Đánh giá tác động của dự án khi các nguồn viện trợ là bất phân định

3 Các thể chế, chính sách và tăng tr† ởng

3.2 Đánh giá tác động của dự án khi các nguồn viện trợ là bất phân định

Tác động danh nghĩa của dự án có viện trợ Tác động thực tế của viện trợ Các dự án thực hiện Dự án Lợi

nhuận Dự án Lợi nhuận

Tr†ờng hợp cơ sở

Nhà tài trợ hỗ trợ vốn cho A, dự án có lợi suất cao nhất, vốn dôi ra đ†ợc tài trợ cho F, dự án “ngấp nghé” (đứng hàng đầu trong số các dự án ch†a đ†ợc xét)

Nhà tài trợ hỗ trợ vốn cho dự án “ngấp nghé” do chính phủ chọn

Nhà tài trợ hỗ trợ vốn cho A, dự án có lợi suất cao nhất, vốn dôi ra đ†ợc tài trợ cho K, dự án có lợi suất rất thấp

Nhà tài trợ hỗ trợ vốn cho A, dự án có lợi suất cao nhất, vốn dôi ra đ†ợc tài trợ cho chi cho tiêu dùng hay hỗ trợ cho việc cắt giảm thuế

ABCDE ABCDE, F ABCDE, F ABCDE, K ABCDE A F A A 100% 40% 100% 100% F F K Không 40% 40% 0% Không xác định, có thể lớn hoặc nhỏ

L†u ý: Dựa vào ví dụ hoàn toàn mang tính giả thuyết trong đó có một tập hợp các dự án có thể thực hiện đ†ợc (chi phí cho mỗi dự án là 10 triệu đôla) với các mức lợi suất khác nhau - và nếu không có viện trợ, chính phủ sẽ chọn thực hiện năm dự án.

Lấy một ví dụ có tính giả thuyết: giả sử có 11 dự án độc lập, chi phí cho mỗi dự án là 10 triệu đôlạ Giả sử rằng lợi suất kinh tế của các dự án giảm từ 100% (đối với dự án A), tới 90% (đối với dự án B) và tiếp tục xuống 0% (đối với dự án K). Cuối cùng, giả sử n†ớc nhận viện trợ sẽ đầu t† 50 triệu đôla từ những nguồn vốn trong n†ớc và nhà tài trợ cấp tổng số 10 triệu đôla, đủ để tài trợ cho 6 dự án. Có một số các khả năng sau đây (bảng 3.2).

Tr†ớc hết, chính phủ đồng ý cho nhà tài trợ cấp vốn cho dự án có lợi suất cao nhất (A). Do đó lợi suất rõ ràng là 100%: nghĩa là, khi nhà tài trợ đánh giá lợi ích đạt đ†ợc họ sẽ thấy rằng viện trợ của họ là một thành công lớn. Tuy nhiên, vấn đề thực sự trong việc đánh giá tác động của viện trợ lại là cách giải quyết của chính phủ đối với số vốn lẽ ra nó sẽ đầu t† cho dự án nếu không có viện trợ. Chính phủ có thể đầu t† cho một dự án “ngấp nghé” là dự án hàng đầu trong số những dự án ch†a đ†ơc xét và đó sẽ là dự án F (với lợi suất bằng 40%), do chính phủ đã cam kết thực hiện các dự án B, C, D và Ẹ Hoặc chính phủ có thể chọn thực hiện dự án K vì các lợi ích chính trị chứ không phải kinh tế và ích lợi dự án mang lại cho nền kinh tế bằng không. Chính phủ cũng có thể chọn cách phân bổ lại các khoản chi tiêu đầu t† chuyển bớt sang chi tiêu th†ờng xuyên. Lợi ích của những khoản bổ sung cho chi tiêu th†ờng xuyên bổ sung này nh† thế nào, cao hay thấp? Thông th†ờng các khoản chi cho tiêu dùng, ví dụ chi cho duy tu và bảo d†ỡng, không đ†ợc các nhà tài trợ hỗ trợ về vốn nh†ng chúng đem lại những lợi ích to lớn vì nhờ những khoản chi tiêu này mà các khoản đầu t† hiện tại đạt đ†ợc hiệu quả caọ Chính vì vậy, việc chuyển vốn từ đầu t† sang chi th†ờng xuyên có thể mang lại lợi ích lớn, 200% chẳng hạn. Tuy nhiên, chi tiêu th†ờng xuyên có thể là những khoản vung vãi, ăn tiêu xa xỉ của những ng†ời có quyền lực và vì vậy không đem lại lợi ích kinh tế. Hay nguồn viện trợ có thể hỗ trợ cho việc cắt giảm thuế, và “dự án”đó cũng có thể mang lại lợi ích lớn nếu nó giảm các khoản thuế có tác động sai lệch.

Viện trợ qua con đ†ờng dự án đem lại một số lợi thế cho nhà tài trợ. Đó là những lợi thế về mặt quản lý do có thể tổ chức công việc trong những đơn vị độc lập và có khả năng quản lý. Các dự án đầu t† tỏ ra rất phù hợp với quan điểm cho rằng tăng đầu t† chính là yếu tố quyết định tới sự phát triển. Thông qua việc viện trợ cho những lĩnh vực cụ thể (kế hoạch hoá gia đình, giáo dục ...), những dự án này sẽ thu hút sự quan tâm đối với liên minh đơn mục đích của các n†ớc viện trợ.

Mặc dù cách thức viện trợ theo dự án đem lại một số lợi thế cho nhà tài trợ, nh‡ng điều đó không bảo đảm rằng viện trợ sẽ đ‡ợc sử dụng tốt.

Mặc dù cách thức viện trợ theo dự án đem lại một số lợi thế cho nhà tài trợ, nh†ng điều đó không bảo đảm rằng viện trợ sẽ đ†ợc sử dụng tốt. Điều đó cũng không tạo thuận lợi cho việc đánh giá hiệu quả của các nguồn viện trợ. Nếu chẳng hạn viện trợ đ†ợc dành cho một dự án xây dựng đ†ờng sá có lợi suất là 20%, con số này chẳng nói lên điều gì về hiệu quả của viện trợ. Liệu tính bất phân định có chỉ ra rằng cách tiếp cận dự án tỏ ra không phù hợp và không nên đ†ợc sử dụng nh† một cách thức tổ chức và chuyển giao các nguồn viện trợ hay không? Hoàn toàn không phải nh† vậỵ Ph†ơng thức viện trợ theo dự án có thể đ†ợc sử dụng để thu đ†ợc giá trị gia tăng. Trong rất nhiều tr†ờng hợp, giá trị gia tăng của dự án không chỉ từ bản thân khoản đầu t†. Các nhà tài trợ th†ờng không cố gắng để tác động tới việc lựa chọn dự án hay trực tiếp thay đổi cơ cấu chi tiêu cho các ngành nh†ng họ sử dụng các dự án nh† là ph†ơng tiện để chuyển giao công nghệ hoặc để nâng cao hiệu quả về mặt thể chế hay cải cách các chính sách ngành.

Trong ví dụ về đ†ờng sá, sự tham gia của nhà tài trợ có thể làm tăng hiệu quả hoạt động của những cơ quan chức năng có liên quan - hay thay đổi các chính sách về đ†ờng sá theo chiều h†ớng tốt hơn. Các dự án là nơi chứa đựng tiền của và ý t†ởng. Do tiền không nhất thiết phải gắn với ngành đã lựa chọn, việc xây dựng và đánh giá dự án nên tập trung vào những ý kiến đóng góp để thay đổi các thể chế và chính sách đối với ngành đ†ợc viện trợ (xem ch†ơng 4).

Chi tiêu công cộng - Chất l‡ợng chứ không phải số l‡ợng

Giả thiết an toàn nhất cho những nhà tài trợ là họ hầu nh† đang tài trợ cho cái mà chính phủ nhận viện trợ muốn. Các nhà tài trợ hỗ trợ tài chính chung cho chính phủ nên họ cần phải xem xét tất cả các khoản chi tiêu chính phủ, cả về khía cạnh phân bổ lẫn hiệu quả, khi quyết định cấp bao nhiêu viện trợ và ph†ơng pháp viện trợ. Vì vậy, mỗi nhà tài trợ sẽ phải quyết định tài trợ nh† thế nào để giúp cho ch†ơng trình chi tiêu chính phủ trở nên có hiệu quả hơn?

Giả thiết an toàn nhất cho những nhà tài trợ là họ hầu nh‡ đang tài trợ cho cái mà chí nh phủ nhận viện trợ muốn.

Công bằng và hiệu quả

Chính phủ nên tham gia vào những việc mà ở đó sự can thiệp của chính phủ là hoàn toàn hợp lý. Khoảng hai m†ơi năm tr†ớc đây, các nhà tài trợ sẵn sàng hỗ trợ vốn cho hầu

hết các công việc mà chính phủ muốn tham gia vào - nh†

nhà máy dệt, công ty giầy, nhà máy luyện kim và tất cả các ngành sản xuất. Vô số các công ty nhà n†ớc đ†ợc thành lập do có quá nhiều các nguồn viện trợ. Tuy nhiên đã có một sự thay đổi t† duy lớn về giá trị của các khoản đầu t† của chính phủ trong các ngành sản xuất giầy và dệt vảị Ngày nay ít ng†ời phản đối rằng khu vực t† nhân có thể thực hiện những hoạt động đó dễ dàng với hiệu quả cao hơn. Nói chung, sự hợp lý trong việc can thiệp của chính phủ chính là tăng c†ờng sự công bằng và hiệu quả. Nh†ng để đạt đ†ợc những mục tiêu này không phải là dễ.

Công bằng. Nhiều khoản chi tiêu chính phủ - ngay cả những khoản chi đ†ợc xác định từ cách đây rất lâu do chúng có khả năng nâng cao tính công bằng - th†ờng không thực hiện tốt mục tiêu giảm nghèọ Ví dụ, một đánh giá ở Braxin cho thấy chi cho bảo hiểm xã hội năm 1980 chỉ giúp đỡ cho những công chức nhà n†ớc khá giả, do tiền trợ cấp mà 20% số công chức giàu có nhất nhận đ†ợc gấp 12 lần so với của 20% những ng†ời nghèo nhất. Đối với giáo dục cũng vậy, việc thực hiện công bằng khác xa nhau giữa giáo dục tiểu học và giáo dục bậc caọ Một nghiên cứu ở Inđônêsia cho thấy rằng 20% những hộ gia đình giàu nhất chỉ nhận đ†ợc 60% trợ cấp bình quân từ nguồn chi tiêu chính phủ cho giáo dục tiểu học ngang bằng 20% những hộ nghèo nhất. Tuy nhiên, con cái của những gia đình khá giả có khả năng học lên cao hơn, do đó trình độ học vấn càng cao thì càng nhiều trợ cấp chính phủ rơi vào túi những hộ gia đình khá giả. Tính tới năm cuối của bậc học phổ thông, lợi ích mà 20% những hộ giàu nhất nhận đ†ợc gấp 17 lần so với của những hộ nghèo nhất (van de Walle 1995).

Hiệu quả. Đánh giá những hoạt động của chính phủ để nâng cao hiệu quả cũng không phải dễ. Chúng ta phải tính đến sự hiện diện của các khiếm khuyết của thị tr†ờng. Và chúng ta cũng phải tính đến mức độ ảnh h†ởng của chúng, đặc biệt khi so sánh với “khiếm khuyết của chính phủ” có thể có khi thực hiện một ph†ơng thuốc cứu chữa các khiếm khuyết của thị tr†ờng. Quan niệm cho rằng các khiếm khuyết của thị tr†ờng có tác động rộng khắp và toàn bộ, do đó đòi hỏi phải có sự can thiệp của chính phủ, đã đ†ợc thay thế bởi một quan niệm tinh tế hơn - cho rằng cả khiếm khuyết của thị tr†ờng và của chính phủ đều có tác động lớn, nh†ng không toàn bộ. Vì vậy, mặc dù theo nguyên tắc thông th†ờng, nh†ng cần có sự đánh giá giữa các quốc gia để xác định độ lớn của các khiếm khuyết của thị tr†ờng và bề sâu năng lực của chính phủ (Ngân hàng Thế giới 1997b).

Chất l‡ợng của chi tiêu chí nh phủ th‡ờng quan trọng hơn số l‡ợng.

Tuy nhiên, nguyên tắc hiệu quả th†ờng đ†a ra những khuyến nghị rõ ràng. Ví dụ, các chính phủ, đôi khi đ†ợc viện trợ về vốn, đã dành các nguồn vốn lớn đầu t† cho các ngành công nghiệp và th†ơng mại là những ngành mà bản thân thị tr†ờng có thể hoạt động rất tốt và do đó xét về mặt hiệu quả thì sự can thiệp của chính phủ là không cần thiết. Ngoài ra, chính phủ th†ờng trợ cấp trên diện rộng trong đó không hợp lý cả về mặt công bằng lẫn hiệu quả - ví dụ nh†

các khoản trợ cấp quy mô lớn cho các sản phẩm nông nghiệp hay chất đốt mà chủ yếu đ†ợc sử dụng bởi những ng†ời giàu có, điều vô hình chung đã đặt ra một loại thuế đối với những ng†ời làm nông nghiệp nghèo hơn.

Chất l‡ợng và số l‡ợng

Chất l†ợng của chi tiêu chính phủ th†ờng quan trọng hơn số l†ợng. Mặc dù có những bằng chứng về những loại hàng hoá công cộng nào là cần thiết cho sự tăng tr†ởng kinh tế và giảm nghèo (chẳng hạn nh† cơ sở hạ tầng và giáo dục cơ bản), nh†ng lại có rất ít hoặc thậm chí không có bằng chứng chứng minh cho việc tăng chi tiêu chính phủ sẽ có tác động lên những mục tiêu nàỵ Do tác động của viện trợ ở từng n†ớc là khác nhau nên tác động của việc tăng chi tiêu chính phủ đối với việc tăng sản l†ợng cũng khác nhau giữa các n†ớc. Những bằng chứng khi so sánh giữa các n†ớc và các khu vực, cũng nh† trong các tr†ờng hợp cụ thể, chỉ ra rằng những yếu tố đầu vào nh†

tiền vốn th†ờng không phải là vấn đề quan trọng nhất đối với sản l†ợng của khu vực nhà n†ớc.

Lý thuyết về tăng tr†ởng thực nghiệm cho thấy chi cho tiêu dùng của chính phủ không có tác động tích cực đối với tăng tr†ởng kinh tế. Một số nghiên cứu tìm thấy tác động tiêu cực, một số khác không tìm thấy tác động nàọ Những kết quả tìm đ†ợc về việc phần lớn các nguồn viện trợ hỗ trợ cho chi tiêu dùng của chính phủ, mà khoản chi đó lại không có ảnh h†ởng tích cực tới tăng tr†ởng, một lần nữa giúp chúng ta giải thích vì sao các nguồn viện trợ không thúc đẩy tăng tr†ởng kinh tế ở nhiều n†ớc đang phát triển.

Một nghiên cứu sử dụng số liệu về tăng tr†ởng kinh tế và phân bổ ngân sách chính phủ của 43 n†ớc đang phát triển cho thấy rằng không có mối liên hệ giữa tăng tr†ởng kinh tế và chi tiêu đầu t† phát triển của chính phủ (Devarajan, Swaroop và Zou 1996). Các tác giả thấy rằng nếu tăng phần

L‡ợng chi tiêu của chí nh phủ cho y tế chỉ có tác động nhỏ tới việc giảm tỷ lệ tử vong.

chi tiêu cho đầu t† phát triển của chính phủ (so với chi cho tiêu dùng th†ờng xuyên) lên 1% thì sẽ làm giảm tăng tr†ởng kinh tế đi 0,5% hàng năm. Một nghiên cứu khác, sử dụng một tập hợp số liệu đặc biệt về đầu t† của chính phủ, sau khi kiểm tra một tập hợp chuẩn các yếu tố quyết định tăng tr†ởng, đã chỉ ra rằng phần GDP dành cho đầu t† của chính phủ không hề liên quan đến tăng tr†ởng kinh tế (Easterly và Rebelo 1993). Vậy là, trong khi một mục tiêu của viện trợ là tăng chi tiêu đầu t† của chính phủ, bản thân vốn đầu t† lại không liên quan đến tăng tr†ởng kinh tế. Xem xét tác động của l†ợng vốn đầu t† của chính phủ giữa các n†ớc cho thấy sự khác nhau về hiệu quả đầu t† của chính phủ là một yếu tố quan trọng để giải thích sự tăng tr†ởng kinh tế nhờ vào vốn đầu t† của chính phủ (Pritchett 1996).

Các số liệu cũng chỉ ra rằng không có mối liên hệ giữa các khoản chi tiêu theo ngành và tăng tr†ởng kinh tế. Devarajan, Swaroop và Zou không tìm thấy mối liên hệ giữa tăng tr†ởng và chi tiêu chính phủ cho giáo dục và y tế. Ngoài ra họ còn thấy rằng chi phí bình quân đầu ng†ời cho giáo dục và y tế tỷ lệ nghịch với tăng tr†ởng. Easterly và Rebelo cũng thấy phần GDP dành cho đầu t† của chính phủ, cho giáo dục và y tế không ảnh h†ởng tới tăng tr†ởng kinh tế. Trong việc so sánh giữa các quốc gia, có rất ít bằng chứng cho thấy khi tăng chi tiêu đầu t† của chính phủ, hay phân bổ lại ngân sách giữa các ngành, sẽ tự động tạo ra mức tăng tr†ởng kinh tế cao hơn.

Kết quả này phù hợp với những đánh giá về hiệu quả của chi tiêu chính phủ đối với ba ngành chính: y tế, giáo dục và cơ sở hạ tầng. Việc so sánh số liệu giữa các quốc gia cho thấy rằng chi tiêu của chính phủ có tác động ở một mức độ nào đó (nhỏ) đối với y tế. Trong danh sách các quốc gia đ†ợc sắp xếp dựa vào khoảng chênh lệch giữa chỉ số tử vong thực tế ở trẻ em và mức dự tính dựa vào những yếu tố quyết định tới sức khoẻ về xã hội và kinh tế, 10 quốc gia mà ng†ời dân có sức khoẻ tốt nhất th†ờng chi 1,3% GDP cho y tế - và chỉ số tử vong ở trẻ em thấp hơn 40% mức dự tính (hình 3.9). Đối với 10 quốc gia mà ng†ời dân có sức khoẻ kém nhất, chỉ số tử vong ở trẻ em cao hơn khoảng 40% so với dự tính, nh†ng trên thực tế những n†ớc này lại dành phần nhiều GDP hơn cho các khoản chi của chính phủ cho y tế so với 10 n†ớc tốt nhất (Filmer và Pritchett, 1997). Khi giải thích phép đo con số tử vong (trẻ sơ sinh, trẻ em) hay tuổi thọ, phân tích hồi quy tìm thấy mối liên hệ mờ nhạt hay thậm chí không có liên hệ giữa