II- thực trạng giải ngân nguồn vốn ODA ở Việt nam giai đoạn 1993
1.3Khái quát về tình hình giải ngân
Trong thời kỳ từ năm 1993 đến hết năm 1999, tổng số vốn ODA đã đ−ợc giải ngân là 6,367 tỷ USD bằng 58 % tổng giá trị các Hiệp định đã ký kết và chiếm 41,6% tổng số vốn ODA đ−ợc cam kết. Con số này cho thấy, hiện nay vẫn còn một khối l−ợng lớn vốn ODA ch−a đ−ợc đ−a vào thực hiện, đây là sự lãng phí lớn trong khi nền kinh tế Việt Nam đang rất cần vốn cho sự nghiệp CNH, HĐH đất n−ớc. Một tỷ lệ giải ngân thấp sẽ làm cho tính hiệu quả trong việc sử dụng nguồn vốn này bị hạn chế và làm giảm lòng tin của các nhà tài trợ đối với n−ớc tạ
Bảng 3: Giải ngân vốn ODA giai đoạn 1993-1999 Năm 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Mức cam kết (tỷ USD) 1,81 1,94 2,26 2,43 2,40 2,20 2,1 Mức giải ngân (tỷ USD) 0,413 0,725 0,737 0,726 0,791 1,04 1,866 Tỷ trọng giải ngân so với cam kết (%) 22,8 37,3 32,5 29,9 32,5 47,3 87 Tốc độ tăng mức giải ngân (%) __ 75,5 1,65 -1,49 8,95 31,4 79,4
(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu t−)
Nhìn chung, về l−ợng tuyệt đối thì giá trị giải ngân tăng đều qua các năm. Năm đầu tiên chúng ta tiếp nhận ODA, l−ợng giải ngân mới chỉ là 0,413 tỷ USD, nh−ng đến năm 1999, giải ngân đã đạt mức 1,866 tỷ USD. Điều đó chứng tỏ cố gắng của Việt Nam về mọi mặt, từ tiếp cận, phối hợp với các nhà tài trợ đến khắc phục, giải quyết những tồn tại để tranh thủ tối đa nguồn ngoại lực quan trọng nàỵ Năm 2000, thực hiện thêm khoảng 1,69 tỷ USD và nh− vậy, thời kỳ 1996-2000, tổng vốn ODA thực hiện đ−ợc là 6,2 tỷ USD, t−ơng đ−ơng với 78% chỉ tiêu kế hoạch.
Tuy nhiên, nếu xét về tỷ trọng giải ngân so với ODA mà các nhà tài trợ cam kết dành cho Việt Nam còn thấp, tính chung cho cả thời kỳ 1993-1999 thì con số này chỉ là 41%, thấp hơn so với mức bình quân trong khu vực. Sự chênh lệch lớn về giải ngân ODA so với cam kết cho thấy tình trạng chúng ta đã chú trọng nhiều đến vận động ODA mà không quan tâm thích đáng đến quá trình thực hiện, sử dụng nguồn vốn nàỵ
Tình hình giải ngân không đồng đều giữa các nhà tài trợ và tuỳ thuộc vào loại hình dự án là đặc điểm nổi bật nhất của tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA thời gian quạ Các dự án hỗ trợ kỹ thuật th−ờng đạt hoặc v−ợt mức kế hoạch giải ngân hàng năm, thí dụ các dự án hỗ trợ kỹ thuật do úc,
Đan Mạch, Na Uy,... tài trợ. Tuy nhiên, các dự án hỗ trợ kỹ thuật th−ờng có chi phí chuyên gia rất cao (tới 60-70% giá trị dự án), hơn nữa chi phí này th−ờng ở ngoài Việt Nam.
Các dự án xây dựng cơ bản tập trung và giải ngân nhanh của WB và ADB có mức giải ngân t−ơng đối khá. Thí dụ, tính đến năm tài chính 1999, mức giải ngân đối với các dự án của WB đạt 24,7% trên tổng giá trị các Hiệp định đã ký kết (mức trung bình của khu vực là 21%). Tuy nhiên, nếu chỉ tính riêng các dự án xây dựng cơ bản tập trung của WB thì chỉ đạt mức 19%. Đối với các dự án của ADB, mức giải ngân cho cả giai đoạn 1993- 1999 đạt 15,3%, đ−ợc đánh giá gần sát với mức bình quân của ADB nh−ng thấp hơn một số n−ớc khác trong khu vực.
Các dự án sử dụng nguồn vốn JBIC (Nhật Bản) đạt mức giải ngân thấp, khoảng 10,7 % trên tổng giá trị các Hiệp định đã ký cho cả giai đoạn 1993- 1999 (mức trung bình là 11,9%). Tuy nhiên, nếu so sánh mức giải ngân qua các năm thì thấy đã có những tiến bộ trong việc giải ngân nguồn vốn này, ví dụ năm 1996 chỉ đạt 2% , năm 1997 đã đạt 6,4%.
Mặt khác, xét theo ngành đối với riêng các dự án của ba nhà tài trợ lớn (WB, ADB và Nhật Bản) thì các dự án thuộc ngành công nghiệp và năng l−ợng có mức giải ngân khá hơn cả, đạt 17% tổng giá trị ký kết và các dự án cấp n−ớc đô thị kém hơn cả, chỉ đạt 5,8% giá trị ký kết. Các dự án giao thông, b−u điện đạt 13,6% giá trị ký kết. Đây là những con số cho thấy mức giải ngân của các ngành còn rất thấp cần sớm đ−ợc khắc phục.
So với các dự án của ba nhà tài trợ lớn (WB, ADB, Nhật Bản) thì quy mô dự án của các nhà tài trợ song ph−ơng th−ờng nhỏ hơn và đa phần là các dự án hỗ trợ kỹ thuật (TA), không có xây dựng cơ bản tập trung có tốc độ giải ngân nhanh hơn (ví dụ các dự án của các nhà tài trợ song ph−ơng nh− Pháp, Đức, Bỉ, Hà Lan, Thụy Điển,...).
Trong tình hình thế giới gặp nhiều khó khăn, một số nhà tài trợ tập trung nguồn lực để đối phó với những khó khăn trong n−ớc nên đã cắt giảm nguồn
Đông Nam á lan sang một số n−ớc châu á khác vốn là các nền kinh tế mạnh của châu lục cũng đã có tác động nhất định đến tình hình cung cấp viện trợ cho Việt Nam. Khối l−ợng vốn ODA giải ngân đều đ−ợc quy ra đồng đô la Mĩ nên trong bối cảnh các đồng ngoại tệ mạnh giảm giá so với đồng đô la Mĩ thì mức giải ngân trong những năm gần đây là có tích cực. Mặc dù vậy cũng không thể phủ nhận đ−ợc tốc độ giải ngân trong những năm qua còn nhiều hạn chế, không có sự chuyển biến đáng kể, đây chính là những yếu kém mang tính hệ thống trong quá trình thực hiện vốn ODA của Việt Nam.
1.4-Tình hình giải ngân nguồn vốn ODA ở Việt Nam giai đoạn 1993-1999 theo các tiêu thức khác nhau
1.4.1-Giải ngân ODA theo ngành
Từ năm 1993, cơ sở hạ tầng ngày càng trở thành lĩnh vực nhận đ−ợc nhiều ODA nhất. Chiều h−ớng này diễn ra đồng thời với sự gia tăng danh mục đầu t− của ba nhà tài trợ lớn nhất, đó là Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới và ADB cũng nh− sự gia tăng các dự án sử dụng vốn vay ODẠ Trong những năm qua , nguồn vốn ODA dành cho phát triển con ng−ời tăng dần về giá trị tuyệt đối, nh−ng hiện nay tỷ trọng đầu t− cho lĩnh vực này trong tổng vốn ODA bị giảm dần. Để phục vụ cho những −u tiên của Việt Nam, các nhà tài trợ cũng đã cam kết đầu t− cho phát triển nông thôn và xoá đói giảm nghèọ Từ năm 1997, các khoản vay giải ngân nhanh chủ yếu chỉ để cho vay lại phục vụ các quỹ tín dụng nông thôn, trong khi mức giải ngân nhanh hỗ trợ cán cân thanh toán và điều chỉnh cơ cấu là không đáng kể do không có các ch−ơng trình tín dụng điều chỉnh cơ cấu của Ngân hàng thế giới và Qũy tiền tệ quốc tế.
*)Giải ngân ODA chocơ sở hạ tầng:
Trong những năm qua, ngành năng l−ợng đã có mức giải ngân lớn nhất, do xuất phát từ tốc độ tăng tr−ởng mạnh mẽ của nó. Các dự án ODA tập trung chủ yếu vào xây dựng nhà máy phát điện. Hỗ trợ kỹ thuật nhằm tăng c−ờng năng lực quản lý hệ thống cấp điện cũng đi kèm với các dự án đầu t− nàỵ Hầu nh− toàn bộ mức tăng giải ngân trong năm 1997 và 1998 xuất phát từ việc
thực hiện ba dự án lớn do JBIC hỗ trợ nhằm xây dựng và mở rộng ba nhà máy phát điện. Tuy nhiên, vẫn còn 40% dân số ch−a có điện. Có thể nhanh chóng giải quyết nhu cầu điện ở nông thôn thông qua các ph−ơng án mở rộng mạng l−ới điện, ví dụ nh− áp dụng các hệ thống phân cấp quản lý các hệ thống cấp điện hay sử dụng các nguồn năng l−ợng tái sinh.
Biểu 1: Giải ngân ODA cho cơ sở hạ tầng
Triệu USD 700 600 500 400 300 200 100 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Năng l−ợng Đ−ờng giao thông N−ớc sạch, vệ sinh Phát triển đô thị (Nguồn: Điều tra của UNDP)
Trong hai năm qua mức giải ngân cho ngành giao thông vận tải đã tăng lên gấp đôi từ 110 triệu USD trong năm 1996 lên 212 triệu USD trong năm 1998. Các ch−ơng trình tập trung vào một số ít các nhà tài trợ (JBIC Ngân hàng thế giới và ADB). Đáng chú ý là 10 dự án đ−ờng giao thông lớn nhất chiếm khoảng 90% tổng vốn viện trợ dành cho mục đích này từ năm 1993, trong khi đó hệ thống đ−ờng giao thông nông thôn rất kém phát triển, làm khó khăn cho việc tiêu thụ sản phẩm và giảm khả năng tiếp cận với các dịch vụ xã hội cơ bản.
Các ch−ơng trình khôi phục hệ thống cấp n−ớc và phát triển đô thị: Năm 1998, mức giải ngân cho các ch−ơng trình này đạt 45 triệu USD. Con số này
sinh môi tr−ờng có ý nghĩa hết sức quan trọng việc nâng cao sức khỏe cho ng−ời dân, đặc biệt ở các vùng nông thôn. Trong những thập kỷ qua, chính phủ đã phát động các ch−ơng trình hằm cải thiện hệ thống n−ớc sạch và vệ sinh môi tr−ờng. Tuy nhiên số liệu điều tra chính thức cho thấy ch−a đến một nửa số dân đ−ợc cung cấp n−ợc sạch và có điệu kiện vệ sinh thực sự.
*)Giải ngân ODA cho phát triển nông thôn:
Các ch−ơng trình ODA ngày càng tập trung nhiều hơn cho công tác phát triển nông thôn, phù hợp với việc Chính phủ khẳng định dành −u tiên cho lĩnh vực này từ năm 1997.
Biểu đồ 2: Giải ngân ODA cho phát triển nông thôn
Triệu USD 250 200 150 100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Ch−ơng trình thông th−ờng Ch−ơng trình giải ngân nhanh (Nguồn: Điều tra của UNDP)
Năm 1993, mức giải ngân ODA mới chỉ là 73 triệu USD, chiếm tỷ lệ 17,6% trong tổng số ODA đã giải ngân của năm. Năm 1999, giải ngân ODA cho phát triển nông thôn đã là 240 triệu USD, chiếm 17,7%. Nh− vậy, l−ợng tuyệt đối có tăng lên, nh−ng về tỷ trọng giải ngân ODA cho phát triển nông thôn trên tổng số thì vẫn không có thay đổi nhiềụ
Vài năm gần đây, các ch−ơng trình giải ngân nhanh ngày càng chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số ODA giải ngân cho phát triển nông thôn. Các ch−ơng
trình này đã góp phần làm cho mức giải ngân ODA cho lĩnh vực này tăng nhanh. Các khoản ODA dùng để cho vay lại phục vụ tín dụng nông thôn cũng nh− đầu t− vào các công trình hạ tầng cơ sở nông thôn đều tăng. Dự kiến mức đầu t− ODA cho phát triển nông thôn sẽ tiếp tục tăng thông qua một số ch−ơng trình hỗ trợ (Ch−ơng trình xoá đói giảm nghèo, Ch−ơng trình hỗ trợ 1.715 xã nghèo và Ch−ơng trình 5 triệu ha rừng).
*)Giải ngân ODA cho phát triển con ng−ời:
Trong khuôn khổ "sáng kiến 20/20" đ−ợc công bố năm1995 tại Hội nghị Th−ợng đỉnh Thế giới về Phát triển xã hội ở Copenhagen, cả Chính phủ và cộng đồng tài trợ đều cam kết dành 20% ngân sách của mỗi bên cho các dịch vụ xã hội cơ bản (DVXHCB). Theo định nghĩa của Hội nghị Copenhagen, DVXHCB bao gồm giáo dục tiểu học và mẫu giáo, xoá mù chữ cho ng−ời lớn, chăm sóc sức khoẻ ban đầu, các ch−ơng trình tiêm chủng, kế hoạch hoá gia đình, bệnh viện cấp huyện và xã, cứu trợ thiên tai, n−ớc sạch và vệ sinh nông thôn.
Biểu đồ 3: Giải ngân ODA cho phát triển con ng−ời Triệu USD 250 200 150 100 50 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Giáo dục Ytế Phát triển xã hội
(Nguồn: Điều tra của UNDP)
Qua biểu đồ cho thấy, nguồn vốn ODA đã giải ngân dành cho phát triển con ng−ời có sự tăng dần kể từ năm 1993 đến 1999. Năm 1993 mới chỉ là 68
-Giải ngân ODA cho giáo dục có b−ớc tăng tr−ởng khá. Thông qua các ch−ơng trình hợp tác giữa các tr−ờng đại học và cơ sở giáo dục trong và ngoài n−ớc cũng nh− các ch−ơng trình đào tạo và học bổng. Một khoản 30 triệu USD đ−ợc chi cho các ch−ơng trình giáo dục tiểu học. Tỷ lệ nhập học ở các cấp tiểu học trên toàn quốc rất caọ Tuy nhiên, việc đảm bảo khả năng tiếp cận bình đẳng (về giới, dân tộc và vùng lãnh thổ) cũng nh− chất l−ợng giáo dục là những thách thức cần giải quyết.
-Mức giải ngân cho ngành y tế cũng tăng đáng kể. Chiều h−ớng tăng mức giải ngân cho lĩnh vực này là rất đáng hoan nghênh vì tình trạng sức khỏe sinh sản ở Việt Nam hiện nay là rất đáng lo ngạị Hiện nay, các dịch vụ kế hoạch hoá gia đình đang đ−ợc triển khai với phạm vi và mức độ sử dụng cao, song tỷ lệ nạo phá thai và tỷ lệ tử vong cao ở trẻ sơ sinh chứng tỏ khả năng sử dụng các biện pháp tránh thai vẫn còn hạn chế và khả năng chăm sóc sức khoẻ bà mẹ còn yếu kém.
Về phía các nhà tài trợ, mức viện trợ cho các lĩnh vực xã hội nói chung vẫn tăng th−ờng xuyên. Tuy nhiên mức chi tiêu cho các DVXHCB vẫn tăng chậm so với yêu cầụ Khoảng 50% nguồn vốn ODA dành cho các DVXHCB đ−ợc chi cho các dịch vụ chăm sóc sức khỏe, bao gồm an toàn thực phẩm và dinh d−ỡng, chăm sóc bà mẹ và trẻ em, sức khỏe sinh sản. Giáo dục tiểu học chiếm 30% nguồn vốn ODA dành cho các DVXHCB thông qua một số ch−ơng trình khôi phục tr−ờng học và nâng cấp trang thiết bị, cũng nh− nâng cao chất l−ợng và khả năng tiếp cận với giáo dục cho tất cả trẻ em.
1.4.2-Giải ngân ODA theo loại hình viện trợ
Nguồn vốn ODA cung cấp cho Việt Nam trong những năm qua luôn tồn tại d−ới hai hình thức là viện trợ không hoàn lại và cho vay −u đãị Kể từ năm 1993 đến 1999, tỷ lệ giữa hai loại hình viện trợ này đã có những thay đổi, thể hiện qua biểu đồ d−ới đâỵ
Biểu đồ 4: Giải ngân ODA theo loại hình viện trợ Triệu USD 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Viện trợ không hoàn lại Cho vay
(Nguồn: Điều tra của UNDP)
Xu h−ớng giải ngân nguồn vốn ODA theo các điều kiện tài chính trong những năm qua là tăng ODA cho vay và giảm ODA viện trợ không hoàn lạị Năm 1993, các nhà tài trợ cung cấp cho Việt Nam chủ yếu d−ới dạng viện trợ không hoàn lại, ODA cho vay chiếm tỷ lệ nhỏ. Nh−ng năm 1999, tỷ lệ giữa ODA vốn vay và ODA viện trợ không hoàn lại đã rất lớn. Vì vậy, nếu không sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này thì ODA sẽ trở thành gánh nặng nợ nần mà thế hệ sau phải gánh chịụ
1.4.3-Giải ngân ODA của một số nhà tài trợ chủ yếu
Hiện nay, Việt Nam đã có quan hệ hợp tác phát triển với hầu hết các nhà tài trợ song ph−ơng và đa ph−ơng trên thế giớị Trong số này, thời gian qua, nổi trội ba tài trợ th−ờng chiếm trên 70% tổng số cam kết ODA là Nhật Bản, Ngân hàng Phát triển Châu á và Ngân hàng thế giớị
*)Nhật Bản
Tỷ lệ giải ngân ODA Nhật Bản giai đoạn 1993-1999 là 23,01% không cao so với các nguồn ODA khác. Ba năm 1994-1996 tỷ lệ giải ngân thấp do
nhiều đề xuất không đ−ợc Chính phủ Nhật Bản chấp thuận, tốc độ giải ngân các dự án đã ký rất chậm.
Nhìn tổng thể thời gian qua, hình thức viện trợ không hoàn lại chung và hỗ trợ kỹ thuật có chất l−ợng t−ơng đối cao, giải ngân khá tốt. Do nguyên tắc của Chính phủ Nhật Bản là "viện trợ theo ch−ơng trình" chứ không phải theo "l−ợng tiền rót vào". Cũng chính do nguyên nhân này, các dự án th−ờng có giá thành cao hơn mặt bằng chung ở Việt Nam, gây khó khăn cho khâu xét duyệt dự án. Một số dự án còn bị thay đổi nội dung sau khi đã ký Công hàm trao đổi (E/N). Điều này làm cản trở tiến độ giải ngân ODẠ
Vốn vay là hình thức tài trợ có tỷ lệ giải ngân thấp nhất. Thời gian đầu, tình hình giải ngân ODA vốn vay rất thấp, năm 1994 chỉ đạt xấp xỉ 2,3% l−ợng vốn cam kết. Có rất nhiều nguên nhân làm cho việc giải ngân vốn vay kém, nh−ng nguyên nhân lớn nhất vẫn là công tác chuẩn bị ch−a tốt, không đáp ứng đ−ợc yêu cầu của phía Nhật Bản. Trong những năm gần đây, công tác giải ngân vốn vay đ−ợc cải thiện rất nhiềụ Năm 1999, tỷ lệ giải ngân đạt cao