Thỏa thuận khung
A. Ưu điểm
4.1 Thỏa thuận khung được xây dựng tốt có rất nhiều lợi ích. Sau khi lập thỏa thuận khung, cơ quan chủ quản có thể huy động tư vấn nhanh hơn so với một quy trình đấu thầu độc lập, đầy đủ. Lợi ích liên quan đến tiết kiệm thời gian bao gồm:
(i) Thỏa thuận khung tránh được các hoạt động lặp đi lặp lại. Cơ quan chủ quản không cần phải lặp lại các quy trình đấu thầu tương tự nhau.
(ii) Không cần phát hành CSRN cho mỗi hợp đồng cụ thể, tiết kiệm được nhiều tuần so với quy trình đấu thầu độc lập điển hình. (iii) Các bên ký hợp đồng thống nhất trước về các điều khoản hợp đồng
chính (chẳng hạn như danh sách chuyên gia, mức phí và các điều khoản hợp đồng về các vấn đề như trách nhiệm pháp lý và quyền sở hữu các sản phẩm bàn giao), tiết kiệm thời gian đàm phán.
(iv) Khi áp dụng đấu thầu cạnh tranh để chốt hợp đồng cụ thể, thỏa thuận khung rút ngắn thời gian cần thiết để chuẩn bị hồ sơ dự thầu. (v) Thỏa thuận khung cho phép huy động tư vấn nhanh hơn và cơ quan
chủ quản không cần phải tiến hành đàm phán hợp đồng một cách gấp gáp.
4.2 Ngoài tiết kiệm thời gian, thỏa thuận khung có thể bao gồm các lợi ích khác:
(i) Thỏa thuận khung có thể giúp đạt được giá trị đồng tiền đầu tư thông qua việc xây dựng mức phí xác định trước trong thời hạn hiệu lực của thỏa thuận khung, tức là, các tư vấn ký thỏa thuận khung có thể đưa ra một mức phí “giảm giá” so với mức phí chuẩn tương ứng cho khối lượng công việc dự kiến và cam kết áp dụng mức phí đó cho một khoảng thời gian dài.
(ii) Các tư vấn có trình độ cao có xu hướng tham gia thỏa thuận khung nhiều hơn nếu họ tin rằng họ sẽ nhận được số lượng hợp đồng lớn và ít có sự cạnh tranh sau khi ký thỏa thuận cho các hợp đồng yêu cầu dịch vụ cụ thể.
(iii) Thỏa thuận khung tạo ra sự linh hoạt trong việc xác định các yêu cầu cụ thể trong giai đoạn yêu cầu dịch vụ cụ thể.
(iv) Thỏa thuận khung có thể cho phép ủy quyền trong tổ chức của bên vay. Cán bộ cấp cao có thể đưa ra quyết định cấp cao hơn trong quá trình thiết lập thỏa thuận khung, trong khi các cán bộ cấp dưới có thể được ủy quyền trao thầu và quản lý các hợp đồng cụ thể, đặc biệt
17 Ưu điểm và nhược điểm của Thỏa thuận khung nếu các hợp đồng đó có giá trị thấp hơn hoặc rủi ro thấp hơn. (v) Các thỏa thuận khung được lên kế hoạch cẩn thận có thể thúc đẩy
các tư vấn trong nước hợp tác với các công ty quốc tế lớn, giúp nâng cao kỹ năng của họ và cung cấp kinh nghiệm quý giá. Ví dụ, một tư vấn quốc tế có thể cần hỗ trợ về quy định trong nước mà tư vấn trong nước có thể cung cấp.
B. Nhược điểm
4.3 Giống như bất kỳ hình thức đấu thầu nào khác, thỏa thuận khung cũng có các nhược điểm tiềm ẩn:
(i) Các thỏa thuận khung có thể quá rộng về phạm vi và có xu hướng tiếp cận “một quy mô phù hợp cho tất cả hợp đồng”, dẫn tới khó khăn trong việc đáp ứng mục tiêu đấu thầu cho mỗi lần yêu cầu dịch vụ cụ thể.
(ii) Hầu hết các thỏa thuận khung không đảm bảo rằng tư vấn sẽ được trao hợp đồng.
(iii) Các thỏa thuận khung có thể dẫn tới việc phụ thuộc quá nhiều vào một tư vấn (trường hợp có một tư vấn đã ký hợp đồng khung chiếm ưu thế trong các lần yêu cầu dịch vụ).
(iv) Việc yêu cầu dịch vụ cụ thể cho các thỏa thuận khung ít cạnh tranh hơn so với quy trình đấu thầu cạnh tranh rộng rãi cho toàn bộ thị trường.
(v) Thỏa thuận khung có thể ràng buộc một số tư vấn cụ thể vào các thỏa thuận dài hạn khiến họ mất cơ hội tham gia các thỏa thuận khác.
(vi) Các tư vấn đã ký thỏa thuận khung có thể “định giá” sự bất ổn và lạm phát dự đoán, dẫn tới mức phí cao hơn so với mức phí có thể nhận được nếu đấu thầu cạnh tranh rộng rãi.
4.4 Bảng 3 tóm tắt ưu điểm và nhược điểm của thỏa thuận khung.
Điểm mạnh Điểm yếu
Giá trị đồng
tiền đầu tư • Tăng cường giá trị đồng tiền đầu tư thông qua việc gộp các hợp đồng và tính kinh tế theo quy mô
• Giảm thời gian huy động tư vấn do đã thống nhất trước các điều khoản hợp đồng chính
• Giảm chi phí đấu thầu trong các hợp đồng cụ thể (đấu thầu cạnh tranh ở bước sau)
• Cơ quan chủ quản phải đầu tư đáng kể thời gian và công sức để lập thỏa thuận khung
• Có thể hạn chế sự tham gia của công ty tư vấn nhỏ hoặc trong nước • Yêu cầu lập kế hoạch tốt để tránh sử
dụng không hiệu quả hoặc không sử dụng do TOR kém, dẫn tới tổn hại uy tín cho ADB hoặc cơ quan chủ quản
Bảng 3: Tóm tắt ưu điểm và nhược điểm của Thỏa thuận khung liên quan đến các nguyên tắc đấu thầu
Thoả thuận Khung về Cung cấp Dịch vụ Tư vấn 18
Điểm mạnh Điểm yếu
• Nhiều cơ quan chủ quản có thể sử dụng thỏa thuận cho các hợp đồng yêu cầu dịch vụ cụ thể
• Tránh lặp lại quy trình đấu thầu các dịch vụ tương tự cho các cơ quan chủ quản
• Không cần lặp lại EOI • Có thể sử dụng cho các hợp
đồng lặp lại với TOR tương tự • Các điều khoản hợp đồng
chính được thống nhất trước và không cần đàm phán lại
• Có thể hạn chế các công ty tư vấn tham gia nếu cơ hội quá dàn trải (có thể xảy ra với thỏa thuận khung mở và không độc quyền)
• Có thể dẫn tới cách tiếp cận “rập khuôn”
• Có thể tiềm ẩn biến động trên thị trường do thiếu cạnh tranh • Có thể dẫn tới phụ thuộc quá nhiều
vào một tư vấn
• Quản lý hợp đồng với nhiều tư vấn có thể khó khăn và tốn thời gian, chẳng hạn cần lập tài liệu thay đổi cho nhiều thỏa thuận khung • Thỏa thuận khung không đảm bảo
rằng tư vấn có thể nhận được công việc
Tính linh
hoạt • Không có tính ràng buộc hợp đồng; cơ quan chủ quản có thể lựa chọn ký hợp đồng ngoài thỏa thuận khung
• Thỏa thuận có thể đóng hoặc mở, độc quyền hoặc không độc quyền
• Có thể xảy ra việc điều chỉnh ở giai đoạn hợp đồng cụ thể
• Hợp đồng khung có thể không sử dụng được nếu không được xây dựng tốt (ví dụ: không đủ rộng về phạm vi để đáp ứng nhu cầu thực tế) • Nỗ lực đấu thầu chồng chéo nếu
không sử dụng được thỏa thuận khung
• Phức tạp trong việc quản lý nếu thỏa thuận mở hoặc không độc quyền • Có thể không khuyến khích tư vấn
tham gia nếu mời quá nhiều nhà thầu ngoài thỏa thuận khung
Tính minh
bạch • Tăng cường tình minh bạch dựa trên quy trình công bằng • Mục tiêu trung hạn được đề cập
với thị trường
• Ảnh hưởng đến tính minh bạch nếu cơ quan chủ quản cho phép mở rộng phạm vi của thỏa thuận khung so với phạm vi mời thầu ban đầu
Chất lượng • Các tư vấn chất lượng cao được thu hút bởi số lượng cơ hội lớn
• Cải thiện quy trình do các điều khoản hợp đồng đã được thống nhất trước
• Nếu một công ty tư vấn cụ thể thành công quá nhiều trong các hợp đồng cụ thể thì số lượng chuyên gia chủ chốt của họ sẽ bị dàn trải để thực hiện các hợp đồng tương ứng • Nếu một công ty tư vấn độc quyền
trong nhiều hợp đồng cụ thể, chất lượng có thể giảm đi do thiếu cạnh tranh
• Kiểm tra toàn bộ thị trường cho từng yêu cầu tư vấn (thông qua đấu thầu cạnh tranh) có thể đạt được chất lượng cao hơn
ADB = Ngân hàng Phát triển Châu Á, EOI = hồ sơ quan tâm, TOR = điều khoản tham chiếu. Nguồn: Ngân hàng Phát triển Châu Á.
Phụ lục 1: Quy trình đấu thầu cho Thỏa thuận khung thuận khung
A1.1 Quy trình đấu thầu thỏa thuận khung chi tiết cũng tương tự như quy trình do Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đưa ra trong phần IV Hướng dẫn về Dịch vụ Tư vấn do Bên vay của ADB Quản lý. Các đoạn sau đây tập trung vào các cân nhắc bổ sung chính khi sử dụng thỏa thuận khung.
A. Đăng quảng cáo
A1.2 Cơ quan chủ quản phải đăng quảng cáo công khai tất cả thỏa thuận khung cho các dự án do ADB tài trợ toàn bộ hoặc một phần hoặc sử dụng nguồn vốn do ADB quản lý thông qua Thông báo Mời thầu Dịch vụ Tư vấn theo Quy chế đấu thầu cho Bên vay của ADB: Hàng hoá, Xây lắp, Dịch vụ phi tư vấn và Dịch vụ tư vấn (năm 2017, được sửa đổi theo từng thời điểm) và Hướng dẫn về Dịch vụ Tư vấn do Bên vay của ADB Quản lý.
B. Yêu cầu nộp hồ sơ quan tâm
A1.3 Đối với các thỏa thuận khung do cơ quan chủ quản quản lý, ADB thường khuyến nghị áp dụng quy trình tuyển chọn tư vấn hai giai đoạn, trong đó giai đoạn đầu tiên là sơ tuyển (lập danh sách ngắn) nhà thầu thông qua yêu cầu nộp hồ sơ quan tâm (EOI).
A1.4 Với tư vấn cá nhân, ADB khuyến nghị tuyển chọn chỉ dựa trên EOI. ADB có thể cho phép tuyển chọn công ty tư vấn chỉ dựa trên EOI khi có giải trình hợp lý và ADB có thể chấp thuận.
A1.5 CSRN cần bao gồm thông tin cụ thể về thỏa thuận khung. CSRN nên (i) liên kết đến điều khoản tham chiếu (TOR) chung (thay vì TOR cho
hợp đồng cụ thể);
(ii) nêu rõ cơ quan chủ quản dự định trao bao nhiêu thỏa thuận khung; (iii) nêu rõ thời hạn hiệu lực dự kiến của thỏa thuận khung;
(iv) nêu rõ khu vực địa lý của thỏa thuận khung;
Phụ lục 1 20
tổng tháng công dự kiến (trong nước và quốc tế);1
(vi) giải thích rõ ràng cách thực hiện đấu thầu cạnh tranh ở bước sau, (nếu có); và
(vii) nêu rõ ý định về thỏa thuận khung mở hay đóng, độc quyền hay không độc quyền.
CSRN cũng nên bao gồm các câu hỏi bổ sung cụ thể để cho phép so sánh trực tiếp các EOI so với TOR.
A1.6 Quá trình lựa chọn phải đảm bảo tư vấn quan tâm có đủ thời gian để nộp EOI. Mẫu CSRN chuẩn thường được sử dụng và áp dụng các điều khoản tương ứng trong Hướng dẫn về Dịch vụ Tư vấn do Bên vay của ADB Quản lý.
Do tính phức tạp trong việc lập thỏa thuận khung, thời gian chuẩn bị EOI thường được khuyến nghị là 30 ngày làm việc, thay vì 15 ngày làm việc như đấu thầu các gói thầu độc lập.
A1.7 Sau khi phát hành thỏa thuận khung, có thể xảy ra trường hợp một số tư vấn lựa chọn không cạnh tranh trong một số hoặc tất cả hợp đồng cụ thể, liên tục có kết quả thực hiện không đạt yêu cầu hoặc không huy động các chuyên gia mạnh nhất làm giảm hiệu quả của cấu trúc thỏa thuận khung. Do đó, điều quan trọng trong giai đoạn này là phải đảm bảo trao số lượng ký thỏa thuận khung đủ để cho phép đấu thầu cạnh tranh ở bước tiếp theo, nếu có bằng chứng cho thấy một số tư vấn đã ký thỏa thuận khung không hợp tác hoặc không sử dụng được. Lập thỏa thuận khung không độc quyền cũng là một thông lệ tốt. Sau đó, cơ quan chủ quản có thể mời tư vấn bên ngoài thỏa thuận khung tham gia quá trình đấu thầu cho các hợp đồng cụ thể khi chuyên môn của các tư vấn đã ký thỏa thuận khung không đủ đáp ứng. Cơ quan chủ quản cũng cần thông báo rõ ràng cho thị trường trong yêu cầu nộp EOI về số lượng tư vấn dự kiến sẽ ký thỏa thuận khung.
A1.8 Cơ quan chủ quản đánh giá các EOI nhận được theo một trong hai cách, phụ thuộc vào việc áp dụng quy trình tuyển chọn một hay hai giai đoạn:
(i) Trong quy trình tuyển chọn một giai đoạn, cơ quan chủ quản trao thỏa thuận dựa trên EOI. Quá trình đàm phán chi tiết được thực hiện trong giai đoạn yêu cầu dịch vụ cụ thể và các bước sau đây (đoạn A1.10–A1.16) được bỏ qua, đàm phán (đoạn A1.17) thực hiện trong giai đoạn sau.
(ii) Trong quy trình đấu thầu hai giai đoạn, cơ quan chủ quản thực hiện đầy đủ quy trình hồ sơ mời thầu tư vấn (RFP) dựa trên EOI đã lập danh sách ngắn và áp dụng các bước sau đây.
A1.9 Ưu điểm của hình thức đấu thầu hai giai đoạn là cơ quan chủ quản nhận được hồ sơ dự thầu phần tài chính và có thể đàm phán mức phí để đưa vào thỏa thuận khung. Tuy nhiên, hình thức này mất nhiều thời gian hơn và không phù hợp đối với các yêu cầu tư vấn không phức tạp hoặc giá trị thấp.
1 Tham khảo Hướng dẫn về Dịch vụ Tư vấn do Bên vay của ADB Quản lý để xem hướng dẫn chuẩn bị TOR và dự toán. chuẩn bị TOR và dự toán.
Phụ lục 1 21