Luật Thanh tra năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần trong việc tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của các cơ quan thanh tra được thành lập theo ngành, lĩnh vực thực hiện hoạt động thanh tra Nhà nước trong đó thực hiện cả hoạt động thanh tra chuyên ngành như một tất yếu nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước đặc biệt là hoạt động quản lý theo ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, qua thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức của các cơ quan này đã dần bộc lộ những bất
cập. Sau đây là một số nhận xét của chúng tôi về vấn đề này: Về tổ chức cơ quan thanh tra chuyên ngành:
- Về mô hình tổ chức cơ quan thanh tra theo pháp luật hiện hành:
Một trong những đặc điểm của hoạt động thanh tra Nhà nước là hoạt động Thanh tra phải mang tính độc lập tương đối đối với quản lý hành chính nhà nước. Đặc điểm nêu trên của thanh tra chi phối đến mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra cũng như thẩm quyền của cơ quan này. Tuy nhiên theo quy định của Luật Thanh tra cơ quan thanh tra không được độc lập trong việc ra quyết định thanh tra cũng như ra kết luận thanh tra, mà chỉ có quyền xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra để trình người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước phê duyệt; cơ quan thanh tra không có quyền tự mình ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật (trừ Tổng thanh tra Chính phủ) mà thẩm quyền này do người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước quyết định; trong trường hợp xét thấy cần thiết, người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp ra quyết định thanh tra và kết luận thanh tra; hoạt động thanh tra chuyển từ chỗ chỉ tuân theo pháp luật sang phải tuân theo pháp luật; về mặt tổ chức, người đứng đầu cơ quan thanh tra do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức... Tổ chức cơ quan thanh tra như vậy là quá chú trọng bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động thanh tra mà không chú ý tới tính độc lập tương đối của hoạt động này. Thực tiễn thi hành Luật Thanh tra trong thời gian qua cho thấy, chính vì sự lệ thuộc thái quá vào người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước đã làm mất đi tính khách quan, độc lập tương đối của hoạt động thanh tra, làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này. Nói cách khác là làm cho công cụ thanh tra kém đi độ sắc bén trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước [16, tr27]. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải giải quyết về mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra như thế nào để bảo đảm cho thanh tra trong đó có thanh tra chuyên ngành vừa là công cụ của quản lý nhà nước, vừa bảo đảm được tính độc lập tương đối của nó?
- Tổ chức cơ quan thanh tra thực hiên hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay:
chuyên ngành được tổ chức ở các bộ, các cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ) và ở các sở thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước (thanh tra sở) . Tuy nhiên trên thực tế thì thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa dạng, thậm chí là ngoài qui định của Luật Thanh tra. Chẳng hạn Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18/6/2007 thí điểm thành lập thanh tra xây dựng quận, huyện và thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh hoàn toàn không căn cứ vào các văn bàn pháp luật về công tác thanh tra, trong khi lực lượng này thực chất là đảm nhiệm hoạt động thanh tra chuyên ngành xây dựng.
Điều này được giải thích bởi đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành so với thanh tra hành chính là lớn hơn rất nhiều, trong khi đó về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy nếu chỉ có thanh tra viên của các cơ quan thanh tra nhà nước (ở bộ và cấp sở) có thể thực hiện thanh tra chuyên ngành thì chắc chắn là không thể kham nổi. Ví dụ: Một đợt thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn
thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên Sở Y tế thực hiện thì khó có thể nói là bảo đảm [2]. Đây chính là lý do lý giải vì sao thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa
dạng, ngoài qui định của Luật Thanh tra.
Mặt khác, theo điểm a khoản 1 Điều 23 của Luật Thanh tra năm 2004 thì những cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực cũng thành lập cơ quan thanh tra để thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành tuy nhiên thực tế hiện nay không còn tồn tại cơ quan thuộc Chính phủ nào có chức năng quản lý nhà nước. Như vậy, quy định này đã không còn phù hợp với thực tiễn.
- Về vấn đề Thanh tra Cục, Thanh tra Tổng cục:
Cụ thể theo quy định của Luật Thanh tra hiện hành thì về nguyên tắc mỗi bộ, cơ quan ngang bộ chỉ có một tổ chức thanh tra, Thanh tra Bộ là đầu mối giúp Bộ trưởng phụ trách toàn bộ công tác thanh tra, kể cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Quy định này nhằm khắc phục tình trạng phân tán, chồng chéo về tổ chức thanh tra ở các bộ, cơ quan ngang bộ theo quy định của Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 (theo Pháp lệnh này thì ở các bộ, ngoài Thanh tra Bộ còn có Thanh tra Tổng cục, Thanh tra
Cục). Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật Thanh tra thì nguyên tắc này không được thực hiện triệt để. Ở một số bộ, vẫn duy trì cơ quan Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục bên cạnh Thanh tra Bộ, thậm chí có nơi còn thành lập mới cơ quan Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục. Dẫn đến thực trạng hiện nay ở một số bộ, thì có Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục (ví dụ như Thanh tra Cục đường bộ, Cục đường sắt, Cục đường thủ nội địa, Cục hàng hải, Cục hàng không thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; thanh tra Tổng cục hải quan, Tổng cục thuế thuộc Bộ Tài chính...); một số bộ, thì mặc dù có Tổng cục, Cục nhưng lại không thành lập cơ quan thanh tra mà hoạt động thanh tra tại các Tổng cục, Cục này do Thanh tra Bộ đảm nhiệm (ví dụ như Thanh tra Cục đăng kiểm thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; Tổng cục môi trường, Tổng cục quản lý đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; Cục khảo thí và kiểm định chất lượng giáo dục...). Vậy lý do ở đây là gì?
Xem xét tổ chức các Tổng cục, Cục ở các bộ, cơ quan ngang bộ cho thấy, nhiều Tổng cục, Cục được phân cấp thực hiện quản lý hành chính nhà nước, các đối tượng quản lý hành chính nhà nước do các Tổng cục, Cục này phụ trách không chỉ giới hạn ở đội ngũ cán bộ, công chức của mình mà còn bao gồm cả các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác hoạt động trong lĩnh vực do mình phụ trách (như Cục đường bộ, Cục đường thuỷ nội địa thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; Cục vệ sinh an toàn thực phẩm thuộc Bộ Y tế...). Về bản chất, các Tổng cục, Cục này thực sự là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước về lĩnh vực do mình phụ trách. Xuất phát từ nguyên tắc ở đâu có hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì ở đó có thanh tra, cho thấy nhu cầu quản lý hành chính nhà nước ở những Tổng cục, Cục này đòi hỏi phải có thanh tra, bao gồm cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành: thanh tra hành chính thực hiện thanh tra đối với cơ quan, đơn vị, cán bộ, công chức trực thuộc; còn thanh tra chuyên ngành chủ yếu thực hiện đối với cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân bên ngoài bộ máy của cơ quan quản lý nhà nước và thuộc phạm vi lĩnh vực do cơ quan này phụ trách. Vấn đề đặt ra là cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra ở những Tổng cục, Cục này đặt ở đâu? ở Tổng cục, Cục hay ở Bộ? ở những Tổng cục, Cục này nếu giao nhiệm vụ thanh tra cho Thanh tra Bộ đảm nhiệm thì về nguyên tắc Thanh tra Bộ là “công cụ” của Bộ trưởng
trong quản lý nhà nước nên Thanh tra Bộ không phải là cơ quan tham mưu cho Tổng cục, Cục (về địa vị pháp lý cơ quan này ngang với Tổng cục, Cục). Vì vậy, việc quy định Thanh tra Bộ có trách nhiệm thanh tra việc chấp hành pháp luật của các đối tượng thuộc phạm vi do Tổng cục, Cục như quy định của Luật hiện hành là chưa phù hợp với thực tế yêu cầu quản lý nhà nước của các Tổng cục, Cục. Điều này lý giải tại sao mặc dù Luật Thanh tra không quy định việc thành lập Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục nhưng trong thực tế Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục vẫn tiếp tục được duy trì và củng cố nhằm tham mưu cho Tổng cục, Cục trong quản lý nhà nước. Tính đến nay đã có hàng chục Tổng cục, Cục đã tổ chức cơ quan thanh tra riêng của mình để tiến hành hoạt động [16, tr31].
Như vậy, có thể thấy rõ ràng việc tổ chức thanh tra chuyên ngành ở Thanh tra bộ là chưa có sự thống nhất.
Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực:
Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực chưa được quy định rõ ràng, thống nhất, chưa tạo ra được tính chủ động khi thực hiện hoạt động thanh tra. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp và bỏ trống trong hoạt động thanh tra. Các biểu hiện cụ thể là: cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành và lĩnh vực thực hiện hai hoạt động thanh tra là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành nhưng chủ yếu tập trung cho thanh tra chuyên ngành, những quy định của pháp luật cho cơ quan thanh tra này khi thực hiện hoạt động thanh tra (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) chưa có sự tách bạch, sự trùng lặp hoạt động giữa các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực còn khá phổ biến; thiếu cơ chế phối hợp, nhất là trong việc sử dụng kết quả giữa thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra theo ngành, lĩnh vực…
- Đội ngũ lực lượng thanh tra viên: là một vấn đề bất cập cần phải đề cập tới do đặc
thù của hoạt động thanh chuyên ngành nên đội ngũ thanh tra viên phải có năng lực, ngoài yêu cầu phải có năng lực chuyên môn, phải thường xuyên cập nhật và nắm bắt vững những chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước ra còn phải nắm bắt rõ những quy định, quy tắc, quy phạm của ngành, lĩnh vực của mình nhưng trên thực tế đòi hỏi này chưa được đáp ứng nhiều cơ quan thanh tra thiếu thanh tra viên trầm trọng việc này đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả của công tác thanh tra chuyên ngành nói riêng và công tác thanh tra Nhà nước nói chung.
+ Có thể tìm hiểu vấn đề này qua ví dụ sau:
Đối với thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm của Bộ Y tế , theo Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện pháp luật về vệ sinh an toàn thực phẩm, Bộ Y tế cho biết, từ năm 2004- 2008, chưa thành lập được tổ chức thanh tra chuyên ngành về vệ sinh an toàn thực phẩm. Chức năng thanh tra chuyên ngành về vệ sinh an toàn thực phẩm do thanh tra y tế, thanh tra thú y, thanh tra bảo vệ thực vật và lực lượng quản lý thị trường kiêm nhiệm. Trung bình, mỗi tỉnh chỉ có 0,5 cán bộ được biên chế làm công tác thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm từ Sở Y tế.
Từ khi có Nghị định 79 của Chính phủ quy định hệ thống tổ chức quản lý, thanh tra và kiểm nghiệm về vệ sinh an toàn thực phẩm, tháng 8.2008, lực lượng thanh tra chuyên ngành về vệ sinh an toàn thực phẩm được thành lập ở trung ương với số nhân lực khá “hẻo”: Bộ Y tế có 9 người, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn có 3 người.
Ở địa phương tình hình còn bi đát hơn do chưa có quy định hướng dẫn về việc thành lập thanh tra tại các Chi Cục quản lý chất lượng vệ sinh an toàn thực phẩm , chi cục an toàn vệ sinh thực phẩm. Hơn nữa, Luật Thanh tra hiện hành không quy định rõ về tổ chức thanh tra chuyên ngành tại Cục, chi cục thuộc sở.
Trong khi đó, Bộ Y tế cũng dẫn số liệu so sánh: ở Nhật Bản có khoảng 13.000 thanh tra viên vệ sinh an toàn thực phẩm từ trung ương đến địa phương; ở Thái Lan, riêng Thủ đô Băng Cốc có 5.000 thanh tra viên vệ sinh an toàn thực phẩm; ở Trung Quốc có trên 50.000 thanh tra viên vệ sinh an toàn thực phẩm; ở Mỹ, riêng Tổ chức FDA có khoảng
3.000 thanh tra viên vệ sinh an toàn thực phẩm. Bộ Y tế cũng đưa ra rằng, hạn chế về nhân lực đã ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm [27,tr1], [27,tr2].
- Về năng lực, trình độ của thanh tra viên chuyên ngành: Thực tế chưa đáp ứng
được yêu cầu của công tác quản lý chuyên ngành, trong phạm vi nhất định còn chưa kịp phát hiện và báo cáo với các cơ quan quản lý nhà nước về những sai phạm của các đối tượng quản lý. Có những lĩnh vực đòi hỏi trình độ chuyên môn cao, đáp ứng chuyên môn sâu của lĩnh vực nghề nghiệp nhưng thanh tra viên chuyên ngành hoặc là do chưa được đào tạo một cách bài bản, hoặc là do được chuyển từ những ngành, lĩnh vực khác sang, không đáp ứng được yêu cầu là phải có bằng tốt nghiệp về chuyên ngành đó theo quy định về tiêu chuẩn thanh tra viên quy định tại điểm b, khoản 1 Điều 31 Luật Thanh tra, do vậy quá trình thực thi nhiệm vụ còn gặp nhiều khó khăn.
Như vậy, vấn đề nhân sự đang đặt ra một thách thức không nhỏ cho các cơ quan thanh tra chuyên ngành.
- Bên cạnh đó theo quy định tại Điều 32 Luật thanh tra năm 2004 thì trong hoạt động thanh tra, cơ quan thanh tra có quyền trưng tập cộng tác viên vào Đoàn thanh tra. Cộng tác viên là những cán bộ có chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với nhiệm vụ thanh tra nhưng nhìn chung họ không được đào tạo về nghiệp vụ thanh tra và cũng không phải là lực lượng chuyên trách thực hiện nhiệm vụ thanh tra. Như vậy, những cộng tác viên làm nhiệm vụ thanh tra không thể tiến hành thanh tra độc lập mà phải đi kèm ít nhất một thanh tra viên để khi phát hiện vi phạm thì thanh tra viên này chịu trách nhiệm xử phạt hoặc ra quyết định đình chỉ hoạt động đối với đối tượng bị thanh tra. Điều này là không phù hợp, bởi trong khi lượng thanh tra chuyên ngành đang thiếu trầm trọng thì đối với một số vụ việc thanh tra có sự tham gia của cộng tác viên, thanh tra viên chuyên ngành đi kèm chỉ để ra quyết định xử phạt hoặc ra quyết định đình chỉ hoạt động.