III. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
1. Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng
Đây là những bất cập trong quá trình triển khai, vân hành luật NSNN. Những nét chung là:
Do nền kinh tế có những biến động nên giữa văn bản và thực tế thường không khớp nhau, lệch pha dẫn đến sự lạc hậu, hiệu lực điều chỉnh thấp của nhiều văn bản khi đưa vào cuộc sống. Hơn nữa, nhiều văn bản, ngoài bỏ sót đối tượng điều chỉnh, chưa dự kiến hết các tác động điều chỉnh trong nền kinh tế, các quan hệ kinh tế quốc tế còn quy định quá chung chung nên thực tế việc chấp hành luật là áp dụng các văn bản dưới luật. Các văn bản này lại quá nhiều nên sự chồng chéo, trùng lắp, thậm chí là vô hiệu hoá quy định lẫn nhau là khó tránh khỏi. Một nguyên nhân khác là do năng lực của bản thân hệ thống. Dù chất lượng cán bộ làm công tác tài chính, kế toán, thuế, kho bạc nhà nước,…đã không ngừng được nâng cao, bộ máy tổ chức đang từng bước tinh gọn để phát huy tốt hiệu quả. Tuy vậy với yêu cầu quản lý NSNN trong tình hình hiện nay, đội ngũ cán bộ tài chính ở cơ sở, nhất là từ xã, phường đến quận, huyện, thành phố vẫn còn phải hoàn thiện.
Các văn bản hướng dẫn luật nói chung là luôn thiếu sự thống nhất nên dễ dẫn đến sự hiểu sai, hiểu nhầm, khó đưa luật vào cuộc sống, nhiều quy định chưa sát với thực tế, chưa chỉ rõ những quy định cũ cần bác bỏ. Ngoài ra, khi có luật, có nhiều điều mới song văn bản của cấp dưới, sự giải thích của cấp co thẩm quyền, các thủ tục hành chính lại gò bó trở lại.
Trên đây là những nét chung thường gặp phải nảy sinh giữa luật và thực tế khi áp dụng, đối với luật NSNN quy định về hệ thống và phân cấp quản ly NSNN có những nét riêng.
Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã là phù hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp (1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền.
Tuy nhiên, hệ thống trên là lồng ghép, thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể hiện rõ trong quy trìng lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, cấp trên vẫn can thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công việc của địa phương; phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và khi tập hợp chung thì phải tổng mức đã được Quốc hội thông qua, không được bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định mức được giao, do vậy đã không khuyến khích các địa phương ban hành chính sách, chế độ, biện phàp nhằm thực hiện tố dự toán NSNN. Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát với thực tế điạ phương. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quá trình quản lý NSNN. Hiện nay, cả nước có 10387 ngân sách xã, phường, thị trấn; 604 ngân sách huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, 61 ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Do có tính chất như trên nên trên thực tế, quá trình lập tổng hợp dự tóan NSNN rất khó đảm bảo đúng trình tự và thời gian do phải trải qua nhiều đầu mối và làm nhiều thủ tục phức tạp.
Mặc dù đã được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp rõ ràng nhưng hiện nay do khả năng quản lý của một số cấp nhích quyền địa phương chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao nên mức độ tự chủ ngân sách còn hạn chế.
Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách
Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa
có luật. Khuynh hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách cơ sở.
Về tiêu thức phân định nguồn thu.
Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. Tuy có đơn giản hơn, song nếu chỉ phân chia theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ, phân tán, khó quản lý, gắn với cấp thấp lại được phân về cho cấp cao. Điều này thường làm hạn chế nỗ lực của cơ quan thuế cũng như của chính quyến cơ sở trong việc khai thác đầy đủ nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm và coi thường các nguồn thu nhỏ, lẻ, còn chính quyền cơ sở thì lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc không phải của mình hoặc chỉ được một phần nhỏ.
Chẳng hạn, trong nội dung phân cấp nguồn thugiữa các cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách đếu có những nguồn thu được hưởng 100%, mặc dù theo nguyên tắc NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhưng một số nguồn thu nế giao cho ngân sách cơ sở (huyện, xã) thì hiệu quả thu sẽ cao hơn, hạn chế được tình trạng thất thu trong thực tế. Ví dụ:
Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ những khoản giành lại cho ngân sách đại phương (các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) thì còn những khoản phát sinh từ những cơ sở sản xuất kinh doanh thủ công, phân tán ở các xã, phường vốn là những khoản mà trung ương được hưởng 100% (thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ sản xuất thuốc lá, rượu, bia…). Do đó, sự thất thu từ những khoản này là điều dễ hiểu.
Thuế GTGT (không kể thuế GTGT đối với hàng nhập khẩu) và thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp hạch toán toàn ngành) là khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa trung ương và cấp tỉnh. Theo luật thì trung ương và tỉnh hưởng mỗi bên một phần từ những khoản thu này. Đối với tỉnh và trung ương thì đâp là khoản chiếm tỷ trọng nhỏ ngưng đối với ngân sách huyện, xã thì đây lại là nguồn thu quan
trọng. Song, tính chất quan trọng của nó lại phụ thuộc vào tỷ lệ điều tiết phân chia mà cấp trên quy định cho họ được hưởng. Nếu tỷ lệ này càng xa 100% bao nhiêu thì nỗ lực tìm cách tăng thu của họ càng giảm đi bấy nhiêu.
Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương.
Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương là bước tiến rất quan trọng trong luật NSNN, được pháp lý hoá ở mức cao nên tạo điều kiện cho địa phương chủ động xây dựng, bố trí và điều hành nhân sách cấp mình. Tuy nhiên, cơ cấu nguồn thu và nhiệm vụ chi của NSĐP không chỉ phụ thuộc vào sự tăng trưởng kinh tế mà còn bị tác động rất nhiều của các yếu tố ngoại lai nên việc ổn định này đôi khi gây bị động cho cả trung ương và địa phương.
Qua nghiên cứu lịch sử chế độ phân cấp trước đây thấy rằng: chế độ phân cấp quản lý NSNN đều ra đời trong điều kiện kinh tế tương đối ổn định (mặc dù là sự ổn định trong bao cấp) và phù hợp với những mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra trong mỗi thời kỳ. Chẳng hạn, với chủ trương xây dựng huyện thành “pháo đài Xã hội chủ nghĩa” dựa trên cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá toàn diện và trực tiếp đã là một trong những nguyên nhân ra đời Nghị quyết 108/CP (năm 1976) về phân cấp ngân sách cho địa phương mà nét nổi bật là phải tạo cho huyện trở thành một cấp ngân sách độc lập. Thế nhưng, kế hoạch 5 năm (1976- 1980) không đạt được mục tiêu, tốc độ phát triển kinh tế chậm lại và đến cuối kỳ kế hoạch, đất nước bắt đầu lâm vào khủng hoảng. Trong bối cảnh đó, quan hệ NSTƯ và NSĐP lại thêm căng thẳng mà nhiều nhà quản lý và khoa học đánh giá nổi bật là hiện tượng “phá rào” của nhiều địa phương.
Tiếp theo thời kỳ suy thoái, bước vào thập kỷ 80, nền kinh tế nước ta có dấu hiệu đi lên, có những điểm sáng nhất định do thực hiện cơ chế khoán trong nông nghiệp (nghị quyết 10 và chỉ thị 100), nghị quyết 125/CP về kế hoạch ba phần trong công nghiệp đã tác động vào cơ chế phân cấp quản lý NSNN. Yêu cầu về ổn định nguồn thu cho NSĐP lại nổi lên và nghị quyết 138/CP (năm 1983) ra đời. Theo đó tỷ lệ điều tiết được giữ ổn định từ 3 đến 5 năm. Đến năm 1985, cuộc tổng điều chỉnh giá- lương- tiền đã làm đảo lộn toàn bộ cơ cấu thu
chi NSNN. Việc vận hành cơ chế giá không thống nhất giữa các địa phương dẫn tới tình trạng giành giật nguồn thu qua chênh lệch giá của NSNN. Khi nguồn chênh lệch giá giảm dần thì các địa phương đề nghị sửa lại tỷ lệ điều tiết, sửa không chỉ một lần một năm mà thậm chí hai, ba lần một năm.
Như vậy, trong lịch sử phân cấp quản lý NSNN đã có ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi và tỷ lệ điều tiết từ 3 đến 5 năm cho chính quyền địa phương. Thế nhưng, việc thực hiện đã không mang lại kết quả như mong muốn, một phần do nên kinh tế còn đang trong giai đoạn khủng hoảng, một phần chưa có cơ sở pháp lý tối cao để đảm bảo chắc chắn việc ổn định nên khi thực hiện chỉ mang tính hình thức, nửa vời. Thêm vào đó, mục đích của ổn định nguồn thu là để đảm bảo NSĐP chủ động xây dựng, bố trí và điều hành ngân sách cấp mình, tuy nhiên trên thực tế, luật vẫn chưa tạo được thế chủ động thực sự cho các cấp ngân sách ở địa phương, đáng chú ý nhất là cơ sở để tính toán, phân bổ để giao nhiệm vụ thu chi cho các ngành, cấp chưa đầy đủ và chính xác. Vì vậy, việc phân cấp nhiệm vụ thu chi cho các cấp, ngành, tỉnh còn chưa thực hiện ổn định được tối thiểu 3 năm theo quy định của luật NSNN.
Về vấn đề tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách.
Sẽ hết sức phức tạp nếu thực hiện đầy đủ những quy định về tỷ lệ phần trăm phân chia cho các cấp NSĐP. Theo điều 39 của luật NSNN và điều 28 của Nghị định 87/CP (19/12/1996) và Nghị định 51/1998/NĐ-CP (18/7/1998) thì ngân sách các địa phương có thể có các loại tỷ lệ sau đây:
* Tỷ lệ phân chia cho ngân sách từng tỉnh về 5 khoản thu: thuế GTGT, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài, thuế về sử dụng vốn ngân sách. Các tỷ lệ này do Chính phủ quy định cho từng tỉnh, thành phố và là tỷ lệ thống nhất cho cả 5 khoản thu thuộc diện phân chia.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xá, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với một phần của
5 khoản thu mà ngân sách càp tỉnh được phân chia; tỷ lệ này do chính quyền tỉnh quy định.
* Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với 7 khoản thu thuộc loại phân chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào một số mặt hàng); tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định.
Rõ ràng là việc xác định tỷ lệ điều tiết phân chia cho từng địa phương hết sức phức tạp. Để việc tính toán chính xác đòi hỏi phải có sự trung thực của từng địa phương và cán bộ phải có năng lực, trình độ chuyên môn.
Về phân định chi và tính toán số bổ sung
Đối với nhiệm vụ chi có tính chất không thường xuyên hoặc các khoản chi đột xuất phát sinh thì chưa có cơ sở để xác định nhu cầu chi loại này. Đồng thời, việc ổn định nhu cầu chi này từ 3 đến 5 năm liệu có vững chắc hay không? Nếu không vững chắc thì khó có thể ổn định được số bổ sung từ ngân sách cấp trên. nhu cầu chi cũng như số bổ sung từ ngân sách cấp trên được xác định cho năm đầu tiên của thời kỳ ổn định nên việc bảo vệ được kế hoạch trong giai đoạn này là hết sức quan trọng đối với địa phương. Nếu nhiệm vụ chi bảo vệ ở mức cao, dự kiến nhiệm vụ thu cố định ở mức khiêm tốn thì tỷ lệ phân chia các khoản thu giành cho địa phương hoặc số được cấp bổ sung sẽ lớn. Trên thực tế, những căn cứ tính toán số bổ sung phần lớn mang nặng tính chất ước lệ, chủ yếu là định tính, phụ thuộc nhiều vào ý muốn chủ quan của người lập, cơ quan duyệt, thiếu các chuẩn mực định lượng (địa phương được bổ sung phải có dân số là bao nhiêu, mức thu nhập bình quân đầu người, trình độ học vấn, sức khoẻ, vị trí địa lý, mức độ cung cấp các dịch vụ, số thuế tính trên đầu người…). Do vậy, việc ổn định số bổ sung từ 3 đến 5 năm có thể đem lại tác động không mong muốn vì địa phương nào thương lượng tốt ngay từ khâu đầu, có lợi thì yên
tâm hưởng lợi trong 3 đến 5 năm; ngược lại, địa phương nào thương lượng yếu thì đành chịu thiệt thòi cũng trong từng ấy năm để chờ đến thời kỳ ổn định sau.
Về cơ chế tính thưởng vượt quá dự toán thu.
Đây là vấn đề phải xem xét lại. Theo khoản 4 điều 62 của luật NSNN thì cơ sở chủ yếu của quy định này là nhằm tạo đòn bẩy vật chất kích thích các địa phương tăng cường hơn nữa các biện pháp quản lý để tăng thu đối với các khoản thuộc diện phân phố giữa trung ương và tỉnh. Theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 03/2000/QĐ_TTg (4/1/2000) về cơ chế thưởng và cấp lại do thực hiện vượt dự toán thu năm 2000 cho địa phương thì đối với thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước sẽ thưởng 100% số vượt dự toán; đối với thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, số vượt dự toán từ 20 tỷ trở lên do Chính phủ giao được hưởng 100%, trên 20 tỷ thưởng thêm 50% số vượt thêm và tổng số thưởng tối đa là 50 tỷ. Thoạt nhìn thì có vẻ hợp lý, song xem xét kỹ thì ngược lại và không khoa học.
* Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so với luật định.
* Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối với ngành thuế. Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phương.
* Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn thực tế. Do đó không là cơ sở để đánh giá thành tích được. Khi đã coi dự toán là cơ sở đánh giá thành tích sẽ dẫn đến co kéo trong quá trình lập dự toán, giao chỉ tiêu kế hoạch giữa trung ương và các tỉnh vì thiếu cơ sở để xác định số dự toán một cách chính xác và vì việc này đụng chạm đến lợi ích các bên liên quan. Sẽ không có địa phương nào muốn dự toán thu các khoản thuế cao hơn. Dự toán càng thấp thì càng có cơ hôị được hưởng khoản trích thưởng. Việc trích
thưởng không phải lúc nào cũng đem lại được kết quả kích thích xuôi chiều vì