3. Giải pháp huy động – sử dụng hiệu quả ODA ở Việt Nam giai đoạn 201 1 2015:
3.4. Một số giải pháp tăng tốc độ giải ngân ODA:
3.4.1. Xây dựng và hoàn chỉnh quy hoạch sử dụng vốn ODA
Công tác quy hoạch, sử dụng ODA một mặt đóng vai trò quan trọng ở mọi cấp để vận động điều phối sử dụng ODA, mặt khác cần phải liên tục cập nhật và điều chỉnh kịp thời cho phù hợp với hoàn cảnh thực tế, đồng thời cần phối hợp chặt chẽ với các nguồn vốn khác.
- Phân bổ vốn cho các công trình, cơ sở hạ tầng kinh tế của Việt Nam có nhu cầu vốn lớn và có khả năng sinh lợi trong tương lai, một số lĩnh vực công nghiệp có tính chất đặc biệt của Việt Nam, các dự án công nghiệp không có tính sinh lãi nhưng có vai trò quan trọng trong nền kinh tế.
Quy hoạch các dự án sử dụng vốn ODA bao gồm các dự án có chất lượng đáp ứng được nhu cầu phát triển của Việt Nam và việc thu hút được sự quan tâm của các nhà tài trợ là điều hết sức cần thiết. Quy hoạch này có thời hạn 5 năm một lần và cần được chỉnh sửa sớm dựa trên kế hoạch đã lập trước đây. Quy hoạch cũng cần tính tới những thay đổi, những chuyển biến của tình hình kinh tế - xã hội trong những năm gần đây và sắp tới.
3.4.2. Thực hiện đồng bộ quy trình thẩm định và thực hiện dự án giữa các bên tham gia
Thực hiện đồng bộ quy trình thẩm định và thực hiện dự án là yêu cầu quan trọng để đạt được thành công của dự án. Các bước của một chu trình dự án:
Bảng 3.1: Chu trình dự án và công tác thực hiện
Chu trình dự án Công tác thực hiện
Xác định dự án - Xem xét dự án có đáp ứng được nhu cầu phát triển chủ yếu
- Sàng lọc bước đầu
Chuẩn bị dự án
- Nghiên cứu trước đầu tư.
- Xem xét chi tiết tính khả thi về mặt kinh tế, xã hội, tài chính và môi trường.
Thẩm định
- Thẩm định tính khả thi.
- Kiểm tra các khía cạnh kinh tế - xã hội, tài chính, môi trường, kĩ thuật, quản lý dự án.
- Thẩm định tính phù hợp về điều kiện vay vốn.
Thương lượng, trao đổi công hàm và hiệp định
vay vốn
- Thương lượng về một thỏa thuận chính thức.
- Trao đổi công hàm xác nhận các vấn đề đã được thỏa thuận.
- Thương lượng ký kết hiệp định vay vốn.
- Quy định chi tiết về lượng tiền vay và các điều khoản, điều kiện, mục đích quy mô và nội dung dự án, thủ tục đấu thầu, giải ngân…
- Giải ngân tiền vốn vay được thực hiện theo tiến độ và yêu cầu giải ngân của bên vay.
Thực hiện dự án và giám sát
- Giám sát chặt chẽ tiến độ thực hiện lẫn khâu thủ tục vốn vay.
Hậu đánh giá và kiểm tra sau khi hoàn thành
- Đánh giá sau khi hoàn thành nhằm rút ra các bài học từ dự án.
- Kiểm tra mặt vận hành sau khi hoàn thành công trình.
Giai đoạn chuẩn bị được xác định hết sức cần thiết đối với công tác thực hiện dự án. Các dự án cần được chuẩn bị đầy đủ hơn nữa trước khi phê duyệt. Thiết kế dụ án và hồ sơ mời thầu phải chuẩn bị xong trước hoặc khi khoản tín dụng có hiêu lực. Điều này đòi hỏi quyết định của Chính phủ và việc thành lập Ban quản lý dự án phải diễn ra sớm hơn trong chu trình dự án.
Công tác chuẩn bị chương trình dự án phải được quan tâm nâng cao chất lượng hơn nữa, đảm bảo sử dụng hiệu quả nguồn vốn này. Trong các báo cáo nghiên cứu cần phân tích đầy đủ những vấn đề về thị trường, hiệu quả kinh tế, khả năng trả nợ (dự án vay lại) và làm rõ trách nhiệm chủ dự án.
Giảm bớt sự giám sát không cần thiết trong giai đoạn chuẩn bị dự án. Đó là những giám sát không cần thiết của bộ chủ quản hoặc các sở ngành dọc của Chính phủ, các bộ khác phải được giảm bớt để đơn giản hóa quá trình ra quyết định và thúc đẩy quá trình khởi động dự án.
Việc đơn giản hóa quá trình ra quyết định đòi hỏi có nhiều nỗ lực hơn nữa, dựa trên sự phân cấp, nâng cao quản lý và tăng cường năng lực. Đơn giản hóa quá trình là cần thiết nhưng chỉ có thể làm được nếu có sự kết hợp tốt nhất giữa sự giám sát của cấp trên và tính độc lập của dự án.
Việc phân cấp và trao quyền hơn nữa từ cấp cao xuống cấp dưới là cần thiết. Quá trình này cũng đòi hỏi những nỗ lực to lớn của Chính phủ nhằm tăng cường năng lực cho các cơ quan chủ quản và các ban quản lý dự án, như nới lỏng việc kiểm tra quy trình thủ tục cấp trên đối với các ban quản lý dự án giàu kinh nghiệm.
Thực hiện các quy định của nhà tài trợ là vẫn cần phải có nhiều nỗ lực phải làm để đảm bảo tất cả đối tác Việt Nam liên quan đến các dự án ODA hiểu và thực hiện đúng các hướng dẫn và quy định của nhà tài trợ. Chính phủ cần đưa ra những biện pháp tốt hơn nữa để thúc đẩy tăng cường sự hiểu biết cơ bản của các cán bộ trong ban quản lý dự án cũng như các tổ chức chính phủ và nhà tài trợ.
Hài hòa các thủ tục của nhà tài trợ nghĩa là số lượng nhà tài trợ càng nhiều thì càng có nhiều thủ tục và quy định khác nhau mà Chính phủ phải tuân theo để tiếp nhận và thực hiện các dự án đầu tư hỗ trợ bằng ODA. Bên tài trợ cần hài hòa các thủ tục đầu tư càng nhiều càng tốt để giảm thiểu những gánh nặng này của Chính phủ. Việc tiêu chuẩn hóa giữa các nhà tài trợ về hiệp định tín dụng, các hướng dẫn và các văn kiện pháp lý liên quan cũng sẽ tạo những tác động tích cực đối với việc giảm thiểu khối lượng công việc của Chính phủ.
Hài hòa giữa chu kì dự án của nhà tài trợ và chính phủ. Thật cần thiết phải hài hòa chu kì dự án của Chính phủ và nhà tài trợ. Phải có một độ trễ thời gian giữa chu kì dự án của chính phủ và của nhà tài trợ là thường xuyên xảy ra, chẳng hạn nhu thời gian phê duyệt dự án khiến quá trình thực hiện dự án bị chậm trễ, hoặc sự thiếu nguồn vốn đối ứng.
3.4.3. Giải quyết tốt vấn đề vốn đối ứng
Vốn đối ứng là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trình, dự án ODA được cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước ngoài trên cơ sở hiệp định văn kiện dự án và quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền. Các dự án vay vốn của chính phủ Nhật Bản hay Ngân hàng thế giới, Ngân hàng Châu á thường yêu cầu vốn đối ứng trong nước chiếm từ 15% đến 30% tổng giá trị dự án, các dự án hỗ trợ của các tổ chức thuộc hệ thống Liên hợp quốc thường đòi hỏi vốn đối ứng trong nước khoảng 20% trị giá dự án. Vấn đề vốn đối ứng cũng đang là một trở ngại lớn trong việc thực hiện tiến độ giải ngân. Việc quản lý và phân bổ vốn đối ứng cần phải được cải tiến. Việc phân bổ cần phải được thực hiện theo nguyên tắc chỉ khi nào sắp xếp tương đối đủ vốn đối ứng thì mới ký kết hiệp định vay nợ. Mặc dù đây không phải là việc dễ dàng do Ngân sách Nhà nước hằng năm luôn gặp khó khăn do nhu cầu chi rất lớn nhưng là một việc cần thiết để nâng cao khả năng hấp thụ vốn của nền kinh tế trong nước. Tăng cường khả năng tự phát triển của Việt Nam, tránh phụ thuộc quá lớn vào các khoản nợ nước ngoài và tạo được khả năng chủ động cho phía Việt Nam trong quá trình thực hiện dự án. Để giải quyết tốt vấn đề vốn đối ứng, ta cần thực hiện những giải pháp sau:
- Thực hiện tốt công tác lập kế hoạch vốn đối ứng: trong dự toán ngân sách hằng năm của địa phương hay bộ ngành cần bố trí đủ lực vốn đối ứng, kế hoạch vốn đối ứng phải được lập cùng với kế hoạch giải ngân vốn nước ngoài của chương trình, dự án ODA. Kế hoạch vốn đối ứng phải đảm bảo tiến độ đã cam kết với phía nước ngoài, đồng thời phải phù hợp với tình hình và khả năng thực tế triển khai. Kế hoạch vốn đối ứng phải phân bổ cụ thể theo từng loại nguồn vốn như: vốn ngân sách chi sự nghiệp, vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung do ngân sách cấp phát, vốn vay tín dụng theo kế hoạch Nhà nước, vốn huy động
của doanh nghiệp nước ngoài, vốn vay từ các nguồn khác, vốn huy động sự đóng góp của các tầng lớp dân cư.
- Đảm bảo cam kết về vốn đối ứng: cần ưu tiên bố trí đầy đủ và kịp thời vốn đối ứng trong kế hoạch ngân sách hằng năm cho chương trình, dự án ODA thuộc diện sử dụng Ngân sách Nhà nước trước khi bố trí cho các nhiệm vụ chi khác.
- Việc cấp phát vốn đối ứng: thực hiện cho cả chi xây dựng cơ bản và chi hành chính sự nghiệp, phải căn cứ vào tiến độ giải ngân của từng dự án, thanh toán vốn đối ứng dựa trên cơ sở khối lượng đã được thực hiện và tiến độ giải ngân của dự án.
- Chủ dự án có trách nhiệm sử dụng vốn đối ứng đúng mục đích và hiệu quả.
- Mở rộng khả năng sử dụng ngân sách dự phòng ngoài kế hoạch và khuyến khích chủ dự
án đi vay ngân hàng để đáp ứng nhu cầu vốn đối ứng. - Bộ tài chính xem xét lại quy trình thủ tục cấp vốn đối ứng.
Vấn đề vốn đối ứng được giải quyết tốt sẽ góp phần thực hiện đúng theo tiến độ giải ngân đã định.
3.4.4. Tiếp tục hoàn thiện quy chuẩn trong giải phóng mặt bằng
Đối với nhiều dự án hạ tầng nói chung và các dự án hạ tầng sử dụng nguồn vốn ODA nói riêng, giải phóng mặt bằng là một trong những khó khăn lớn nhất, thường xuyên nhất và gây chậm trễ nhiều nhất đến tiến độ thực hiện dự án.
Đây là một lĩnh vực đã được xác định cần có sự điều phối nhiều hơn nữa giữa các nhà tài trợ ODA và Chính phủ, cũng như giữa các cơ quan khác của Chính phủ như chính quyền trung ương, chính quyền địa phương và các ban quản lý dự án. Chính phủ nên đóng vai trò là cơ quan điều phối trong quá trình này. Thành lập ban chỉ đạo với trách nhiệm điều phối chính quyền địa phương và các ban quản lý dự án. Những công việc này cần được thực hiện ngay trong giai đoạn đầu của dự án. Đồng thời tăng cường hài hòa chính sách, thủ tục giữa chính phủ và nhà tài trợ, tăng cường năng lực trong nước để thực hiện các chương trình hành động giải phóng mặt bằng và tái định cư:
- Soạn thảo nghị định về giải phóng mặt bằng và tái định cư để sửa đổi Nghị định 22/CP. Soạn thảo các quy định đối với Nghị định 22/CP sửa đổi, giải quyết việc đền bù đối với đất và nhà ở bị thu hồi và các vấn đề đang tồn tại khác. Những sửa đổi dự kiến bao gồm sự cần thiết phải xác định rõ thủ tục và yêu cầu đối với kế hoạch tài định cư, coi đây là điều kiện tiên quyết trong quá trình phê duyệt dự án, chính sách quyết định mức đền bù cho tất cả các đối tượng chịu ảnh hưởng của dự án và các loại thiệt hại; ổn định cuộc sống
và đảm bảo thu nhập ; các cơ chế tham khảo ý kiến và giải quyết khiếu nại. Tiến tới thay thế Nghị định 22/CP bằng việc ban hành một văn bản pháp lý khác dưới dạng pháp lệnh. - Xây dựng quy trình xem xét và phê duyệt các kế hoạch giải phóng mặt bằng và tái định cư
ở các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm quản lý các dự án đầu tư và xây dựng. Nâng cao năng lực ở tất cả các cấp đối với các cơ quan liên quan và các tổ chức ở địa phương tham gia vào quá trình lập kế hoạch và quản lý công tác giải phóng mặt bằng và tái định cư. - Thành lập các ban giải phóng mặt bằng và tái định cư trong các tổ chức ở cấp Trung ương
và các tỉnh chịu trách nhiệm về vấn đề giải phóng mặt bằng và tái định cư.
- Công tác giải phóng mặt bằng cần phải có sự chỉ đạo sát sao của các cấp ủy Đảng và chính quyền địa phương nhất là vai trò chỉ đạo của UBND tỉnh về bộ máy tổ chức thực hiện tại địa phương. Đảm bảo sự phối hợp trao đổi thường xuyên giữa ban quản lý dự án và chính quyền địa phương. Cần thường xuyên trao đổi kinh nghiệm và phối hợp với các dự án ODA khác trên địa bàn tỉnh để nâng cao hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng tại địa phương. Coi trọng công tác tuyên truyền vận động quần chúng.
- Đảm bảo cơ chế làm chuyên trách về giải phóng mặt bằng và chú trọng đến việc tuyển
chọn cán bộ có năng lực, có chuyên môn nghiệp vụ cũng như có kiến thức hiểu biết xã hội để thực hiện công tác giải phóng mặt bằng một cách chủ động, năng động, sáng tạo và linh hoạt.
- Vận dụng chính sách và đơn giá, đền bù giải phóng mặt bằng phù hợp với điều kiện của
địa phương và tính chất của dự án.
Thực hiện tốt công tác giải phóng mặt bằng và tái định cư là một thành công bước đầu trong việc thực hiện dự án đúng tiến độ và đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ODA.
3.4.5. Nâng cao chất lƣợng đấu thầu
Quá trình đấu thầu và tuyển chọn tư vấn được xác định như một vấn đề mua sắm đặc biệt quan trọng. Để đẩy nhanh tốc độ giải ngân cần cải thiện các vấn đề sau:
- Tăng cường hơn nữa các qui định về pháp lý và các hướng dẫn thực hiện, cũng như tăng
cường năng lực và kinh nghiệm trên phạm vi rộng để áp dụng những quy định và hướng dẫn này. Năng lực được tăng cường trong lĩnh vực này có thể được phát huy thông qua việc bao gồm các nguyên tắc và thực tiễn đấu thầu mua sắm trong các loại sách hướng dẫn về kỹ thuật và thương mại, cũng như đào tạo tác nghiệp cho các đơn vị chuyên trách. - Tiêu chuẩn đánh giá phải được quyết định trước khi quy trình đánh giá bắt đầu và phải
thông qua sơ tuyển, chung khảo. Các gói thầu thấp phải được xem xét kĩ để đảm bảo rằng chúng đáp ứng được các nghĩa vụ và các tiêu chuẩn kĩ thuật quy định trong hợp đồng. - Ban hành một quy trình mua sắm rõ ràng minh bạch và giảm thiểu các tiêu chuẩn đánh giá
định tính sẽ không những tạo ra hiệu quả và tính kinh tế mà còn giảm bớt như cần phê duyệt qua nhiều cấp về mặt hành chánh, đặc biệt ở những dự án phân cấp.
- Nên tổ chức hội thảo để học hỏi cách quản lý đấu thầu và hợp đồng quốc tế với các chuyên gia quốc tế được mới tham dự với chủ đề tập trung vào các vấn đề như đánh giá tài chính các công ty, bảo hiểm, quản lý khiếu nại, thanh toán, hệ thống giấy phép cho nhà thầu và các vấn đề xử lý thuế.
- Việc thành lập một đơn vị cụ thể trong cơ quan chính phủ hoặc nâng cao khả năng của vụ đấu thầu của bộ kế hoạch và đầu tư cần được xem xét lại để chuyển thành cơ quan tư vấn chuyên nghiệp và đóng một vai trò quyết định trong việc giải quyết tranh chấp và vướng