Ở giai đoạn này, vai trò của chủ đầu tư thực sự rõ ràng hơn. Đối với các dự án có nguồn vốn không chịu sự chi phối của các quy định pháp luật về vốn nhà nước, Chủ đầu tư gần chịu trách nhiệm toàn bộ về tính hiệu quả giữa lợi ích – chi phí trong quá trình ra quyết định đầu tư của mình. Nhà nước chỉ đóng vai trò quản lý trong chất lượng đầu tư xây dựng công trình – thẩm định thiết kế cơ sở và quản lý môi trường – thẩm định và phê duyệt báo cáo tác động môi trường. Ngoại trừ dự án quan trọng quốc gia do Hội đồng thẩm định nhà nước do TTCP thành lập thẩm định bắt buộc. Nhưng những dự án quan trọng quốc gia hầu như không có các DNTN tham gia nên nghiên cứu sẽ không xem xét đến.
Đối với các DNNN đóng vai trò là Chủ đầu tư hoặc các dự án có nguồn vốn nhà nước do chi phối. Toàn bộ quá trình triển khai lập, thẩm tra Báo cáo nghiên cứu khả thi đều bắt buộc phải tuân theo các quy định quản lý nhà nước về đấu thầu, xây dựng, quản lý chi phí… Công tác thẩm định Báo cáo nghiên cứu khả thi (NCKT) sẽ do đơn vị chuyên môn thuộc cấp quyết định đầu tư đầu mối tổ chức thực hiện, lấy ý kiến các cơ quan quản lý
ngành, cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng và các cơ quan liên quan khác đến dự án để thẩm định. Phân cấp chức năng như dưới đây.
Bảng 0-4. Phân cấp triển khai thực hiện và quản lý trong quy trình lập Báo cáo NCKT
Các bƣớc
triển khai Thẩm quyền Nội dung
Phạm vi thực hiện
Lập báo cáo Chủ đầu tư lựa chọn tư vấn lập Báo cáo NCKT
Lập báo cáo TN, NN
Thẩm tra Chủ đầu tư lựa chọn tư vấn thẩm tra Báo cáo NCKT
Thẩm tra báo cáo TN, NN
Thẩm định Báo cáo NCKT
TTCP thành lập Hội đồng thẩm định nhà nước Đơn vị chuyên môn thuộc cấp
quyết định đầu tư (Dự án vốn ngân sách nhà nước)
Thẩm định các dự án thuộc thẩm quyền TTCP duyệt Thẩm định và đầu mối lấy
các ý kiến của cơ quan quản lý ngành
NN, TN
Thẩm định Thiết kế cơ sở (TKCS)
Cơ quan chuyên môn về XD (Dự án vốn ngoài ngân sách nhà nước) Thẩm định TKCS NN, DNNN Chấp thuận về quản lý môi trường
Cơ quan chuyên môn quản lý môi trường (Bộ TNMT,
UBND tỉnh…)
Thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM
NN
Phê duyệt Người quyết định đầu tư Phê duyệt Báo cáo NCKT NN, TN
Ghi chú: TN – Tư nhân, NN – Nhà nước.
Trong giai đoạn hình thành dự án cấp 3, quá trình ra quyết định phê duyệt dự án đầu tư có sự phân chia đặc thù giữa người quyết định đầu tư của các dự án có nguồn vốn nhà nước chi phối và các dự án có nguồn vốn khác. Do tính chất đại diện của các dự án thuộc nguồn vốn nhà nước, nghiên cứu sẽ chỉ tập trung vào các quy trình ra quyết định nằm trong phạm
vi, thẩm quyền quản lý của nhà nước. Dựa trên chức năng và nhiệm vụ thực hiện, giai đoạn hình thành dự án cấp 3 quy trình ra quyết định được thể hiện như Hình 0-4.
Hình 0-4. Quá trình phân cấp thực hiện trong giai đoạn hình thành dự án cấp 3
Hệ thống pháp luật quản lý trong giai đoạn này tương đối rõ ràng và cụ thể. Toàn bộ quy trình quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình được quy định theo Luật Xây dựng và Luật Bảo vệ môi trường. Quá trình lựa chọn các đơn vị tư vấn lập, thẩm tra được thực hiện trong khung khổ của Luật Đấu thầu. Vấn đề của ủy quyền – thừa hành giai đoạn này, các nguy cơ tham nhũng có thể xuất hiện khi những lợi ích trong quá trình ra quyết định tạo ra những đặc lợi kinh tế, dẫn đến sự thiếu hiệu quả trong quá trình ra quyết định đầu tư. Một bài học tương tự tại Hoa Kỳ, năm 2011 Dwight Brown – lãnh đạo của Tập đoàn Điện lực Atlanta đã bị cáo buộc 31 sai phạm trong công tác lãnh đạo, việc này đã làm dấy lên những lo ngại về dự án nhà máy nhiệt điện nơi ông này giữ vai trò lãnh đạo hoạt động xúc tiến thương mại. Bản cáo trạng đưa ra bản phân tích từ năm 2009 cho rằng Cobb EMC đã
Th ẩm đị nh TK C S Lập DAĐT Chủ đầu tư dự án Chính phủ
Trường hợp phải báo cáo (TMĐT, Môi trường..)
Tư vấn thẩm tra Tư vấn lập DAĐT
Bộ quản lý
CQ QLMT
Phê duyệt
Quốc hội
Dừng dự án
Quay lại GĐ1 THỰC HIỆN DỰ ÁN
CQ QLXD
Xã hội dân sự
Ghi chú:
thể hiện sự yếu kém trong công tác quản lý khi nhà thầu được thi công – Allied Energy Services (một công ty trực thuộc tập đoàn) trước đó chưa từng xây dựng nhà máy điện đốt than nào và quá trình lựa chọn nhà thầu đã không có yếu tố cạnh tranh (Sturgis, 2011). Và nhìn lại hệ thống đấu thầu của Việt Nam, hệ thống pháp luật trước đây tạo nhiều thẩm quyền cho TTCP trong việc can thiệp vào quá trình lựa chọn nhà thầu. Chỉ định thầu không chỉ nằm trong quy định về hạn mức mà còn dựa trên những tiêu chí không rõ ràng như các dựa án cấp bách vì an ninh an toàn năng lượng; dự án cấp bách vì lợi ích quốc gia. Luật Đấu thầu hiện nay đã có bước cải cách đáng kể tuy nhiên thời điểm hiệu lực bắt đầu từ tháng 7/2014, nên còn quá sớm để đánh giá chính xác hiệu quả của nó mang lại khi còn có rất nhiều rào cản kỹ thuật mà các tổ chức, cá nhân thừa hành có thể vận dụng.
Bảng 0-5. So sánh các trƣờng hợp chỉ định thầu trong lựa chọn nhà thầu xây dựng Luật áp dụng và mốc hiệu lực Các trƣờng hợp chỉ định thầu Luật Đấu thầu 2005 Luật 38/2009 Luật Đấu thầu 2013 4/2006 8/2009 7/2014
Gói thầu do yêu cầu của nhà tài trợ nước ngoài Có Duy trì Bỏ Gói thầu thuộc dự án bí mật quốc gia, dự án cấp
bách vì lợi ích quốc gia
Có Duy trì Duy trì dự án bí mật quốc
gia Gói thầu thuộc dự án cấp bách vì an ninh an toàn
năng lượng do TTCP quyết định khi cần thiết
Có Bỏ Bỏ
Gói thầu tư vấn <500 triệu Bỏ
Gói thầu xây lắp < 1 tỷ Bỏ
Gói thầu mua sắm hàng hóa <500 triệu Bỏ Gói thầu trong hạn mức hoặc do yêu cầu đặc biệt
của Chính phủ
Bổ sung Duy trì theo thời kỳ
Tham nhũng và những lựa chọn phi hiệu quả từ giai đoạn khởi tạo đến thời điểm này đã tạo thêm gánh nặng chi phí trong quá trình thực hiện đầu tư. Những dự án thiếu hiệu quả sẽ cần những cơ chế, chính sách hỗ trợ – một phương án chính danh về mặt quy trình như được quyền mua các hợp đồng nguyên liệu than, khí do các DNNN khai thác trong nước để vận hành các nhà máy nhiệt điện đốt than, nhà máy khí điện; hoặc sử dụng các biện pháp kỹ thuật nhằm giảm thiểu các yếu tố làm tăng tổng mức đầu tư như tỷ giá, nguyên vật liệu đầu vào… sau đó trong quá trình thực hiện sẽ phát sinh và điều chỉnh TMĐT; hoặc tách một số hạng mục thành các dự án thành phần được đầu tư dưới một nguồn kinh phí đầu tư khác của nhà nước. Các cách thức này tương tự giai đoạn hình thành dự án cấp 2. Dự án nhà máy nhiệt điện Cái Lân (39KW) do Vinashin làm chủ đầu tư sau khi bị phát hiện và xử lý đã cho thấy sự tùy tiện trong quá trình thực hiện, cũng như sự lỏng lẻo trong quản lý và giám sát của nhà nước. Tập đoàn này để giải quyết vấn đề vượt giá gói thầu trong quá trình lựa chọn nhà thầu đã viết lại dự án mà không thực hiện quy trình hiệu chỉnh. Đồng thời việc nhập khẩu máy móc thiết bị cũ đã qua sử dụng, được tháo dỡ từ một nhà máy nhiệt điện tại Trung Quốc cũng không đúng với nội dung quy định trong hợp đồng cũng như thiết kế kỹ thuật được phê duyệt của dự án (Vũ Hạnh, 2012).
Các cơ chế như cơ chế 1195, cơ chế 2414 đã và đang được áp dụng cho những dự án đầu tư xây dựng phát triển nguồn điện trên toàn quốc phục vụ nhu cầu an ninh an toàn năng lượng cũng như dự án cấp bách. Cơ chế 2414 cho phép Chủ đầu tư chỉ định các cơ quan tư vấn trong nước cho các công tác lập, thẩm tra, thẩm định; cho phép triển khai trước đối với các dự án thành phần, hoặc hạng mục không ảnh hưởng đến thiết kế kỹ thuật chung của dự án. Ngoài ra nó còn cho phép triển khai thi công trước các hạng mục phụ trợ của dự án gồm công trình hạ tầng giao thông nối đến mặt bằng dự án; công tác san gạt mặt bằng nhà máy; hệ thống cấp điện nước thi công... Việc thực hiện đầu tư trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư tạo rủi ro trong quá trình quyết định đầu tư tổng thể dự án thực hiện sau này. Theo ông Trần Hữu Huỳnh – Chủ tịch Trung tâm trọng tài quốc tế Việt Nam, việc áp dụng tràn lan quy trình chỉ định thầu được xem là tạo mảnh đất màu mỡ cho tiêu cực, lãng phí, điều này không chỉ làm thất thoát ngân sách nhà nước mà còn tác động tiêu cực đến hoạt động của những doanh nghiệp chân chính, có năng lực thực sự (Tân Văn, 2012).
Chức năng giám sát và quản lý của nhà nước về môi trường được thực hiện thông qua cơ quan quản lý về môi trường thẩm định và phê duyệt. Trong mọi trường hợp, Chủ đầu tư
phải có trách nhiệm tổ chức lập báo cáo ĐTM trình duyệt. Tuy nhiên, với chính sách phát triển kinh tế trong gần 30 năm sau đổi mới. Chính quyền không coi vấn đề đánh giá tác động môi trường là một hệ thống cảnh báo khi ra quyết định chính sách. Điều đó đặc biệt đúng trong những dự án lớn trong bối cảnh hiện nay.
Đối với các dự án thuộc được Quốc hội chấp thuận chủ trương đầu tư, hàng năm hoặc khi Quốc hội yêu cầu Chính phủ báo cáo tình hình thực hiện để Quốc hội thực hiện quyền giám sát. Thông qua chức năng và quyền hạn Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội thực hiện công việc giám sát này. Thật khó có thể đòi hỏi Quốc hội có một vai trò cao hơn trong việc thực thi giám sát ở giai đoạn này.
Tuy nhiên hệ thống giám sát, kiểm tra được hình thành trong bộ máy nhà nước bao gồm Thanh tra Chính phủ; các đoàn thanh tra, kiểm tra của các Bộ.. giai đoạn này vẫn không đảm bảo cho tính hiệu quả của quá trình thực hiện đầu tư dự án. Lý do chính là mô hình và cấu trúc quản lý hiện nay giữa bộ phần hoạch định chính sách – thi hành chính sách – giám sát – đối tượng thụ hưởng (DNNN) đều xuất phát từ sự quản lý của bộ máy hành pháp, do vậy không đảm bảo được tính độc lập trong quá trình ra quyết định cũng như vận hành chính sách.
Cùng với việc giới hạn sự tiếp cận thông tin từ khu vực XHDS cũng như phương cách định hướng báo chí trong giai đoạn hiện nay. Những thông tin liên quan đến quá trình lập dự án đầu tư (số liệu điều tra ĐTM, TMĐT, thiết kế cơ sở…) gần như không thể tiếp cận theo một quy trình chính thức. Điều đó đang tạo nên những “lá chắn” giải trình và minh bạch trong quá trình thực thi của DNNN cũng như chính quyền.
Chƣơng 4
NHẬN ĐỊNH VÀ KHUYẾN NGHỊ