ý kiến từ cấp trên, chỉ tuân theo đúng pháp luật và quy định của trung ương. Chính quyền trung ương chỉ thực hiện sự kiểm tra, giám sát với các nghị quyết của địa phương, và nếu xét thấy chúng có sai phạm thì có quyền đình chỉ, bãi bỏ, và tiến hành kỷ luật hành chính
- Chính quyền địa phương có ngân sách độc lập, được tự quản lý việc thu chi theo khuôn khổ pháp luật; địa phương có quyền vay tiền, phát hành công trái địa phương...
- Cơ cấu tự trị yêu cầu chính quyền địa phương phải có một cơ quan ra nghị quyết và một cơ quan thi hành các nghị quyết đó, giống như mô hình Nghị viện và Chính phủ ở địa phương.
Thứ hai là phân quyền theo ngành chuyên môn: là cách phân quyền giữa
các bộ chuyên môn với chính quyền địa phương. Ví dụ:(1)
Việc quản lý đất đai ở Malaysia được giao hoàn toàn cho chính quyền các tỉnh. Chính quyền trung ương chỉ ban hành các quy định về thể chế mà không quyết định việc việc phân phối đất đai. Các cơ quan trung ương muốn sử dụng đất phải được chính quyền tỉnh phân phối và phải trả tiền thuê đất cho chính quyền tỉnh.
ở New Zealand, Chính phủ không quản lý bất kỳ một bệnh viện công nào, tất cả các bệnh viện được giao về cho các bang. Các quan chức cao cấp của Chính phủ khi bị bệnh cũng đều phải đến các bệnh viện ở bang.
Phân quyền dọc hay Phi tập trung hoá ở mỗi nhà nước cũng có những điểm khác biệt nhất định, tuỳ thuộc vào đặc điểm của từng nhà nước.
ở Philipine(2), mặc dù về mặt hành chính, bộ máy nhà nước vẫn được chia thành năm cấp độ, là cấp Trung ương, cấp tỉnh (79 đơn vị), cấp thành phố (115 đơn vị), cấp đô thị (1497 đơn vị) và cấp cơ sở (tiếng Philippine là Barangay - 41.956 đơn vị), song mỗi đơn vị địa phương có quyền tự chủ rất lớn, từ quyền thu thuế, định đoạt các công
_____________
(1) LS Nguyễn Văn Thảo: Xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng, Nxb Tư pháp, Hà Nội, năm 2006, tr.273
(2) ThS Nguyễn Thị Minh Hà: Phân cấp quản lý giữa chính quyền Trung ương và chính
quyền địa phương ở Philipine, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 4/2002.
việc, đến việc quyết định ngân sách của mình sao cho đạt hiệu quả cao nhất. Công cuộc cải cách theo hướng phi tập trung hoá được thực hiện từ cuối những năm 80 của thế kỷ trước, mà mục tiêu chủ yếu của nó, theo quy định Hiến pháp và Luật Chính quyền địa phương, là:
- Trao quyền tự chủ cho chính quyền địa phương trong việc định hướng, phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội ở địa phương, chủ động hợp tác với các đối tác trong và ngoài nước.
- Nâng cao năng lực hoạt động của chính quyền địa phương để hoạt động có hiệu quả.
- Tạo ra sự thay đổi trong nhận thức của người lãnh đạo địa phương. Với cơ chế phân quyền như vậy, người lãnh đạo địa phương phải đối mặt trực tiếp với các thách thức và cũng phải chịu trách nhiệm trước nhân dân.
Để thực hiện mục tiêu này, về tổ chức các cấp chính quyền địa phương, Luật chính quyền địa phương ( năm 1991 ) quy định:
- Cơ quan lập pháp: Hội đồng địa phương hình thành theo cơ chế dân cử, hoạt động theo nguyên tắc độc lập cao, có thể tự mình đưa ra các quyết định mang tính quy phạm để thực hiện nhiệm vụ và kế hoạch phát triển ở địa phương.
- Cơ quan hành pháp: Người lãnh đạo bộ máy hành chính ở các cấp tỉnh, thành phố và đô thị là tỉnh trưởng và thị trưởng, còn ở cấp cơ sở là chủ tịch. Giúp việc cho nhà lãnh đạo này là các văn phòng, uỷ ban như Hội đồng phát triển địa phương, ban y tế địa phương, ban giáo dục địa phương... Người đứng đầu các ban, ngành này được hình thành theo cơ chế bổ nhiệm.
ở Đức(1), về mặt hành chính, bộ máy nhà nước được chia thành ba cấp độ: cấp liên bang, cấp bang (16 đơn vị), và cấp cơ sở ( gồm huyện, thành phố thuộc bang, thành phố thuộc huyện và xã ). Luật pháp quy định rất rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, theo nguyên tắc việc của cấp nào, cấp đó thực hiện và chịu trách nhiệm. Cơ quan hành chính cấp trên không có quyền ra lệnh, can thiệp vào công việc cơ quan của cấp dưới. Mỗi cấp thực hiện
_____________
(1) Đặng Quốc Tiến: Về "phân cấp, phân quyền - cải cách hành chính và tự quản" tại Cộng
hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức nhà nước số 8/2004
chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Cơ quan cấp trên chỉ có quyền theo dõi, giám sát; nếu cấp dưới thực hiên sai pháp luật thì cơ quan cấp trên đưa ra toà để Toà án phán quyết. Ngược lại, khi cơ quan cấp dưới thấy cơ quan cấp trên can thiệp sai vào công việc của mình thì có quyền kiện ra Toà án Hành chính để Toà án phán quyết.
Phân cấp, phân quyền trong bộ máy nhà nước Đức có nguồn gốc lâu đời, là một giá trị truyền thống có từ thời Trung cổ, mà nguyên tắc chủ yếu là: cơ quan cấp dưới có thể làm mọi điều có thể làm được, những việc mà cơ quan cấp dưới không thể làm được thì cơ quan cấp trên phải làm. Theo nguyên tắc này, mỗi cấp chính quyền ở Đức chỉ đảm nhiệm một số loại việc nhất định, và không trùng lặp nhau.
Cơ cấu chính quyền ở mỗi địa phương bao gồm Hội đồng và Cơ quan hành chính do Thị trưởng đứng đầu. Hội đồng là cơ quan dân cử có chức năng lập pháp, lập quy trong khuôn khổ lãnh thổ địa phương cũng như khuôn khổ lĩnh vực thẩm quyền của mình. Số lượng đại biểu của Hội đồng phụ thuộc vào số dân của đơn vị đó, số dân càng lớn thì số lượng đại biểu cũng càng nhiều. Thị trưởng, chủ tịch uỷ ban hành chính cấp xã phần lớn được dân cư bầu trực tiếp, một số nơi thì do Hội đồng bầu ra. Các xã nhỏ thì thường có chủ tịch Hội đồng đồng thời là chủ tịch uỷ ban hành chính, còn các xã rất nhỏ, có dân số khoảng 1000 - 3000 người thì vẫn có Hội đồng riêng, nhưng một vài xã sẽ chỉ có một uỷ ban hành chính chung để điều hành, quản lý.
Nói tóm lại, phân quyền dọc hay phi tập trung hoá ở các nước hiện nay cũng có nhiều mức độ khác nhau, từ Philippine mới dừng lại ở mức độ tự chủ tương đối của chính quyền địa phương, tới Đức đã thừa nhận mỗi cấp chính quyền chỉ chuyên trách một số lĩnh vực nhất định, không có sự trùng lặp, chồng chéo quản lý giữa các cấp.
Nguyên tắc phân quyền dọc còn được thể hiện trong mối liên hệ giữa nhà nước liên bang với các nhà nước thành viên. Có thể lấy ví dụ là nhà nước
Liên bang Thụy Sĩ (được gọi là Confoederatio Helvetica) với 23 bang (được gọi là các canton).
Điều 3 Hiến pháp Liên bang Thụy Sĩ quy định về các bang, có ghi rõ:
"Các bang được tự trị trong giới hạn mà sự tự trị đó không vi phạm tới Hiến pháp Liên bang, được thực hiện mọi quyền - những quyền không phải chuyển giao cho chính quyền Liên bang"(1). Và chế định này được làm rõ trong
Chương 3: Liên bang, các Bang và các Cộng đồng dân cư. Với 94 điều,
chương này quy định quyền, nghĩa vụ cũng như giới hạn tự trị của các bang. Theo đó, mỗi bang được phép có hiến pháp, chính phủ, nghị viện, tòa án và hệ thống pháp luật riêng, và được hưởng một nền tự do và tự quyết rộng rãi.
Việc tổ chức chính quyền ở các bang hoàn toàn do nhân dân các bang tự quyết định. ở hai bang nhỏ là Appenzell Inner - Rhodes và Glarus, người dân tự họp lại và quyết định các vấn đề quan trọng của bang; trong khi ở các bang khác lớn hơn, thì công việc này được giao cho cơ quan đại diện dân cử.
Chính quyền bang được toàn quyền quản lý hệ thống giáo dục, hệ thống dịch vụ công, được phép có các đơn vị cảnh sát riêng; các bang còn được tự quyết trong việc đặt thuế trên lãnh thổ của mình. Ví dụ theo Hiến pháp bang Fribourg, chính quyền bang có toàn quyền quyết định về các vấn đề kinh tế, xã hội, tài chính, giao thông, năng lượng, văn hóa, nông nghiệp, quản lý các công trình công cộng, điều tra, xét xử, và cả vấn đề quốc phòng.
Nguồn gốc của sự phân chia quyền lực nhà nước giữa chính quyền liên bang và chính quyền bang nằm ở bản chất của nhà nước liên bang. Đó là sự kết hợp của nhiều nhà nước thành một nhà nước. Bởi vậy, quyền lực của nhà nước liên bang xuất phát từ quyền mà các nhà nước bang đã chuyển giao cho nó, đó là quyền đối ngoại, quyền quốc phòng - an ninh chung, ngoài ra, còn có thể có thêm các quyền về bảo vệ môi trường, giao thông (quản lý trên phạm vi toàn liên bang), năng lượng (quản lý trên phạm vi toàn liên bang hoặc đối với nguồn năng lượng đặc biệt như năng lượng nguyên tử)... Do đó, có thể cho rằng phân quyền giữa liên bang và bang là tất yếu, không tránh khỏi. Tuy nhiên, xu hướng hiện nay ở các nhà nước liên bang là tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang.
Việc tập trung dần quyền lực vào chính quyền liên bang được thể hiện ở Thụy Sĩ thông qua việc Hiến pháp Liên bang 1999 quy định nhóm các bang lại thành bảy khu vực, mỗi khu vực có một thủ phủ, và có một ủy ban liên chính quyền các bang, là cơ quan tập chung giải quyết các vấn đề chung của các bang, như văn hóa, giáo
_____________
(1) Federal Constitution of The Swiss Confederation, Adopted in the votation of April 18, 1999, certified as accurate by decision of the Federal Government of August 11, 1999 and based on the Federal Decree of December 18, 1998.
dục, môi trường... Uỷ ban này do chính quyền các ban bầu ra, nhưng lại phải chịu sự kiểm tra, giám sát và sự chỉ đạo mang tính định hướng từ chính quyền liên bang.
Tóm lại, phân quyền dọc là biểu hiện sự coi trọng cấp chính quyền cơ sở, là biểu hiện sự thực hiện triệt để tư tưởng dân chủ trong quản lý nhà nước, phát huy sức mạnh trực tiếp từ nhân dân, từ cơ sở. Đây có thể coi là một cuộc cách mạng mới trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại theo hướng dân chủ, tiến bộ.
Phân chia quyền lực là tư tưởng chính trị - pháp lý đã xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử, và đã được phát triển ngày càng hoàn thiện hơn cùng với sự tiến bộ của loài người. Ngày nay, phân chia quyền lực đã trở thành nguyên tắc hàng đầu trong xây dựng và tổ chức bộ máy nhà nước hiện đại, là một trong những tiêu chí quan trọng nhất để xây dựng nhà nước pháp quyền - mô hình nhà nước mang đầy tính nhân bản, nhân văn - nhà nước của nhân dân, do nhân dân lập ra, vì nhân dân mà phục vụ.
Học thuyết phân chia quyền lực
với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam
Về mặt khoa học, chủ nghĩa Mác coi phân quyền thực chất chỉ là sự phân công lao động bình thường trong nội bộ bộ máy nhà nước, với một số nhân viên làm công việc lập pháp, một số làm công việc hành pháp, và một số làm công việc tư pháp; sự chuyên trách ấy nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của nhà nước, cũng giống như sự phân công lao động nhằm nâng cao năng suất trong các nhà máy công nghiệp của chủ tư bản.
Trong suốt một thời kỳ dài, các học giả của chủ nghĩa cộng sản đều gán tư tưởng phân quyền cũng như nguyên tắc phân quyền cho bộ máy nhà nước tư sản, mà phủ nhận việc áp dụng nó trong tổ chức bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa.
ở Việt Nam cũng đã có một thời kỳ như vậy. Do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ từ Hiến pháp Liên bang xã hội chủ nghĩa Xô viết 1977, mà bản Hiến pháp năm 1980 của nước ta được xem là biểu hiện cao độ nhất của nguyên tắc tập quyền: chỉ có chức năng tư pháp là được tách ra tương đối độc lập, còn chức năng lập pháp và hành pháp thì gần như nhập lại làm một.
Nhưng ngày nay quá trình hội nhập quốc tế, cũng như nhiệm vụ xây dựng Nhà nước ta theo hướng nhà nước pháp quyền đã đặt ra đòi hỏi phải xem xét những giá trị tiến bộ, tích cực của tư tưởng phân chia quyền lực, phải áp dụng những hạt nhân hợp lý của nó vào tổ chức bộ máy nhà nước, nhằm