IV. ĐÁNH GIÁ TỔNG THỂ CÁC CHƯƠNG TRÌNH, DỰ ÁN ODA
4.1 Tính phù hợp
Các phát hiện chính:
Tính phù hợp của các chương trình, dự án ODA cho BTC giai đoạn 2000- 2007 được đánh giá là rất cao. Trong 5 tiêu chí của đợt đánh giá này, đây là tiêu chí đạt kết quả cao nhất.
Các điểm tích cực về mặt tính phù hợp của các chương trình, dự án ODA của Bộ giai đoạn 2000-2007 bao gồm:
Các chương trình, dự án ODA của Bộ không chỉ phù hợp với các kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm (2000 – 2005 và 2006 – 2010), Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo (CPRGS 2001-2010) vốn là các căn cứ lớn cho các chương trình dự án với nguyên tắc lập kế hoạch dựa vào nguồn lực mà còn phù hợp cao với các nội dung của Chương trình cải cách tổng thể hành chính công 2000 – 2010 đang diễn ra mạnh mẽ (trong đó tài chính công là một bộ phận).
Các dự án ODA giai đoạn này cũng phù hợp rất cao đối với mục tiêu ưu tiên của cải cách quản lý tài chính công cũng như nhu cầu của BTC được nêu trong các văn bản chiến lược của ngành (Quyết định 211, FMP năm 2003, và mới đây nhất là Tài liệu Duy nhất năm 2007). 80% số người trả lời phiếu khảo sát cho rằng ODA có tính phù hợp cao đối với chiến lược và thứ tự ưu tiên của BTC. Khoảng gần 75% cho rằng nguồn ODA rất phù hợp với nhu cầu của chính đơn vị thụ hưởng. Tất cả các đơn vị thụ hưởng được phỏng vấn trong 7 lĩnh vực then chốt của Chương trình hiện đại hoá ngành tài chính đều cho rằng ODA hỗ trợ hầu hết các nhu cầu cải cách của đơn vị.
Hình 5. Quan điểm của các cán bộ BTC về tính phù hợp ODA tới i) BTC and ii) nhu cầu và thứ tự ưu tiên của các đơn vị thụ hưởng
Các chương trình, dự án ODA của cho BTC cũng rất phù hợp với mối quan tâm của các nhà tài trợ. Đây cũng là điểm thuận lợi giúp cho các nhà tài trợ dễ dàng hơn khi thông qua quyết định tài trợ.
Số liệu thống kê cho thấy tuy lượng ODA phân bổ cho cả 7 lĩnh vực chuyên môn của BTC còn nhiều khác biệt rõ rệt nhưng tất cả các lĩnh vực quan trọng đối với cải cách quản lý tài chính công đều đã nhận được sự hỗ trợ từ nguồn ODA. Lĩnh vực quản lý thu và quản lý chi được tiếp nhận nhiều ODA nhất, chiếm tới ¾ tổng ODA giai đoạn này, trong khi đó một số lĩnh vực khác như quản lý công sản, quản lý giá và quản lý doanh nghiệp nhà nước lại nhận được tỷ lệ ODA không đáng kể.
Tương tự, mức độ phân bổ ODA cho 3 nội dung chiến lược của cải cách quản lý tài chính công cũng chưa đồng đều. Mảng thể chế, chính sách tài chính nhận được lượng ODA nhiều nhất, trong khi đó việc xây dựng và ứng dụng các hệ thống thông tin quản lý ít nhận được ODA không hoàn lại. Tuy nhiên, tới nay mảng phát triển hệ thống thông tin quản lý đã nhận được sự tài trợ dưới dạng các dự án ODA vay ưu đãi với giá trị lên tới hàng chục triệu USD.
Kết quả cao nêu trên có được do những yếu tố sau:
Sự chủ động cao của BTC: Trong giai đoạn vừa qua, BTC thể hiện được vai trò chủ động của mình trong quá trình tiếp nhận vốn ODA, nhờ đó nguồn vốn ODA cho Bộ đã được thiết kế “theo định hướng của bên nhận tài trợ” (“beneficiary-driven”). Tính chủ động của Bộ thể hiện qua những điểm sau:
o Bộ đã tự xây dựng và hoàn thiện chiến lược cải cách ngành và khuôn khổ vận động ODA nhằm hỗ trợ cho việc triển khai chiến lược này. Năm 2003, Chương trình hiện đại hoá ngành tài chính đã được xây dựng và sau đó áp dụng rộng rãi như là khung cơ sở để vận động ODA cho cải cách quản lý tài chính công. Theo đánh giá của WB, chỉ có một số ít quốc gia đã đưa ra được các văn bản tương tự giúp định hướng hỗ trợ ODA. Chương trình là một khuôn khổ dài hạn nhưng có độ mở nhất định để có thể dễ dàng cập nhật, bổ sung thêm những nhu cầu của BTC. Hiện nay, văn bản này đã được cập nhật và phát triển trở thành Bộ Tài liệu Duy nhất (2007) – một văn bản chiến lược hoàn thiện hơn và dễ dẫn chiếu hơn và phục vụ tốt hơn cho việc thiết kế các chương trình dự án ODA. Đây chính là yếu tố đảm bảo tính sở hữu và nhất quán cao của các chương trình, dự án ODA của Bộ. Như vậy, khác với cách làm của đa số các nước nhận viện trợ, chương trình cải cách ở Việt Nam nói chung và ở BTC nói riêng chủ yếu do Chính phủ Việt Nam tự đề xuất, còn cộng đồng các nhà tài trợ ODA chỉ giữ vai trò hỗ trợ.
o Cùng với sự trưởng thành về năng lực của đội ngũ cán bộ, mức độ tham gia của BTC trong quá trình xây dựng các chương trình dự án đã nâng lên đáng kể. Trước năm 2000, các đơn vị ít hoặc hầu như không tham gia trong khâu thiết kế dự án, vì vậy việc thiết kế dự án gần như phụ thuộc hoàn toàn vào nhà tài trợ. Sau này, các đơn vị đã tham gia vào các giai đoạn sớm hơn của dự án và đã chủ động hơn trong việc chọn các nội dung sát với nhu cầu của đơn vị mình. Xu hướng thay đổi tích cực này rõ nét nhất trong vòng 3-4 năm gần đây. Một ví dụ điển hình là Tổng cục thuế - một đơn vị lớn của BTC đã tự “ đặt đầu bài” cho ODA và cũng sẵn sàng tìm nguồn khác nếu không tìm được nhà tài trợ ODA cho “đầu bài” đó. Nhờ vậy, ODA đã đáp ứng tốt hơn cho các nhu cầu của Bộ.
o Với sự tham gia ngày càng chủ động, tích cực của BTC trong quá trình khai thác ODA và xây dựng dự án, các nhà tài trợ ngày càng tôn trọng hơn tính tự chủ và mối quan tâm của bên nhận tài trợ. Những đề xuất sửa đổi, bổ sung của phía Bộ đã được các nhà tài trợ tiếp thu. Mối quan hệ giữa Bộ và các nhà tài trợ cũng vì thế mà dần dần được chuyển từ “bên nhận tài trợ - bên tài trợ” sang quan hệ mang tính đối tác, hợp tác cùng phát triển.
Tính sở hữu cao của BTC: Thời gian gần đây, quan niệm của các đơn vị thụ hưởng coi nguồn vốn ODA là một “món quà cho không” đã có nhiều thay đổi. Đến nay, đa số các đơn vị đã coi đây là một nguồn hỗ trợ quý báu cho công cuộc cải cách của ngành. Nhiều dự án ODA đã bị từ chối nếu không phù hợp với nhu cầu của ngành.
Chất lượng của công tác điều phối ODA: Việc điều phối nguồn ODA cho Bộ đã được cải thiện một cách rõ rệt từ năm 2000, đặc biệt với sự tham gia sâu rộng của Vụ HTQT. Xu hướng gần đây cho thấy các đề xuất của Bộ ngày càng ăn khớp với nhà tài trợ nên khối lượng ODA cũng tăng lên qua các năm. Một trong các điểm nhấn quan trọng là các cuộc họp thường niên giữa BTC với Nhóm các nhà tài trợ trong lĩnh vực quản lý tài chính công được Vụ HTQT tổ chức khá thành công, đã tạo ra một kênh đối thoại trực tiếp cho phép các nhà tài trợ, các cơ quan chính phủ và các đơn vị trực thuộc BTC gặp gỡ, thảo luận về lộ trình cải cách tài chính công và nhu cầu hỗ trợ từ nguồn ODA.
Sự đa dạng cách thức tiếp nhận ODA: với nhiều mô hình tài trợ khác nhau, BTC có nhiều cơ hội hơn để các chương trình dự án ODA đáp ứng được nhu cầu khác nhau của các đơn vị trực thuộc Bộ. Ví dụ như các dự án vay hoặc đa phương được thiết kế để hỗ trợ cho phát triển các hệ thống thông tin quản lý (MIS) lớn hoặc phát triển thể chế, trong khi các dự án song phương hoặc hỗ trợ kỹ thuật nhỏ hơn được dành cho nhu cầu phát triển nguồn nhân lực.
Cuối cùng, do tầm quan trọng đặc biệt của lĩnh vực tài chính công, ngành đã nhận được sự quan tâm của cả phía Chính phủ Việt Nam và công đồng các nhà tài trợ. Đặc biệt, nhờ đạt hiệu quả sử dụng ODA tương đối cao, BTC đã tạo được uy tín trong cộng đồng tài trợ và nhờ vậy mà ngày càng thu hút được nhiều sự hỗ trợ từ ODA. Bên cạnh đó, theo bình
luận của JICA, các tài trợ cho BTC, trong chừng mực nào đó, được điều phối bởi WB nên đã góp phần đảm bảo tốt hơn sự cân bằng và hài hòa giữa nhu cầu của BTC với mối quan tâm của các nhà tài trợ. Tuy nhiên, một số nhà tài trợ cho rằng, cuộc họp thường niên Nhóm các nhà tài trợ trong lĩnh vực quản lý tài chính công chưa giải quyết được vấn đề kỹ thuật vì vậy nhà tài trợ vẫn còn thấy khó có thể nhận biết và thảo luận với các đơn vị thụ hưởng về nhu cầu của họ đối với sự hỗ trợ từ bên ngoài trong các cuộc họp này. Thêm vào đó, Chương trình hiện đại hoá ngành tài chính chưa phải là một lộ trình hoàn chỉnh với các mốc thời gian rõ ràng để các nhà tài trợ có thể hoạch định nguồn hỗ trợ ODA một cách dễ dàng.
Bên cạnh những mặt tích cực nên trên, vẫn còn một số hạn chế về tính phù hợp của ODA cho BTC bao gồm:
Một số dự án được coi là “quá tham vọng” so với mức độ sẵn sàng cải cách cũng như các điều kiện cần thiết khác của Việt Nam. Ở giai đoạn cuối thập kỷ 90, các mục tiêu cải cách còn chưa thực sự rõ ràng. Khi đó, Việt Nam nói chung và BTC nói riêng, đã bắt đầu cải cách dưới áp lực lớn của các kỳ vọng chính trị “nhằm bắt kịp với các nước trong khu vực”. Vì vậy, các mục tiêu đầy tham vọng của BTC và các ngành khác đã được được đưa ra.
Mức độ phù hợp của ODA với năng lực của BTC trong việc thực hiện, hấp thụ và quản lý ODA chưa cao. Sự chênh lệch này được thể hiện rõ nhất qua tỷ lệ khá cao các dự án triển khai chậm tiến độ hoặc chưa hoàn thành kế hoạch. Kết quả khảo sát cũng cho thấycó khoảng 23% ý kiến cho rằng ODA được cung cấp vượt quá với năng lực của BTC trong việc thực hiện các dự án này. Kết quả từ các cuộc phỏng vấn sâu cũng cho thấy mối quan ngại của các nhà tài trợ về việc “năng lực hấp thụ” của một số đơn vị thụ hưởng được coi là chưa tương thích với khối lượng và quy mô của các hỗ trợ kỹ thuật được cung cấp từ nguồn ODA.
Vai trò của BTC trong khâu thiết kế dự án tuy đã tăng nhưng vẫn chưa đạt mức độ cao cần thiết. Số lượng dự án được Bộ tự thiết kế còn rất thấp, việc thiết kế dự án vẫn còn phụ thuộc nhiều vào nhà tài trợ. Kết quả khảo sát trong Bộ cũng cho thấy vẫn còn gần 30% các câu trả lời cho rằng vai trò của BTC trong giai đoạn thiết kế dự án mới ở mức trung bình. Lý do
là ở chỗ BTC thiếu trầm trọng cán bộ có khả năng lập các nghiên cứu khả thi và thiết kế dự án.
Hình 6: Đánh giá của cán bộ BTC về mức độ tham gia của đơn vị của họ vào đánh giá nhu
cầu, thiết kế và thực hiện các dự án ODA
Hình 7: Đánh giá về tính phù hợp của ODA với năng lực của BTC
Mức độ kết phối hợp và “hài hòa hóa” giữa các nhà tài trợ được coi vẫn còn khá hạn chế. Cơ chế Nhóm quan hệ đối tác, theo nhận xét của một số nhà tài trợ, vẫn chưa đi sâu được vào các nội dung kỹ thuật cụ thể. “Sự tham gia của chúng tôi vào nhóm đối tác chủ yếu là vì tò mò, vì ít vấn đề kỹ thuật được bàn ở đây” – đại diện của Jica đã phát biểu như vậy.
Ví dụ điển hình về tính phù hợp
Dự án Quỹ Tín thác đa biên các nhà tài trợ cho hiện đại hoá quản lý tài chính công (gọi tắt là MDTF) nhận được sự quan tâm và đồng tài trợ của các nhà tài trợ: Hà Lan, Thụy Điển, Thụy Sĩ, Na Uy, Đan mạch, Vương quốc Anh - Bắc Ai len và Canađa từ ngày 13/01/2004. Đến năm 2005 đã bổ sung thêm nhà tài trợ EC. Quỹ do BTC giữ vai trò cơ quan điều hành và thực hiện, Ngân hàng Thế giới chịu trách nhiệm quản lý hành chính Quỹ (thông qua ủy thác của các nhà tài trợ), giai đoạn 1 của dự án đã kết thúc vào ngày 30/11/2007 (sau khi được gia hạn 03 lần). Tổng giá trị viện trợ cho Quỹ là 4.315.000 USD.
MDTF hướng vào 02 mục tiêu chính bao gồm:
1. Nâng cao tính hiệu quả của của quản lý tài chính công và triển khai chương trình Hiện đại hoá Quản lý tài chính công (PFMMP); và
2. Cung cấp những hỗ trợ kỹ thuật, tổ chức hội thảo và đào tạo nhằm tăng cường năng lực cho BTC về lập kế hoạch, triển khai và áp dụng các chính sách và qui trình cải cách quản lý tài chính công liên quan đến các lĩnh vực ưu tiên trong PFMMP.
Đến nay, dự án đã hoàn thành kế hoạch đầu ra, bao gồm cả những sản phẩm thể chế, chính sách, tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ của bộ và các hệ thống thông tin quản lý.
MDTF được coi là một điển hình về tính phù hợp cao đối với các nhu cầu và ưu tiên cải cách của BTC. Theo kết quả thăm dò ý kiến của hơn 100 cán bộ BTC, Dự án được đánh giá cao về nhiểu mặt (hiệu quả và tác động), đặt biệt là về tính phù hợp đối với công cuộc cải cách và hiện đại hóa quản lý tài chính công. Kết quả đánh giá giữa kỳ giai đoạn I do nhà tài trợ tiến hành cũng ghi nhận dự án đã “đáp ứng cao” đối với nhu cầu hỗ trợ cải cách tổng thể của toàn ngành - những việc mà hình thức hỗ trợ theo dự án song phương khó có thể thực hiện được. Ngoài ra, dự án cũng được các đơn vị thụ hưởng ghi nhận là đã khẳng định được tính phù hợp với nhu cầu cần hỗ trợ của mình.
Trong những yếu tố góp phần tạo nên tính phù hợp cao của dự án nổi lên 3 yếu tố sau: - Vai trò lãnh đạo, chủ động của BTC và các đơn vị thụ hưởng trong quá trình thiết
kế dự án: Ngay trong khâu thiết kế, với vai trò là đầu mối điều phối ODA của Bộ, Vụ HTQT đã chủ động bám sát nội dung Chương trình Hiện đại hoá ngành Tài chính, phối hợp với các đơn vị trong Bộ để cùng tham gia thiết kế dự án với các nhà tài trợ. Nhờ vậy, MDTF đã phản ánh toàn bộ các ưu tiên và định hướng của Chương trình Hiện đại hoá ngành lúc đó. Đặc biệt, MDTF đã “trám” được những mảng chuyên môn có nhu cầu cần hỗ trợ cao mà đến thời điểm đó chưa có nhà tài trợ nào quan tâm. Có thể nói, về mặt thiết kế, MDTF đã tăng cường được vai trò sở hữu của Chính phủ trong việc quản lý, điều phối các nguồn tài trợ quốc tế để tổ chức thực hiện chương trình cải cách quản lý tài chính công của chính phủ.
- Tính chủ động và sở hữu của phía Việt Nam trong quá trình triển khai dự án: MDTF có thể coi là một điển hình về việc các hoạt động đã được thiết kế theo quy trình từ dưới lên (bottom-up). Thay vì việc các chuyên gia thuê ngoài hoặc nhà tài trợ xây dựng hoạt động cho dự án, các hoạt động cụ thể của Quỹ này đều được chính đơn vị thụ hưởng tự xây dựng, cán bộ của Ban Quản lý Quỹ chỉ hỗ trợ khi cần thiết, chủ yếu là thời gian đầu. Nhờ vậy, hoạt động của Quỹ luôn đáp ứng được yêu cầu của chính các đơn vị thụ hưởng - những đơn vị sẽ trực tiếp triển khai