4.1. Kết quả:
Đối với mục tiêu xóa đói giảm nghèo cho vùng núi, các biện pháp nói trên đã có những tác động tích cực nhất định giúp giảm tỷ lệ hộ nghèo và nâng cao một phần đời sống các hộ còn thuộc diện nghèo.
Chương trình 135 (giai đoạn I) được đánh giá là đã đem được 70% lợi ích đến người nghèo vùng nông thôn miền núi và vùng dân tộc. Với 5 dự án thuộc Chương trình: dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, dự án xây dựng trung tâm cụm xã, dự án quy hoạch dân cư, dự án ổn định và phát triển sản xuất, dự án đào tạo cán bộ cơ sở, Chương trình đã xây dựng trên 25.000 công trình hạ tầng và trên 500 trung tâm cụm xã, đưa vào sử dụng trên 20.000 công trình thiết yếu các loại và trên 300 trung tâm cụm xã. Sau 7 năm thực hiện đã có 75% số xã xây dựng 5 hạng mục công trình chủ yếu: đường giao thông, hệ thống điện, trường học các cấp, thuỷ lợi nhỏ, trạm y tế xã và 60% số xã đã đầu tư xây dựng đủ 7 hạng mục công trình thiết yếu. Trên địa bàn hưởng thụ Chương trình: 86% xã có trường tiểu học, 73% xã có trường THCS kiên cố cấp 4 trở lên, 96% xã có trạm y tế đảm bảo phục vụ chữa bệnh chăm sóc sức khoẻ ban đầu cho nhân dân, 74% xã có bưu điện văn hoá xã, 61% xã có trạm truyền thanh, 47% xã có chợ. Đã có thêm trên 500 xã có đường ôtô đến trung tâm xã, 28 tỉnh trong Chương trình đã đạt tỷ lệ 100% số xã có đường giao
thông đến trung tâm, tỷ lệ đường giao thông cơ giới đến trung tâm xã đạt 97,42%, tăng 62,42% so với trước năm 1999. Với 2.250 công trình thuỷ lợi được xây dựng mới và sửa chữa nâng cấp đã tăng năng lực tưới cho hơn 40.000 ha đất canh tác cùng với gần 1.000 ha được khai hoang đã giúp đồng bào có đất canh tác, trồng cấy các loại cây công nghiệp, nông nghiệp, cây ăn quả, tăng sản lượng lương thực hàng hoá. Trước đây chỉ có 20% số xã thuộc phạm vi Chương trình có điện lưới quốc gia, sau 7 năm thực hiện đã có 84% số xã có điện và khoảng 64% số hộ trên địa bàn được dùng điện, nhiều tỉnh đã có 100% số xã có điện lưới quốc gia. Có thêm 1.050 công trình nước sạch, hàng ngàn hộ nông dân đã có nước sạch để dùng. Và có thêm 2.552 công trình trường học và lớp học được đưa vào sử dụng, xoá bỏ phần lớn các trường tạm, lớp tạm, thu hút trên 95% trẻ em tiểu học, trên 75% trẻ em trung học cơ sở trong độ tuổi đến trường, góp phần tích cực hoàn thành phổ cập giáo dục tiểu học ở các xã vùng sâu, vùng xa và đã hoàn thành phổ cập giáo dục trung học cơ sở ở một số địa phương.
Nhờ phổ biến các mô hình sản xuất có hiệu quả, năng suất cao, tăng cường khuyến nông khuyến lâm, kết hợp với việc hỗ trợ giống cây trồng vật nuôi có giá trị, chính sách cho vay vốn ưu đãi phát triển sản xuất đã giúp nhiều hộ vươn lên thoát nghèo, nhiều hộ có thu nhập cao, dần thay thế những tập quán sản xuất lạc hậu. Hàng ngàn hecta đất mới được khai hoang đã giúp nhân dân miền núi nâng mức bình quân lương thực tự sản xuất từ 286 kg/người/năm (1998) tăng lên 500 kg/người/năm (2005), có nhiều nơi đã lên đến trên 1000 kg/người/năm. Đã có sự chuyển dịch cơ cấu về kinh tế, nhiều dịch vụ xã hội đã đến được với người dân vùng sâu, vùng xa (thông tin, tín dụng, bảo hiểm, khám chữa bệnh…). Tỷ lệ hộ nghèo đói giảm cơ bản, không còn hộ đói kinh niên, tốc độ giảm nghèo khá nhanh (bình quân giảm
Các dự án quy hoạch sắp xếp dân cư và định canh định cư đã góp phần ổn định đời sống cho đồng bào các dân tộc sống phân tán trong điều kiện khó khăn khắc nghiệt được tiếp cận các dịch vụ xã hội. Tỷ lệ đồng bào được tiếp cận với thông tin ngày càng tăng, chất lượng dịch vụ ngày một nâng cao. Nhờ kinh tế được cải thiện nền văn hoá vùng dân tộc và miền núi đã phát triển phong phú hơn, đời sống văn hóa của đồng bào được nâng cao một bước, văn hoá truyền thống của các dân tộc được tôn trọng, giữ gìn và phát huy, nhiều hoạt động văn hoá cũng được khôi phục và phát triển, nhiều lễ hội, nhiều phong trào hoạt động mới được được khuyến khích. Chương trình cũng đã góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội bởi việc giải quyết được đói nghèo, phát triển giáo dục, nâng cao dân trí đã góp phần nâng cao niềm tin của đồng bào các dân tộc đối với Đảng và Nhà nước, đồng thời giải quyết được vấn đề việc làm, hạn chế được tình trạng du canh, du cư, phá rừng và tệ nạn ma túy trong đồng bào các dân tộc.
Từ những kết quả đó, Chương trình 135 về phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng dân tộc và miền núi đã được phê duyệt tiếp tục thực hiện giai đoạn 2006 – 2010 (Chương trình 135 giai đoạn II). Tổng nguồn vốn cho Chương trình 135 giai đoạn II vừa được Chính phủ phê duyệt là khoảng 16.000 tỷ đồng với cam kết hỗ trợ tử các tổ chức nước ngoài thông qua UNDP là khoảng 300 triệu USD.
Riêng với khu vực miền núi phía bắc, lấy ví dụ “Dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía bắc” do Ngân hàng Thế giới WB tài trợ sau 5 năm thực hiện, kể từ năm 2002 đến nay, đã đạt được nhiều kết quả khả quan.
Bảng 2.4: Kết quả của Dự án Xóa đói Giảm nghèo các tỉnh miền núi phía bắc do Ngân hàng Thế giới tài trợ (2002-2008)
Thời gian thực hiện: 2002 - 2008
tế (IDA). Tổng chi phí dự án là 132,5 triệu đôla.
Phạm vi thực hiện: 368 xã ở 6 tỉnh miền núi phía bắc (Phú Thọ, Lào Cai, Yên Bái, Sơn La, Hòa Bình, Bắc Giang)
Đối tượng hưởng lợi: Dự kiến mang lại lợi ích cho hơn 1 triệu người, 85% trong số đó là người dân tộc thiểu số.
Một số kết quả đến 2/2008
· Xây dựng hơn 250 km đường nông thôn cho hơn 80.000 người sử dụng · Xây dựng hơn 80 công trình thủy lợi nhỏ
· Hệ thống thủy lợi cho hơn 1.300 ha đất nông nghiệp cho hơn 15.000 hộ gia đình sử dụng
· Đào hơn 250 cái giếng và 10 tiện ích nước uống khác, cung cấp nước sạch cho khoảng 1.000 hộ gia đình
· Xây dựng và trang bị cho khoảng 75 lớp học tiểu học
Nguồn: Ngân hàng Thế giới
Dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía bắc đã triển khai 4.230 mô hình nông nghiệp ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật với 68 nghìn hộ đồng bào được hưởng lợi, chiếm 32% số hộ trong vùng dự án. Tổng số vốn đầu tư cho các mô hình nông nghiệp này là 6,5 triệu USD. Các tỉnh được đưa ra áp dụng theo phương châm "cầm tay chỉ việc" với những cách làm cụ thể phù hợp với tập quán và nhu cầu từng vùng đã từng bước phát huy hiệu quả góp phần chuyển dịch cơ cấu cây trồng vật nuôi, ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất, bước đầu giảm nghèo ở các tỉnh miền núi phía bắc. Để nâng cao năng lực cán bộ tham gia, Dự án đã mở 227 lớp về giám sát cấp xã về công trình hạ tầng và mô hình nông nghiệp, vận hành và bảo trì, lập kế hoạch và quản lý ngân sách phát triển xã cho 11.840 cán bộ xã và thôn bản (trong đó 75% là dân tộc thiểu số).
Mặc dù các chương trình, chính sách về XĐGN vùng núi đã bước đầu đạt được những thành tựu khả quan, song chúng ta cũng không thể phủ nhận những hạn chế còn tồn tại của các chính sách này mà biểu hiện là hiệu quả từ các chương trình XĐGN vùng núi chưa cao.
Bảng II.17 là danh sách các xã đặc biệt khó khăn hoàn thành cơ bản mục tiêu Chương trình 135 giai đoạn 1999 – 2005. Nhìn vào những số liệu tổng hợp cuối cùng dễ dàng thấy mức độ hoàn thành mục tiêu còn quá thấp: tổng số xã hoàn thành chương trình mới đạt 27,82% so với số xã được đầu tư vốn, trong đó, cá biệt Ninh Bình không có xã nào hoàn thành. Mới có 11/52 tỉnh huy động được nguồn vốn đầu tư của địa phương vào chương trình, còn lại đa số chỉ sử dụng ngân sách Nhà nước. Tỷ lệ xã hoàn thành cũng không đều giữa các tỉnh. Chỉ có 6/52 tỉnh đạt 100% số xã hoàn thành (chủ yếu là các tỉnh có ít xã thuộc diện đặc biệt khó khăn được đưa vào chương trình), hầu hết các địa phương khác có tỷ lệ xã hoàn thành thấp hơn 50%. Cụ thể hơn, thực trạng đói nghèo ở vùng núi phía bắc (được nghiên cứu ở trên như một minh họa điển hình cho vùng núi) cũng cho thấy hiệu quả từ các chương trình XĐGN vùng núi mới dừng ở mức khắc phục được phần nào đói nghèo chứ chưa thật sự tạo nên bước đột phá, tạo nên bộ mặt mới cho đời sống miền núi.
Bảng 2.5:Tổng hợp danh sách các xã đặc biệt khó khăn hoàn thành cơ bản mục tiêu Chương trình 135 giai đoạn 1999 – 2005
(Ban hành kèm theo Quyết định số 163/2006/QĐ-TTg ngày 11 tháng 7 năm 2006 của Thủ tướng Chính phủ)
STT Tỉnh/Huyện
Tổng xã đầu tư giai đoạn 1999 - 2005 Số xã hoàn thành Ngân sách TW hỗ trợ đầu tư Ngân sách ĐP đầu tư % Số xã hoàn thành 1 2 3 4 5 6 1 Hà Giang 142 27 19.01 2 Cao Bằng 138 28 20.29 3 Lai Châu 74 8 10.81 4 Điện Biên 59 9 15.25 5 Sơn La 86 24 27.91 6 Bắc Kạn 103 29 28.15 7 Lào Cai 125 40 32 8 Tuyên Quang 58 28 48.28 9 Lạng Sơn 106 33 31.13 10 Yên Bái 70 14 20 11 Hoà Bình 102 32 31.37 12 Bắc Giang 44 12 27.27 13 Thái Nguyên 52 11 21.15 14 Phú Thọ 50 16 32 15 Quảng Ninh 36 3 6 25 16 Vĩnh Phúc 6 3 50 17 Hải Phòng 3 3 100 18 Ninh Bình 3 0 0 19 Thanh Hoá 102 19 18.63 20 Nghệ An 115 31 26.96 21 Hà Tĩnh 27 7 25.93 22 Quảng Bình 39 8 20.51
23 Quảng Trị 37 10 27.03
24 Thừa Thiên Huế 32 13 40.63
25 Quảng Nam 63 10 15.87 26 Quảng Ngãi 57 14 24.56 27 Bình Định 28 10 35.71 28 Phú Yên 20 3 15 29 Khánh Hòa 14 9 64.29 30 Ninh Thuận 18 5 27.78 31 Bình Thuận 30 18 60 32 Kon Tum 60 6 10 33 Gia Lai 78 26 33.33 34 Đak Lắk 38 15 39.47 35 Đăk Nông 25 15 60 36 Lâm Đồng 49 11 22.45 37 Bình Phước 43 23 53.49 38 Trà Vinh 38 8 21.05 39 Sóc Trăng 54 11 20.37 40 Bạc Liêu 25 6 24 41 Đồng Nai 16 16 100 42 Vĩnh Long 3 1 33.33 43 Cần Thơ 1 1 100 44 Hậu Giang 1 1 100 45 Bình Dương 2 2 100 46 Bà Rịa Vũng Tàu 9 9 100 47 Tây Ninh 20 5 25 48 Long An 20 1 5 49 Đồng Tháp 8 3 37.5 50 An Giang 25 9 36 51 Kiên Giang 39 14 35.9 52 Cà Mau 19 5 26.32 Tổng 2412 604 67
% 100 25.04 2.78
Nguồn: Tổng cục Thống kê
4.3. Nguyên nhân những hạn chế còn tồn tại
Thứ nhất, những hạn chế trong chuẩn bị tổ chức thực hiện:
Một là, tổng nguồn lực huy động còn quá ít. Tổng ngân sách Nhà nước dành cho một chương trình có quy mô lớn, trải rộng ở nhiều tỉnh như chương trình 135 (giai đoạn I) mới dừng ở mức khoảng 9.000 tỷ đồng, trong khi đó riêng việc xây dựng một con đường ở TP. HCM cũng đã chi phí mất gần 2.000 tỷ đồng. Với nguồn vốn đầu tư ít như vậy lại phải dàn trải cho nhiều hợp phần chương trình và địa bàn triển khai thì chắc chắn mới chỉ có thể đem lại những kết quả mang tính “bộ phận” và nhiều khu vực miền núi còn chưa được hưởng lợi ích. Với chương trình 134, theo thống kê: năm 2005, tổng vốn ngân sách cấp là 780 tỷ đồng cho 44 tỉnh, năm 2006 bố trí 830 tỷ đồng cho 51/53 tỉnh, nâng tổng số vốn cấp lên 1.610 tỷ đồng, song nguồn vốn này mới chỉ đáp ứng được khoảng 41% nhu cầu cho các tỉnh trọng điểm còn các tỉnh khác thì chỉ đạt ở mức từ 20 - 35%. Trong khi đó, nguồn vốn địa phương và các nguồn quỹ của các cơ quan đoàn thể xã hội là nguồn vốn dồi dào lại chưa được kêu gọi đóng góp đúng mức.
Hai là, bộ máy cán bộ ở một số ngành và địa phương cũng chưa hoàn thiện. Ban chỉ đạo thực hiện ở nhiều tỉnh vừa thừa vừa thiếu, tuy số lượng lớn nhưng lại hạn chế về năng lực, không quán triệt đầy đủ tư tưởng chỉ đạo của chính phủ dẫn đến các vi phạm trong thực hiện triển khai. Nhiều cấp chính quyền địa phương còn trông chờ, ỷ lại vào nguồn vốn Nhà nước, chưa chủ động thoát nghèo (nhiều xã đã thoát nghèo vẫn không tự giác xin ra khỏi chương trình để tiếp tục được nhận ưu đãi của Nhà nước). Trong điều hành hoạt động còn mang tinh thần “chỉ đâu đánh đấy”, vận dụng máy móc chỉ thị của cấp trung ương mà không linh hoạt tận dụng những hiểu biết về tình hình
địa phương để có sự điều chỉnh thích hợp.
Ba là, công tác đánh giá đối tượng được XĐGN còn chưa chính xác. Trong quá trình thực hiện chương trình 135, ngoài những xã đầu tư theo chính sách đặc thù, có 391 xã không phải là xã khu vực III vẫn nằm trong chương trình (và sau đó lại phải bổ sung những xã thực sự khó khăn nhưng lại không thuộc khu vực III). Ngoài ra còn do một số địa phương chưa nghiên cứu kỹ các tiêu chí để xác định đối tượng thực hiện chương trình. Trong chương trình 134, có địa phương mở rộng khảo sát tất cả các đối tượng là đồng bào dân tộc thiểu số trên địa bàn mà bỏ sót yếu tố “định cư tại chỗ, nghèo, sinh sống bằng nghề nông lâm nghiệp” nên con số các hộ được thụ hưởng chương trình cao hơn so thực tế. Điều này càng làm cho tính thiết thực của chương trình XĐGN bị giảm sút.
Thứ hai, những hạn chế về thực thi chính sách trong thực tế:
Một là, về phân cấp quản lý nguồn vốn và giải ngân vốn thực hiện. Hầu hết kinh phí được phân bổ cho các dự án xoá đói giảm nghèo trong chương trình vẫn do các cơ quan chuyên ngành cấp tỉnh và cấp huyện kiểm soát trong khi trách nhiệm thực hiện chương trình thuộc về các xã. Mặc dù chương trình 135 đề ra việc phân cấp quản lý và thực hiện cho các xã nhưng thực tế số xã nghèo khó khăn nhất được quản lý nguồn vốn trực tiếp chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ. Chưa kể đến việc một số tỉnh còn tùy tiện bố trí ngân sách Trung ương cho một số xã với mức quá thấp, lấy ví dụ như ở khu vực miền núi phía bắc, trong 5 năm mới chỉ đạt 500 - 800 triệu đồng ở một số xã của tỉnh Lai Châu, Sơn La, Lạng Sơn… Tốc độ giải ngân chậm, không đáp ứng kịp thời những nhu cầu phát sinh cấp bách. Thêm vào đó, qua công tác kiểm toán tại sáu tỉnh thuộc chương trình 135, Kiểm toán Nhà nước đã phát hiện những khoản chi sai chế độ, sử dụng và phân bổ vốn không đúng đối tượng quy định với số tiền hơn 24,6 tỷ đồng.
Hai là, thực hiện chưa cân xứng các chính sách: còn nặng về đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mà chưa chú ý đúng mức đến các dự án, chính sách khác. Bên cạnh đó, chưa có sự phối hợp đồng bộ các chính sách, nội dung triển khai của bản thân mỗi chính sách chưa thật sự hoàn thiện và phù hợp với tình hình địa phương làm xảy ra tình trạng nửa vời, nặng về hình thức. Lấy ví dụ như
