1.2 Mô hình tổ chức cơ quan KTNN1.2 Mô hình tổ chức cơ quan KTNN 1.2 Mô hình tổ chức cơ quan KTNN
X? hội loài ng−ời chính là x? hội của các tổ chức, sự tồn tại của các tổ chức là đặc điểm nổi bật nhất của lịch sử trong tiến trình phát triển loài ng−ời. Tổ chức th−ờng đ−ợc hiểu là “tập hợp của hai hay nhiều ng−ời cùng hoạt động trong những hình thái cơ cấu nhất định để đạt đ−ợc những mục đích chung”[7, tr5]. Trong tổ chức bộ máy nhà n−ớc bao gồm nhiều tổ chức bộ phận nhỏ hơn có các chức năng và nhiệm vụ khác nhau, KTNN cũng là một tổ chức nh− vậy. Mỗi
quốc gia tuỳ theo thể chế chính trị và điều kiện kinh tế x? hội khác nhau có các quy định về mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan KTNN khác nhau. Mô hình tổ chức của cơ quan KTNN chính là sự mô tả vị trí và hình thức tổ chức của cơ quan KTNN trong một bộ máy nhà n−ớc, nh−ng chúng đều đ−ợc tổ chức để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát từ bên ngoài đối với hoạt động quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản nhà n−ớc. Nh− vậy việc xem xét và đánh giá mô hình tổ chức của cơ quan KTNN th−ờng dựa trên hai tiêu chí là địa vị pháp lý và hình thức tổ chức của nó.
1.2.1 Nguyên tắc chỉ đạo 1.2.1 Nguyên tắc chỉ đạo1.2.1 Nguyên tắc chỉ đạo 1.2.1 Nguyên tắc chỉ đạo
a. Độc lập về tổ chức: theo các chỉ dẫn trong tuyến bố Lima và theo thông lệ quốc tế, cơ quan KTNN chỉ có thể hoàn thành các nhiệm vụ theo luật định của mình một cách khách quan và có hiệu lực nếu nh− nó đ−ợc đặt độc lập với đơn vị đ−ợc kiểm toán và đ−ợc bảo vệ để chống lại các tác động từ bên ngoài. Chính vì vậy, mà trong khoa học ng−ời ta còn cho rằng tính độc lập là “vị thuốc tr−ờng sinh” của cơ quan kiểm tra tài chính. Sự độc lập về tổ chức của cơ quan KTNN là tiền đề cơ bản của mọi công việc kiểm tra nhằm đảm bảo sự kiểm tra theo đúng định h−ớng và đạt hiệu quả. Do những hệ quả đặc biệt về chính trị và tài chính bắt nguồn từ hoạt động kiểm tra, đánh giá của các cơ quan KTNN đối với tất cả các cơ quan nhà n−ớc, đặc biệt là đối với các quan chức l?nh đạo và chính quyền. Để đảm bảo tính độc lập này cần thiết phải có sự độc lập với các đối t−ợng của sự kiểm tra, đối với các ảnh h−ởng từ bên ngoài. Mặc dù các cơ quan của Nhà n−ớc không thể có sự độc lập tuyệt đối vì dù sao về mặt tổng thể thì các cơ quan KTNN này vẫn là một bộ phận của Nhà n−ớc. Cơ quan KTNN cần phải đ−ợc coi nh− một thiết chế Nhà n−ớc trong cơ cấu của một hệ thống phân chia quyền lực về chức năng của Nhà n−ớc. Việc thành lập cơ quan KTNN và mức độ độc lập cần thiết của nó cần phải đ−ợc quy định trong Hiến pháp, các chi tiết cụ thể có thể đ−ợc nêu trong các luật; đặc biệt toà án tối cao cần có sự bảo vệ đầy đủ về mặt luật pháp nhằm chống lại các tác động từ bên ngoài đối với sự độc lập của cơ quan KTNN.
b. Độc lập và khách quan trong hoạt động: sự độc lập của cơ quan KTNN cần phải đ−ợc đề cao cả trong vấn đề tự chịu trách nhiệm trong việc lập kế hoạch công tác kiểm toán hàng năm. ảnh h−ởng không tốt đối với tính độc lập của nó và tác dụng cũng nh− hiệu quả của các kết luận do KTNN đ−a ra đối với việc đánh giá trách nhiệm tổng thể về quản lý tài chính của Nhà n−ớc, nếu nh− có một đơn vị hay cơ quan nào đó của Nhà n−ớc có thể chỉ thị hay ra mệnh lệnh cho KTNN không đ−ợc tiến hành kiểm toán ở một lĩnh vực mà đơn vị đó chịu trách nhiệm về kinh tế và chính trị.
c. Do vậy trong hoạt động của mình, cơ quan KTNN không nên phải tuân theo bất cứ chỉ thị nào và chỉ phải phục tùng luật pháp, đặc biệt trong việc lập danh sách các đơn vị để tiến hành kiểm toán cũng nh− việc đ−a ra các đánh giá và kết luận về các phát hiện qua hoạt động kiểm toán.
d. Độc lập về nhân viên: tính độc lập của cơ quan KTNN không thể tách rời tính độc lập của nhân viên của nó. Nhân viên ở đây đ−ợc hiểu là những ng−ời phải đ−a ra các quyết định, kết luận đại diện cho cơ quan KTNN và phải chịu trách nhiệm với bên thứ 3- những cơ quan có thẩm quyền kiểm tra cơ quan KTNN. Nhân viên ở đây có thể là các KTV, các thành viên trong một hội đồng có quyền ra quyết định hoặc là ng−ời đứng đầu của một cơ quan KTNN đ−ợc tổ chức theo chế độ thủ tr−ởng. Trong tuyên bố Lima còn yêu cầu sự đảm bảo tính độc lập thông qua các thủ tục bổ nhiệm và miễn nhiệm đối với ng−ời đứng đầu cơ quan này. ở đa số các n−ớc, yêu cầu này đ−ợc đáp ứng bằng việc quy định trong Hiến pháp, ng−ời đứng đầu cơ quan KTNN th−ờng do Quốc hội bầu ra, ng−ời đứng đầu Nhà n−ớc bổ nhiệm (thông th−ờng là Tổng thống, Chủ tịch n−ớc, nhà Vua...). Việc miễn nhiệm ng−ời đứng đầu phải đ−ợc ghi cụ thể trong luật theo một cách thức không làm ảnh h−ởng tới sự độc lập của họ khi thực thi công việc, không phụ thuộc thuần tuý chỉ vì lý do chính trị, chỉ nên có việc b?i miễn bất th−ờng vì những lý do sức khoẻ hay vì vi phạm nguyên tắc khi làm nhiệm vụ. Ngoài ra, thông th−ờng nhiệm kỳ công tác của ng−ời đứng đầu hoặc những uỷ viên trong hội đồng có quyền quyết định th−ờng rất dài, không phụ thuộc vào
nhiệm kỳ của Quốc hội hay ng−ời đứng đầu Nhà n−ớc; Có một số n−ớc quy định rằng chỉ đ−ợc bổ nhiệm một kỳ mà không có kỳ thứ hai để tránh việc ng−ời đứng đầu phải cố gắng giành đ−ợc đa số phiếu trong Quốc hội trong thời kỳ họ đ−ơng chức. Ví dụ nh− tại Ba Lan, Chủ tịch cơ quan KTNN Ba Lan đ−ợc Quốc hội bầu với nhiệm kỳ 6 năm, ở Đức là 12 năm (nh−ng bị giới hạn về tuổi nghỉ h−u là 65 tuổi) còn ở Mỹ nhiệm kỳ dài đến 15 năm.
e. Độc lập về tài chính – nguồn kinh phí hoạt động, để có thể độc lập trong việc lập kế hoạch và tiến hành các cuộc kiểm toán mà không bị giới hạn về khả năng kinh tế, cơ quan KTNN phải có quyền trực tiếp đề nghị cơ quan có quyền quyết định NSNN cấp kinh phí mà cơ quan KTNN cho là cần thiết, đồng thời sử dụng các quỹ này theo một kênh ngân sách riêng và tự chịu trách nhiệm về việc quản lý và sử dụng chúng. Đây là tiền đề cơ bản cho một ph−ơng thức hay cách thức làm việc tự chủ của một tổ chức, bởi vì mỗi một hạn chế về mặt tài chính đối với cơ quan KTNN (Ví dụ nh− không đ−ợc tự định đoạt kinh phí hoạt động, ngân sách hạn chế hoặc qui trình xét duyệt phụ thuộc vào các cơ quan bên ngoài,...) cũng đồng thời dẫn đến một sự hạn chế hoạt động của cơ quan này. Việc cung cấp ph−ơng tiện tài chính để đáp ứng nhu cầu về vật dụng và nhân sự của cơ quan KTNN cần phải đ−ợc đảm bảo đầy đủ để thực hiện nhiệm vụ.
1.2.2 Phân loại mô hình tổ chức theo địa vị pháp lý[ 1.2.2 Phân loại mô hình tổ chức theo địa vị pháp lý[1.2.2 Phân loại mô hình tổ chức theo địa vị pháp lý[
1.2.2 Phân loại mô hình tổ chức theo địa vị pháp lý[44440000, tr1, tr1, tr107, tr1070707]]]]
Để công tác kiểm tra của cơ quan KTNN phát huy hiệu lực, một yếu tố mang tính quyết định là vị trí của nó trong mối liên hệ với 3 loại quyền lực của Bộ máy nhà n−ớc. Do vậy, ngay trong tuyên bố Lima cũng rất thận trọng khi đ−a ra chỉ dẫn trong việc phân loại này, bởi vì theo đặc thù kinh tế, chính trị của từng n−ớc để phân loại, tuy nhiên việc phân loại này sẽ khó giải quyết nếu nh− phạm vi trách nhiệm của 3 cơ quan: lập pháp, hành pháp và t− pháp không đ−ợc phân định rõ ràng.
a. Tr−ờng hợp cơ quan KTNN đ−ợc đặt trong hệ thống lập pháp, (xem sơ đồ 1.5) đây là tr−ờng hợp phổ biến nhất trên thế giới và nhận đ−ợc sự ủng hộ rộng r?i. Tức là cơ quan này trực thuộc về Quốc hội hoặc cơ quan Nghị viện, lý
do giải thích cho việc này là yêu cầu giải toả trách nhiệm của Chính phủ tr−ớc Quốc hội về báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm. Quốc hội muốn biết t−ờng tận về việc thu chi ngân sách và hoạt động của Chính phủ phải căn cứ vào một cơ quan chuyên môn trực thuộc mình và độc lập với Chính phủ để có thể tiến hành một cách độc lập khách quan các cuộc kiểm toán và đánh giá trung thực về các báo cáo và hoạt động của Chính phủ trình ra Quốc hội. Nếu thiếu những thông tin từ các cuộc kiểm tra, có thể Quốc hội tiến hành phê chuẩn quyết toán ngân sách hàng năm dựa trên cơ sở các thông tin thiếu chính xác. Điển hình cho mô hình này là ở Mỹ, Văn phòng Tổng kế toán (GAO) - cơ quan KTNN của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, về mặt tổ chức là thuộc Hạ nghị viện, là cơ quan chuyên môn giúp t− vấn cho Hạ nghị viện trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý tài chính của mình. GAO kiểm tra các ch−ơng trình và các khoản chi của Chính phủ một cách độc lập, đồng thời không phụ thuộc vào bất kỳ Đảng phái chính trị nào. Một số n−ớc KTNN đ−ợc tổ chức theo mô hình này là Nga, Anh, Đan Mạch, Ôxtrâylia, Hunggari, Phần Lan, Ba Lan, Séc, Hà Lan,…
Sơ đồ 1.5: Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan lập pháp
Mô hình tổ chức cơ quan KTNN thuộc cơ cấu lập pháp có một số −u điểm sau: Cơ quan KTNN đ−ợc thiết lập trên nguyên tắc độc lập với cơ quan hành pháp, đồng thời hoạt động của KTNN gắn liền với hoạt động giám sát của Quốc
Quốc hội Chính phủ Kiểm toán nhà n−ớc Quan hệ chỉ đạo Quan hệ phối hợp
hội và chỉ tuân theo pháp luật, do đó các đánh giá, kết luận về quản lý và điều hành ngân sách của Chính phủ mang tính độc lập và khách quan hơn.
Quyền hạn của cơ quan KTNN gắn liền với quyền của Quốc hội, do đó các kết luận, kiến nghị để xử lý đối với những sai phạm trong quản lý và sử dụng ngân sách của các cơ quan nhà n−ớc gắn với vai trò giám sát tối cao của Quốc hội.
Về bản chất đây là hoạt động ngoại kiểm, thực hiện kiểm toán của các cơ quan của Chính phủ và toàn bộ hoạt động của Chính phủ, KTNN cung cấp các thông tin cho Quốc hội và công bố công khai cho dân chúng trên các ph−ơng tiện thông tin đại chúng nên đảm bảo tính minh bạch hơn.
Bên cạnh các −u điểm, mô hình này cũng chứa đựng các nh−ợc điểm sau: oQuốc hội thực hiện quyền giám sát các hoạt động của Chính phủ nên hoạt động của cơ quan KTNN chủ yếu là hoạt động kiểm toán các báo cáo tài chính của các cơ quan thuộc Chính phủ, chủ yếu thực hiện ph−ơng thức kiểm tra sau, do vậy, việc phát hiện sai phạm của cơ quan KTNN sẽ không mang tính kịp thời, làm hạn chế tính phòng ngừa trong các hoạt động kinh tế-tài chính.
oYêu cầu của hoạt động kiểm toán là cần đảm bảo tính độc lập trong việc đ−a ra các kết luận và kiến nghị, nh−ng do cơ chế hoạt động của Quốc hội theo thể chế tập thể, quyết định theo đa số do vậy KTNN tổ chức theo mô hình này bị ảnh h−ởng bởi cơ chế tập thể đối với các kết luận về điều hành ngân sách của Chính phủ. Hoặc KTNN sẽ bị ảnh h−ởng trong việc lựa chọn các danh sách đơn vị đ−ợc kiểm toán hàng năm do Quốc hội chi phối theo quan điểm của Quốc hội.
oCác kiến nghị của cơ quan KTNN đối với Chính phủ th−ờng chậm đ−ợc thực hiện do các hoạt động mang tính hành chính. Để khắc phục nh−ợc điểm này, một số n−ớc quy định rõ nghĩa vụ thực hiện kiến nghị của cơ quan KTNN đối với các cơ quan, đơn vị đ−ợc kiểm toán; đồng thời, Cơ quan KTNN, chính phủ có nghĩa vụ báo cáo việc thực hiện kiến nghị lên Quốc hội.
b.Trong tr−ờng hợp cơ quan KTNN đ−ợc đặt trong hệ thống hành pháp, (xem sơ đồ 1.6) về mặt tổ chức đ? thấy rõ sự độc lập không rõ ràng giữa cơ quan KTNN với các đơn vị kiểm toán. Do vậy, để hoạt động có hiệu quả thì cần phải
phân định ranh giới giữa trách nhiệm về quản lý hành chính với trách nhiệm về kiểm tra tài chính. Trong tuyên bố Lima, các quy định về tổ chức cần phải đảm bảo rằng:
Sơ đồ 1.6: Mô tả vị trí của KTNN thuộc cơ quan hành pháp
Chính phủ không đ−ợc dựa vào các kết luận kiểm toán hoặc các đánh giá của cơ quan KTNN để biện hộ cho các hành vi sai sót của mình.
Phải giữ đ−ợc tính độc lập giữa cơ quan KTNN và các đơn vị bị kiểm toán và nó phải đ−ợc bảo vệ tr−ớc những ảnh h−ởng có thể có từ bên ngoài tác động đến quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Nh−ng xét về nhiều mặt nào thì nếu KTNN thuộc hệ thống hành pháp, nó có nhiều điểm giống nh− là cơ quan kiểm tra nội bộ của Chính phủ. Ví dụ điển hình của tr−ờng hợp này là ở Trung Quốc, cơ quan KTNN Trung Quốc (CNAO) là một bộ phận của chính quyền Trung −ơng, nó độc lập với các bộ, địa vị của nó t−ơng đ−ơng các Bộ. Nó cũng có sự độc lập trong việc lập kế hoạch và tiến hành kiểm toán. Do cơ quan này đặt trong Chính phủ nên nó có một số quyền hạn nhất định trong việc chế tài giống nh− các bộ khác. Tuy nhiên, nhiều ng−ời tỏ ra hoài nghi về mô hình này vì khó có thể đảm bảo đ−ợc tính độc lập theo nh− các ý t−ởng đ? nêu trong tuyên bố Lima. Một số n−ớc tổ chức theo mô hình này là: Nhật Bản, Arập Xêút, Thái lan, Lào, Campuchia, Thuỵ Điển, Pêru, Achentina. Mô hình này có một số −u điểm là:
Chính phủ sử dụng công cụ kiểm toán nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế, tài chính đối với các cơ quan của Chính phủ do đó có sự chủ động
Quốc hội Chính phủ Kiểm toán Nhà n−ớc Quan hệ chỉ đạo Quan hệ phối hợp
trong việc triển khai công việc theo yêu cầu của ng−ời đứng đầu Chính phủ, chống xu h−ớng lộng quyền, kịp thời ngăn ngừa các sai phạm trong quản lý và sử dụng tài chính và tài sản nhà n−ớc của các cơ quan hành chính nhà n−ớc.
Hiệu lực của các kết luận, kiến nghị của kiểm toán đ−ợc nhanh chóng triển khai do những phát hiện kiến nghị của KTNN sẽ đ−ợc trình lên chính phủ để chỉ đạo xử lý nhanh chóng theo quyết định của ng−ời đứng đầu Chính phủ để kịp thời khắc phục những sai sót trong điều hành hệ thống các cơ quan hành pháp.
Ng−ời đứng đầu Chính phủ có đ−ợc các thông tin đ−ợc cung cấp bởi cơ quan chuyên môn độc lập thuộc quyền quản lý của mình một cách kịp thời, trung thực về hoạt động quản lý của cơ quan hành chính thuộc cơ cấu của Chính phủ. Từ đó, hiểu rõ hơn hoạt động quản lý của các cơ quan chức năng và có biện pháp chỉ đạo kịp thời để ngăn chặn các hành vi tham nhũng và l?ng phí.
Do KTNN nằm trong cùng hệ thống cơ quan hành pháp nên có điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận với các thông tin, số liệu của các cơ quan hành chính nhà n−ớc các cấp. Các kết luận và kiến nghị của KTNN có đ−ợc các thông tin tin