Tiếp theo giai đoạn hình thành dự án cấp 1, giai đoạn 2 cơ bản chỉ đưa dự án đáp ứng yêu cầu về pháp lý để được cấp có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư. Trong một quy trình thông thường, việc nằm trong quy hoạch được xem xét như là sự chấp thuận của Chính phủ. Cơ quan cấp giấy chứng nhận đầu tư (UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hoặc Ban quản lý khu công nghiệp) sẽ thực hiện vai trò nhà nước trong việc cấp giấy chứng nhận đầu tư đối với các dự án này (Nghị định 108/2006/NĐ-CP). Tuy nhiên đối với dự án xây dựng phát triển kinh tế có quy mô và ảnh hưởng kinh tế – xã hội lớn, đây là một quy trình thực hiện tương đối phức tạp, khép kín và mâu thuẫn giữa vai trò ủy quyền – điều hành được bộc lộ khá rõ trong hệ thống phân cấp của chính quyền.
Chính phủ QH phát triển ĐL QG Nhà đầu tư Các Bộ chuyên ngành Doanh nghiệp Chính quyền địa phương Thông tin Tham gia, hợp tác Bổ sung vào quy hoạch
Giao dự án Phê duyệt nhà đầu tư trở thành Đ ấu th ầu GĐ2 Quốc hội Sửa đổi Phi chính thức Chính thức Bán chính thức Ghi chú:
Kiến nghị, dư luận
Ch ất v ấn EVN, PVN… Xã hội dân sự
Theo Điều 39 Khoản 2 Luật Xây dựng (2005) và Điều 47 Khoản 3 Luật Đầu tư (2005) quy định Quốc hội sẽ quyết định chủ trương đầu tư đối với những dự án, công trình quan trọng quốc gia. Tiêu chí dự án, công trình quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư được quy định tại Nghị quyết 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010 của Quốc hội. Đến năm 2014, Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công mới được ban hành đã thống nhất quy định về các tiêu chí đối với công trình trọng điểm quốc gia. Đối với các dự án còn lại, thẩm quyền phê duyệt chủ trương thuộc trách nhiệm quản lý của Chính phủ và hệ thống phân cấp các bộ chuyên ngành và UBND các cấp. Phân cấp chức năng thực hiện cụ thể như Bảng 0-3.
Bảng 0-3. Phân cấp chức năng thừa hành trong thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tƣ Thẩm quyền dự án Chức năng Quốc hội phê duyệt Chính phủ phê duyệt Bộ, cơ quan TW phê duyệt UBND tỉnh phê duyệt
Chủ đầu tư Lập Báo cáo NCTKT Lập Báo cáo NCTKT Lập Báo cáo NCTKT Lập Báo cáo NCTKT UBND tỉnh Tham gia ý kiến Tham gia
thẩm định
Quyết định
Bộ chuyên ngành
Tham gia ý kiến cùng các bộ, cơ quan Chính phủ Quyết định; tổ chức thẩm định Bộ KHĐT Chủ trì báo cáo TTCP Chủ trì Tham gia thẩm định Cơ quan đăng
ký đầu tư Tiếp nhận hồ sơ giao Bộ KHĐT Tiếp nhận hồ sơ giao Bộ KHĐT Chủ trì Hội đồng thẩm định
Thuộc Bộ KHĐT Thuộc bộ chuyên ngành
Thuộc cơ quan đăng ký đầu tư Hội đồng thẩm
định nhà nước
Lập báo cáo thẩm định trình
Thẩm quyền dự án Chức năng Quốc hội phê duyệt Chính phủ phê duyệt Bộ, cơ quan TW phê duyệt UBND tỉnh phê duyệt Cơ quan thẩm tra
Ủy ban của Quốc hội TTCP Thành lập Hội
đồng thẩm định
Quyết định
Chính phủ Trình Quản lý Quản lý Quản lý
Quốc hội Quyết định
Có thể nhận thấy sự phi tập trung hóa trong thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư giữa Quốc hội – Chính phủ và bộ máy dưới quyền. Về phía Chính phủ mặc dù Luật đã phân cấp thẩm quyền thực thi đối với các cấp dự án. Tuy nhiên với thẩm quyền lớn, phạm vi rộng dựa trên hệ thống kiểm soát mà Đảng lãnh đạo và hệ thống thanh tra giám sát nội bộ, TTCP có đủ thẩm quyền để kiểm soát hệ thống hành pháp đi theo đúng mục tiêu của mình. Mô hình quản trị này không đảm bảo tạo ra những đối trọng cần thiết để kiểm soát hành vi trong bộ máy hành pháp.
Về phía địa phương nơi có dự án được quy hoạch triển khai, chính quyền địa phương luôn muốn thu hút nguồn lực về địa phương mình, nhất là trong các dự án tạo nguồn thu lớn mà không coi trọng tính hiệu quả cũng như sự đồng bộ của dự án. Do đó, với một quy trình khép kín như hiện nay nguồn thông tin liên quan đến quá trình thực thi pháp lý trong giai đoạn này thường đến ở những diễn đàn chính thức như Quốc hội. Khi nguồn thông tin bị hạn chế, vai trò của XHDS cũng mờ nhạt như giai đoạn hình thành dự án cấp 1. Vấn đề ủy quyền – thừa hành sẽ được xem xét chủ yếu dưới góc độ Quốc hội và Chính phủ.
Tổng thể quy trình chấp thuận chủ trương đầu tư của một dự án cơ bản được thể hiện như Hình 3-2.
Hình 0-2. Quá trình phân cấp thực hiện trong giai đoạn hình thành dự án cấp 2
Xét quy trình để đưa một dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Quy trình này đòi hỏi khá nhiều thủ tục và bị động về mặt thời gian do phụ thuộc vào thời gian biểu họp Quốc hội. Trước tiên, Chủ đầu tư theo quy định phải tổ chức lập Báo cáo NCTKT trình cơ quan đăng ký đầu tư trình Bộ KHĐT báo cáo TTCP thành lập hội đồng thẩm định. Trong vòng 90 ngày Hội đồng thẩm định tổ chức thẩm định, xin ý kiến của Bộ quản lý ngành, các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND tỉnh có dự án và lập báo cáo thẩm định trình Chính phủ xem xét.
Trong trường hợp dự án đủ điều kiện trình Quốc hội, Chính phủ phải gửi hồ sơ tới cơ quan thẩm tra của Quốc hội chậm nhất 60 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp Quốc hội. Sau khi được thẩm tra báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội, dự án chính thức được trình Quốc hội xem xét trong một phiên họp toàn thể. Quốc hội là một diễn đàn rộng lớn và tương đối đa chiều, ngoại trừ những nghị quyết, chủ trương của Đảng Cộng Sản định hướng yêu cầu
Bộ chủ quản Chủ trương đầu tư dự án Quốc Hội Chính phủ Chủ đầu tư Chính quyền địa phương
Trình dự án quan trọng Quốc gia
Chấp thuận Chấp thuận (Chủ trương, nghị quyết đảng) Cơ chế Hợp tác, hỗ trợ Lập Báo cáo tiền khả thi Dừng dự án Không chấp thuận GĐ1 GĐ3 Trình Tr ìn h Lập Chấp thuận XHDS Ghi chú: Chính thức Bán chính thức Phi chính thức
tuân thủ. Những quyết định còn lại tại diễn đàn Quốc hội tương đối khó đoán trước được kết quả. Mọi thông tin trước giai đoạn này của dự án tương đối bó hẹp đối tượng được tiếp cận. Do đó vai trò của báo chí cũng như XHDS thường rất hạn chế.
Việc tránh được quy trình chấp thuận chủ trương tốn kém về thời gian và chi phí với độ rủi ro cao. Một rào cản mà sau đó còn rất nhiều cơ chế giám sát, kiểm tra của các cơ quan dân cử là điều mà Chính phủ không mong muốn. Hàng năm hoặc khi có yêu cầu Chính phủ phải báo cáo tình hình thực hiện để Quốc hội giám sát. Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn thực hiện quyền giám sát (Quốc hội, 2010). Thêm vào đó những thông tin sau khi được báo cáo tại Quốc hội thường có một độ mở nhất định cho việc tiếp cận, thường xuyên được cập nhật trên trang thông tin điện tử của Quốc hội. Điều này kéo theo sự tham gia của XHDS và rất nhiều tổ chức, cá nhân trong việc phản biện lại chủ trương, quyết định hình thành dự án. Điều đó không chỉ làm tăng trách nhiệm giải trình mà còn giảm tính tùy nghi trong quá trình ra quyết định của Chính phủ đối với dự án. Những động lực trên là nguyên nhân để Chính phủ, các cấp dưới quyền không muốn thực hiện quy trình này. Đơn cử dự án Thủy điện Sơn La được Quốc hội ra nghị quyết thông qua chủ trương đầu tư vào năm 2001, sau hơn 14 năm kể từ khi được Hội đồng thẩm định nghiên cứu xem xét năm 1998. Trong khi trước đó từ năm 1984 ngành Điện đã bắt đầu nghiên cứu lập báo cáo tiền khả thi (Kiên Trung, 2012).
Về phần các nhà đầu tư, đối với các DNTN mục đích tham gia thị trường để tìm kiếm lợi nhuận có khuynh hướng tìm những dự án hiệu quả nhất để đầu tư. Các dự án quan trọng quốc gia nhiều quy trình kiểm soát, dễ bị các rủi ro chính trị và yêu cầu về khả năng tài chính lớn đến nay vẫn không phải là mục tiêu mà các DNTN hướng đến. Trong khi các DNNN “không chỉ thực hiện chức năng kinh doanh mà còn phải thực hiện các nhiệm vụ xã hội và chính trị” (Ủy ban kinh tế Quốc hội, 2014) và tính hiệu quả dựa vào sự bảo hộ, trợ cấp của nhà nước cũng như vị thế độc quyền và chiếm dụng tài nguyên (Vũ Thành Tự Anh, 2010) có khả năng tham gia. Nhưng hệ thống giám sát, quản lý đối với DNNN còn nhiều phức tạp và đan xen lợi ích do chịu chi phối bởi quyền lợi của nhiều đối tượng khác nhau. Đây cũng là đối tượng chịu nhiều sức ép của dư luận trong hoạt động của mình. Do vậy việc dự án tránh được những cơ chế giám sát, các quy trình phức tạp của dự án quan trọng quốc gia cũng là mong muốn của DNNN.
Với sự phân cấp trong thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư dự án, trong những tiêu chí xác định theo quy mô và tính chất của dự án quan trọng quốc gia, tiêu chí về quy mô vốn đầu tư có sự điều chỉnh theo từng thời kỳ và có thể nhận thấy những rủi ro nhất định trong việc phân loại.
Hình 0-3. Sự thay đổi quy mô dự án quan trọng quốc gia xét theo vốn
Ghi chú: NQ05/QH10 là nghị quyết của Quốc hội về tiêu chuẩn các công trình quan trọng quốc gia trình quốc hội xem xét, quyết định chủ trương đầu tư năm 1997; NQ66/QH11, NQ49/QH12 lần lượt là các nghị quyết của Quốc hội năm 2006 và 2010 về “dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư”.
Nếu như trước đây xét theo vốn những dự án quan trọng quốc gia được xác định dựa trên quy mô có Tổng mức đầu tư (TMĐT) lớn hơn 35 nghìn tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước là 11 nghìn tỷ đồng. Luật Đầu tư (2014) có hiệu lực bắt đầu từ 01/7/2015 đã bãi bỏ quy định về dự án quan trọng quốc gia xét theo quy mô đầu tư – một sự nới lỏng quản lý đối với khu vực tư nhân. Những dự án có nguồn vốn nhà nước từ 10 nghìn tỷ đồng là dự án quan trọng quốc gia (Luật Đầu tư công, 2014) có hiệu lực từ 01/01/2015, cho thấy sự điều chỉnh và tăng khả năng kiểm soát trong quản lý đầu tư của Quốc hội sau một thời gian mở rộng quy mô vốn và trao thẩm quyền lớn cho Chính phủ. Tuy nhiên tác động lâu dài trong quá khứ cần được xem xét để chúng ta có một nhìn nhận thực tế hơn đối với hệ thống quy định mới.
10000 20.000 35.000 30% 11000 10000 1997 2006 2010 2015 TMĐT Vốn NN Giá trị (tỷ đồng) NQ66/QH11 NQ49/QH12
Luật Đầu tư công
NQ05/QH10
Nhìn nhận sự phân cấp được thể hiện trong Bảng 0-3, có thể thấy quy trình lập Báo cáo NCTKT để trình phê duyệt chủ trương đầu tư có thể bị xóa nhòa giữa ranh giới dự án thuộc Quốc hội và Chính phủ phê duyệt nếu xét trên khía cạnh vốn đầu tư. Chỉ khi Chủ đầu tư hoàn thành công tác lập Báo cáo NCTKT hình thành lên TMĐT sơ bộ khi đó mới có thể đánh giá một dự án là dự án quan trọng quốc gia. Điều này làm vai trò của Quốc hội có tính thụ động tương đối trong việc nhận diện và thực thi thẩm quyền giám sát. Trong khi toàn bộ quy trình lập thẩm định và trình duyệt đều được kiểm soát bởi Chính phủ. Nếu chỉ giới hạn bởi hạn mức trên, Chính phủ có thể sử dụng các biện pháp kỹ thuật tách dự án thành nhiều dự án thành phần, phân kỳ đầu tư, thay đổi các thông số kỹ thuật tính toán… có thể làm giảm TMĐT dự án để không vượt mức phải trình Quốc hội trước khi Báo cáo NCTKT được hình thành.
Ở cấp Chính phủ, ngày 28/4/2010 VPCP đã có thông báo số 106/TB-VPCP yêu cầu PVN quy đổi TMĐT dự án Nhà máy nhiệt điện Long Phú 1 và Thái Bình 2 về thời điểm 2006 – thời điểm ban hành nghị quyết 66/2006/QH11 về dự án quan trọng quốc gia. Đây chính là là hành lang để PVN kết hợp nhiều quy trình khác để phê duyệt TMĐT Long Phú 1 là 29,58 nghìn tỷ đồng (PVN, 2010) mà không có một thủ tục nào được đệ trình lên Quốc hội.
Với chức năng của mình, Chính phủ trong điều hành có những thẩm quyền tạo ra một số chính sách phục vụ an ninh năng lượng, dự án cấp bách. Thông qua các hàng rào pháp lý Chính phủ có thể can thiệp bằng các cơ chế đặc thù cho các dự án đầu tư xây dựng làm biến dạng quy trình quản lý đầu tư như việc không phải thực hiện báo cáo NCTKT, qua đó trong giai đoạn chuẩn bị dự án các Chủ đầu tư dự án không phải thực hiện quy trình trình Quốc hội chấp thuận chủ trương đầu tư dự án. Đơn cử tại Quyết định số 1195/QĐ-TTg ngày 09/11/2005 của TTCP về việc quy định một số cơ chế, chính sách đặc thù để đầu tư xây dựng các công trình điện cấp bách giai đoạn 2006–2010 (Cơ chế 1195), có 14 dự án được áp dụng cơ chế đặc thù cho giai đoạn này. Trong đó cho phép giai đoạn chuẩn bị đầu tư không phải thực hiện lập báo cáo tiền khả thi và một loạt cơ chế cho phép áp dụng chỉ định thầu đối với dự án. Tiếp theo Quyết định số 2414/QĐ-TTg ngày 11/12/2013 (Cơ chế 2414) tiếp tục áp dụng cơ chế đặc thù tương tự cho các dự án Long Phú 1, Vĩnh Tân 4, Duyên Hải 3.
Trong khi đó ở cấp Bộ sự tùy nghi trong thực thi chính sách và trách nhiệm giải trình cũng không khá hơn. Ngày 28/7/2009 Bộ Xây dựng (Bộ XD) với vai trò quản lý nhà nước về lĩnh vực xây dựng đã có Công văn số 1532/BXD-HĐXD gửi VPCP về việc triển khai các dự án NMNĐ Sông Hậu 1 và Quảng Trạch 1, theo đó xác nhận các dự án trên phải lập báo cáo đầu tư xây dựng công trình trình Quốc hội chấp thuận chủ trương đầu tư. Tuy nhiên Bộ XD đã kiến nghị TTCP xem xét, quyết định cho phép 2 dự án trên không qua bước báo cáo đầu tư xây dựng công trình (Bộ XD, 2009). Có thể nhận thấy trong khi những bộ Luật chuyên ngành liên quan đến lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đáng lý ra phải gánh vác vai trò tạo ra một cơ chế minh bạch, một không gian quản lý và giám sát hiệu quả, hỗ trợ sự tham gia và tạo sự xác tín của một nhà nước pháp quyền thì ngược lại vẫn dừng lại ở mức hạn chế. Điều đó không đáp ứng được tính kỷ luật trong thực thi chính sách. Hệ thống giám sát cho sự tuân thủ của bộ máy Chính phủ đến nay vẫn chỉ mang tính chất cơ bản hình thành từ vai trò, chức năng của Quốc hội được hiến định. Luật Tổ chức Quốc hội không đủ tính chất đặc thù để kiềm tỏa tính đa dạng trong hoạt động của bộ máy hành pháp. Khoảng tối trong giám sát của nhà nước không được thực thi và vai trò của XHDS trong giai đoạn này thực sự mờ nhạt không chỉ bởi hệ thống luật pháp bổ trợ cho nó mà còn đến từ sự kiếm khuyết về thông tin trong hoạt động của bộ máy hành chính công.