- Thứ hai đầu t có tác động hai mặt đến sự ổn định kinh tế: 4 ut
6. Một số khó khăn, hạn chế về phát triển hạ tầng vùng ĐBKK
Công trình hạ tầng thuộc Chơng trình 135 xây dựng ở các xã ĐBKK hầu hết là công trình tạm, không thể xếp vào cấp, hạng theo quy phạm xây dựng của Việt Nam. Chúng ta đều hiểu rằng việc xây dựng những loại công trình không có cấp, hạng là không phù hợp với đặc điểm tự nhiên của vùng, nhng đây là những công trình mang tính bức xúc nhằm đáp ứng yêu cầu trớc mắt của ngời dân vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới trong giai đoạn xoá đói giảm nghèo. Mặt khác, với mức đầu t bình quân 400-500 triệu đồng/xã/năm thì nhiều công ttình chỉ làm tạm, không thể xây dựng lớn hơn, kiên cố hơn, đàng hoàng hơn. Vì vậy có thể nói những công trình này đều thuộc loại dễ h hỏng, kém ổn định và không an toàn. Trong thực tế đã có nhiều công trình bị xoá sổ do gặp rủi ro, nhiều công trình bị h hỏng phải phục hồi
khá tốn kém do rất nhiều nguyên nhân gây ra. Các loại hình gây thất thoát lãng phí vốn đầu t đối với công trình hạ tầng ở các xã ĐBKK diễn ra trong mọi thời kỳ của hai quá trình: trong quá trình xây dựng và trong quá trình sử dụng.
Tính bền vững của công trình hạ tầng phụ thuộc vào nhiều yếu tố nh điều kiện tự nhiên, công tác quản lý, chính sách trợ giúp của Chính phủ, khả năng ngân sách của Chính quyền các cấp, quy chế quản lý công trình của cộng
đồng, ý thức của ngời dân Sau đây là một số yếu tố gây khó khăn, hạn chế…
chủ yếu ảnh hởng tới chất lợng công trình hạ tầng đầu t ở vùng ĐBKK miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số (những ý kiến này bổ sung thêm cho phần hạn chế đã trình bày tại mục III, Chơng III).
6.1. Đặc điểm tự nhiên không thuận lợi
Các xã ĐBKK miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới có đặc điểm địa hình bị chia cắt mạnh, núi cao, suối sâu, độ dốc lớn, hiểm trở, mùa ma thờng gây ra lũ ống, lũ quét, tạo thành dòng chảy xiết, tàn phá nhiều công trình hạ tầng quan trọng của Nhà nớc đầu t ở địa bàn này. Do vậy đối với những công trình hạ tầng của Chơng trình 135 hầu hết là công trình tạm thì việc gặp rủi ro trong quá trình xây dựng cũng nh trong quá trình khai thác sử dụng là khó tránh khỏi. Để hạn chế bớt tổn thất đối với những loại công trình này, nhất là công trình đào, đắp, xây dựng ngoài trời nh cầu, đờng, mơng máng thuỷ lợi, đ-
ờng ống cấp nớc sinh hoạt, chợ, ruộng mới khai hoang thì việc lựa chọn vị…
trí xây dựng công trình là hết sức quan trọng. Ví dụ việc chọn tuyến để làm đ- ờng giao thông là phải chú ý hạn chế đào đắp trên sờn dốc để tránh xói lở do ma lũ cuốn trôi, tránh đi qua dòng chảy của nớc lũ, hoặc tránh những vị trí dễ bị sạt lở núi, những nơi không bảo đảm an toàn để công trình đợc ổn định lâu dài hơn; tuy nhiên để hạn chế nhợc điểm này thì thờng phải chọn tuyến đi xa
hơn, khối lợng đầu t ban đầu lớn hơn, tốn kém hơn Nh… ng để làm việc này,
phơng án hợp lý; trớc mắt có thể đầu t tốn kém hơn nhng lâu dài sẽ an toàn hơn, bền vững hơn mang hiệu quả kinh tế cao.
6.2. Công tác quy hoạch, khảo sát, thiết kế cha đảm bảo chất lợng
- Về quy hoạch, nhiệm vụ đợc quan tâm đầu tiên của Ban Chỉ đạo các cấp là làm công tác quy hoạch, trớc hết là quy hoạch hệ thống công trình hạ tầng để đầu t ngay, đồng thời làm cơ sở cho triển khai các dự án khác nh sắp xếp lại dân c, bố trí lại sản xuất. Năm 1999, mỗi xã đợc đầu t 10 triệu đồng để làm quy hoạch, năm 2000 nhiều xã vẫn tiếp tục thực hiện nhiệm vụ này. Nhng qua khảo sát thực tế ở một số xã cho thấy các bản quy hoạch này chỉ làm để đối phó với yêu cầu của cấp trên, của Kho bạc Nhà nớc trong việc thanh quyết toán vốn đầu t là chính. Công tác quy hoạch cha đợc quan tâm đúng mức, cha ngang tầm với yêu cầu xây dựng nông thôn mới, chất lợng quy hoạch quá kém, tính pháp lý không cao, đơn vị lập và cơ quan thẩm định, phê duyệt không đợc quy định rõ ràng, thực hiện hơn 5 năm mà không điều chỉnh, bổ sung. Nguyên nhân cổ phần do làm đối phó vì không kịp thời gian, do thiếu kinh phí, do ngời làm không đủ trình độ cần thiết.
- Về công tác khảo sát, thiết kế, lựa chọn công trình đầu t cũng còn nhiều hạn chế: Chơng trình 135 với 2.362 xã ĐBKK ở hầu khắp các tỉnh miền núi, có miền núi, vùng sâu, vùng xa trong cả nớc thì đặc điểm địa hình, địa chất càng trở nên đa dạng, phức tạp, việc lựa chọn phơng án xây dựng công trình ở vùng này đòi hỏi những ngời làm công tác t vấn chuẩn bị đầu t phải tận tuỵ, công tác thăm dò, khảo sát, thiết kế phải cụ thể, tỷ mỉ, phải đến với dân để hỏi dân, phải tuân thủ đúng quy trình, quy phạm hiện hành và phải đợc cơ quan thẩm định, xét duyệt quan tâm đầy đủ để hạn chế rủi ro, giảm thất thoát lãng phí, bảo đảm an toàn cho công trình. Một vấn đề dễ nhận thấy là công trình lớn thờng đợc khảo sát địa chất kỹ hơn, tính toán thuỷ văn đầy đủ hơn, chọn tần suất thiết kế hợp lý và có độ an toàn cho phép nên tự nó có thể chống đỡ đợc với thiên tai ở mức độ nhất định; còn công trình hạ tầng đầu t ở xã
ĐBKK thuộc Chơng trình 135 có quy mô nhỏ, kỹ thuật không phức tạp, thờng đợc quan niệm là đơn giản, cho phép bỏ qua những khâu xử lý kỹ thuật nên dễ dẫn đến nhiều sai phạm gây tổn thất và lãng phí. Bên cạnh đó, việc chuẩn bị đầu t đối với công trình nhỏ thuộc Chơng trình 135 thờng có những hạn chế bởi tính chất công việc, thể hiện qua các trờng hợp cụ thể nh:
- Do số lợng công trình yêu cầu thiết kế quá lớn, nhng số lợng và năng lực t vấn có hạn, làm không kịp nên dễ bị bỏ qua khâu tham khảo ý kiến ngời dân, khảo sát thực địa sơ sài, thiết kế thiếu chi tiết, dẫn tới không bảo đảm chất lợng công trình, nhiều tỉnh nh Hà Giang, Cao Bằng, Bắc Cạn, Lai châu trong vài năm đầu triển khai rất chậm vì số xã quá nhiều nên phải chờ t vấn thiết kế.
- Do công trình quá nhỏ bé, nằm ở các thôn bản quá xa xôi, đi lại khó khăn, t vấn đơn giản hoá khâu khảo sát, chủ yếu quan sát bằng mắt thờng, khi thiết kế tăng thêm hệ số an toàn. Việc làm này không bảo đảm nguyên tắc và quy trình thiết kế, dễ xảy ra tình trạng công trình đầu t thiếu ổn định, hiệu quả sử dụng thấp, hoặc phải chấp nhận sự lãng phí không nên có.
- Trong công tác thiết kế, lợi ích của t vấn đợc hởng theo % (phần trăm) tổng mức đầu t của công trình, vì vậy ngời thiết kế thờng tính tổng mức cao hơn bình thờng vừa an toàn vừa có điều kiện thu lợi cao hơn. Điều này không phù hợp với phơng châm đầu t của chơng trình, nhng đối với t vấn thì đây là việc làm để tạo thu nhập của họ.
- Căn bệnh phô trơng hình thức của những ngời làm công tác thiết kế công trình đầu t thuộc Chơng trình 135 cũng gây ra không ít lãng phí cho Ch- ơng trình. ở một số nơi các đoàn đi kiểm tra, giám sát đã phát hiện xây dựng chợ ở vùng cao làm bằng kính chắn gió tấm lớn, cổng chợ xây lớn hơn cổng
trụ sở cơ quan huyện xây dựng chợ không tham khảo ý kiến ng… ời dân, nên
những việc làm này vừa gây lãng phí, vừa kém mỹ quan, vừa không tiện sử dụng, nhiều chợ xây xong dân không đến họp.
- Đối với một số Bộ, ngành Trung ơng một mô hình thiết kế chuẩn mực về công trình xây dựng của ngành cho các địa phơng áp dụng để vừa đáp ứng yêu cầu trớc mắt, vừa phù hợp yêu cầu lâu dài, không gây ra lãng phí hoặc không bị lạc hậu sớm, ví dụ: Nhiều địa phơng xây dựng trạm y tế xã quy mô
bình quân khoảng 70m2 nhng đến nay Bộ Y tế quy định đầu t trạm y tế xã
thuộc dự án do WB tài trợ là 100m2 và phòng phải phù hợp với yêu cầu bố trí
trang thiết bị theo quy định của Bộ; hoặc Bộ Giáo dục và Đào tạo ban hành tiêu chuẩn thiết kế điển hình để kiên cố hoá trờng học sử dụng nguồn trái phiếu Chính phủ theo Quyết định 159/2002/QĐ-TTg của Thủ tớng Chính phủ thì hàng loạt trờng thực hiện theo Chơng trình 135 đã xây dựng xong hoặc đang xây dựng không còn phù hợp với thiết kế mẫu mới. Nhiều loại công trình xây dựng khác cũng có hoàn cảnh tơng tự, xây dựng cha xong đã lạc hậu, khuyết điểm này không chỉ có lỗi ở các địa phơng mà ở các Bộ, ngành liên quan cũng thiếu thiết kế chuẩn mực, cha theo kịp yêu cầu. Trong thông t liên tịch 416, 666 hớng dẫn thực hiện Chơng trình 135 đã quy định những loại công trình nh trờng học, trạm y tế có thể áp dụng thiết kế điển hình do Bộ Xây dựng thống nhất với Bộ chủ quản ban hành. Tuy cũng là các Bộ có loại công trình thiết kế điển hình nh: Y tế, Giáo dục - Đào tạo, nhng giữa công trình của Chơng trình 135 với việc chỉ đạo xây dựng các công trình này trong giai đoạn hiện nay đã khác nhau xa và mẫu thiết kế về sau càng hoàn thiện hơn, vì lẽ đó công trình 135 cha xây dựng xong đã trở thành lạc hậu hoặc phải cải tạo tốn kém.
6.3. Công tác chỉ đạo thi công còn nhiều bất cập
Các công trình XDCB ở các xã ĐBKK có quy mô nhỏ, đào đắp đất đá là chính, ít công trình xây lắp nên có ý kiến cho rằng thi công những công trình này hết sức đơn giản. ở hầu hết các xã đầu t cho các công trình ngoài trời đều đào đắp đất, thi công bằng thủ công, chủ yếu bằng tay, việc đầm nén không đạt yêu cầu, dung trọng thiết kế không bảo đảm, khi có tác động mạnh từ
ngoài vào là bị sụt, lún, hoặc khi có lũ lụt cũng dễ bị cuốn trôi hoặc gây h hỏng. Nguyên nhân chính là ở vùng sâu, vùng xa ít có những đơn vị xây dựng chuyên nghiệp, giàu kinh nghiệm tham gia vì khối lợng công việc quá bé, đi lại quá xa, rất chậm và tốn kém; ít thi công bằng thiết bị cơ giới vì hiện trờng chật hẹp và tính chất công trình nhỏ bé nên không có nhu cầu; tham gia xây d- ng ở vùng này phần lớn là các công ty t nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, trình độ chuyên môn kỹ thuật còn nhiều non kém nên chất lợng thi công hạn chế, nhiều nơi họ nhận hợp đồng và giao lại cho dân địa phơng làm. Vì vậy nếu để tình trạng chỉ đạo công tác thi công nh thời kỳ qua đi thì tính ổn định của các công trình XDCB ở vùng ĐBKK sẽ không cao.
Nh phần trên đã đề cập, tính chất công trình hạ tầng đợc đầu t hiện nay ở các xã 135 hầu hết là tạm bợ, đờng giao thông phần lớn đào đắp bằng đất đá tại chỗ, đầm nén không đảm bảo, chất lợng vật liệu không đợc quy định chặt chẽ, thiếu rãnh thoát nớc, thiếu kè bảo vệ, chỉ cần ma nhỏ đã gây h hỏng nặng, thực chất nhiều nơi làm đờng giao thông chỉ là tạo thêm lối đi mới. Các công trình thuỷ lợi cũng phần lớn là cải tạo, kiên cố hoá, điển hình nh tỉnh Tuyên Quang chủ yếu kiên cố hoá nhng với kế hoạch vốn quá nhỏ bé nên kết quả cũng chỉ mức độ. Đờng dây dẫn điện ở nhiều nơi dùng bằng cây rừng, tre, mai làm cột để dẫn điện về các hộ dân c, đều không đảm bảo an toàn trong mọi thời tiết.
6.4. Công tác kế hoạch hoá các nguồn vốn đầu t cha tốt
Nguyên tắc thực hiện Chơng trình 135 là tất cả các nguồn vốn phải đa vào kế hoạch của từng cấp để chủ động thực hiện. Tuy vậy trong thực tế nguyên tắc này rất khó thực hiện bởi vì hầu hết các tỉnh có nhiều xã ĐBKK là tỉnh nghèo, ít vốn, khó phân bổ, mặt khác không thể tổng hợp hết các nguồn vốn liên quan, nhất là các nguồn hỗ trợ do vận động và nguồn huy động bằng ngày công trong dân c, chủ yếu là chỉ tập trung vào nguồn vốn hỗ trợ từ NSTW. Khi lập kế hoạch không biết trớc khả năng nguồn vốn huy động thêm nên hầu hết các huyện lập kế hoạch cho xã chỉ nhằm vào khoảng NSTW hỗ trợ là chính.
Nguyên tắc phân bổ theo hớng dẫn của Ban chỉ đạo là Trung ơng hỗ trợ bình quân giai đoạn 1999-2002 mỗi xã 400 triệu đồng/năm, giai đoạn 2003- 2005 là 500 triệu đồng/năm; về địa phơng, nếu tỉnh phân cấp cho huyện thì tỉnh cũng giao mức bình quân tơng tự để huyện phân bổ cho xã, nhng mức giao cho xã phải dựa vào dự toán hoặc tổng mức đầu t của từng công trình để bố trí đủ vốn hoàn thành trong năm, có nghĩa là có xã đợc đầu t trên mức bình quân, cũng có xã đầu t dới mức bình quân, mục đích cuối cùng là 2 công trình ở 2 xã có đủ vốn để hoàn thành xây dựng trong năm, không chia bình quân tránh gây lãng phí. Tuy vậy việc sử dụng NSTW hỗ trợ ở các địa phơng cha thống nhất, mỗi địa phơng có cách làm khác nhau nên hiệu quả mang lại cũng khác nhau, nhiều địa phơng quản lý tốt nhng không ít địa phơng tự mình gây lãng phí do việc phân bổ cha hợp lý, qua khảo sát thực tế nhiều địa phơng phân bổ bình quân, dẫn đến tình trạng công trình nhỏ thì thừa vốn, công trình lớn lại thiếu vốn. Lý do đợc những địa phơng này giải thích là các phơng tiện thông tin đại chúng đã thông báo mỗi xã đợc 400 hoặc 500 triệu đồng/năm, nếu giải quyết vốn theo dự toán công trình thì các xã sẽ thắc mắc xã nhiều, xã ít. Điều này cho thấy công tác quản lý của một số tỉnh, huyện chậm đổi mới, kém linh hoạt, ít tuyên truyền giải thích nên hiệu quả sử dụng vốn thấp.
6.6. Nhiều địa bàn cần u tiên XĐGN vẫn cha đợc đầu t
ở miền núi có nhiều xã diện tích tự nhiên rất rộng, có xã bằng hoặc lớn hơn một huyện vùng đồng bằng sông Hồng, ví dụ: xã Chà Cang, huyện Mờng
Lay, tỉnh Lai Châu có diện tích 1.101,14km2; xã Nam Cát Tiên, huyện Tân
Phú, tỉnh Đồng Nai có diện tích 400,92 km2; xã Phớc Hiệp, huyện Phớc Sơn,
tỉnh Quảng Nam có diện tích 358,08 km2; trong khi huyện Đan Phợng, tỉnh Hà
Tây chỉ rộng 79,1km2; huyện Mỹ Hào, tỉnh Hng Yên 79,1km2; huyện Văn
Lâm, tỉnh Hng Yên 74,4km2; xã rộng thì có nhiều thôn bản ở xa, có thể gọi là
cực kỳ hẻo lãnh, là nơi đặc biệt của ĐBKK. Trong giai đoạn 1999-2005, các thôn bản này là đối tợng XĐGN số 1 nhng thực tế vẫn thiệt thòi, bởi quá xa
xôi, địa hình bất lợi, dân c quá tha thớt, nếu đầu t thì rất tốn kém mà hiệu quả sử dụng rất thấp; đây là mâu thuẫn giữa hai vấn đề cần cân nhắc: đầu t để gọi là có đầu t để có hiệu quả! Mặt khác khả năng vốn ngân sách Trung ơng có hạn, chỉ hỗ trợ 400-500 triệu đồng/xã/năm, nếu đầu t vào địa bàn xã quá rộng thì khó vơn tới làng bản xa, vì vậy đối với vùng này cha thể đầu t đồng bộ ngay mà phải lựa chọn thứ tự u tiên hợp lý.