Là tỉnh được coi là thực hiện đề án thí điểm trọn vẹn và thành công nhất trong 4 tỉnh thành, Đồng Nai cơ bản đã chuyển đổi mô hình hai cấp thành một cấp nhanh chóng và đưa vào hoạt động hiệu quả.
Hệ thống Văn phòng Đăng ký tỉnh Đồng Nai hiện có 707 người, trong đó 165 người ở văn phòng tỉnh và 542 người ở 11 chi nhánh.
Đồng Nai cũng chỉ ra các vướng mắc Tuy đã hoạt động theo mô hình Văn phòng Đăng ký một cấp, các Chi nhánh vẫn thường xuyên phải thực hiện các nhiệm vụ chính trị (sao lục hồ sơ, xác nhận nguồn gốc, vị trí đất phục vụ công tác bồi thường, hỗ trợ thi hành án…) theo yêu cầu của UBND huyện, Phòng Tài Nguyên và Môi trường, Chi cục Thi hành án huyện, Trung tâm Phát triển quỹ đất… như trước đây. Khối lượng công việc này khá lớn nhưng đa số không được thanh toán phần kinh phí thực hiện.
Ngoài ra, mối quan hệ trực tiếp giữa Chi nhánh Văn phòng Đăng ký với Phòng Tài nguyên và Môi trường, UBND cấp xã trong công tác xét duyệt, cấp giấy chứng nhận cũng gặp
nhiều khó khăn hơn so với thời kỳ hoạt động theo mô hình hai cấp do chưa ban hành quy chế phối hợp.
Tại Hội nghị sơ kết đề án thí điểm được tổ chức tại Đồng Nai vào tháng 10/12/2013, 4 tỉnh thành trong Đề án và 10 tỉnh thành khác được mời tham gia với tư cách khách mời đã có nhiều phát biểu đáng chú ý:
Các ý kiến tại hội nghị đều thống nhất cao những kết quả tích cực của mô hình văn phòng đăng ký một cấp, vì mô hình này phù hợp với sự phát triển chính quyền đô thị mà Đà Nẵng đang hướng đến cũng như tương thích với đề án bãi bỏ chính quyền quận, huyện đã và đang triển khai tại các thành phố lớn. Tuy nhiên các đại biểu cũng cho rằng cần tiếp tục hoàn thiện nhiều vấn đề như giải quyết mối quan hệ phối hợp giữa ngành quản lý và chính quyền địa phương, vấn đề nâng cao trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ; chuya63n hóa cơ sở dữ liệu địa chính…
Quy trình chuyển đổi văn phòng đăng ký từ hai cấp thành một cấp tại 4 tỉnh thành thí điểm trong thực tế chỉ là việc thay đổi cơ quan chủ quản đối với các văn phòng đăng ký cấp huyện. Ngoài ra, tất cả đều giữ nguyên hiện trạng như cũ.
Nhờ việc tập trung vào một cơ quan lãnh đạo là Sở Tài nguyên và Môi trường, thay vì là từng UBND huyện như trước đây, nên công tác chỉ đạo về chuyên môn trong toàn hệ thống văn phòng đăng ký được nhất quán và không chồng chéo.
Rất nhiều giấy chứng nhận đã được chấn chỉnh cấp đúng lại theo đúng quy định của Luật Đất đai, đặc biệt là ở thành phố Đà Nẵng. Nhồ vậy, các vụ khiếu nại do giấy chứng nhận sai sót giảm hẳn. Và rất nhiều hồ sơ không cần thiết đã bị loại bỏ ra khỏi thủ tục cấp giấy. Không còn tình trạng tách thửa đất tùy tiện như trước đây, theo báo cáo của thành phố Đà Nẵng và của tỉnh Đồng Nai. Điều này là nhờ vào việc thống nhất việc quản lý thửa đất tại một đầu mối là văn phòng đăng ký cấp tỉnh.
Công tác đo đạc lập bản đồ địa chính và xây dựng cơ sở dữ liệu được thực hiện nhất quán và đồng bộ trong toàn tỉnh.
Tuy nhiên, việc thí điểm cũng ghi nhận, bước đầu thực hiện, đã có một vài vấn đề vướng mắc liên quan đến tổ chức nhân sự và cơ chế phối hợp giữa các đơn vị ở cấp huyện. Do trước đây, khi văn phòng đăng ký cấp huyện trực thuộc hoàn toàn vào UBND cấp huyện
thì việc trình ký giấy sau khi thẩm định thuận lợi hơn là khi thành một cấp. Tuy nhiên, đến thời điểm sơ kết vào tháng 12/2013, tại 4 tỉnh thành thí điểm, vấn đề này đã được giải quyết triệt để.
Những kết quả bước đầu cho thấy, quy trình thực hiện mô hình một cấp thuận lợi và tạo ra hiệu quả làm việc cao hơn so với những khó khăn mà chúng gặp phải.
Tất cả các địa phương, kể cả những địa phương không nằm trong đề án thí điểm đều nhất trí cao mô hình một cấp này. Thậm chí, hai thành phố lớn nhất nước là Hà Nội và Hồ Chí Minh đã đề nghị cho triển khai ngay mô hình một cấp này ở địa phương họ. Vì với việc thống nhất quản lý hệ thống văn phòng đăng ký, các cơ quan chủ quản rất linh động trong việc phân bổ lực lượng trong toàn hệ thống. Nói như ông Nguyễn Văn Hồng, Phó Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hồ Chí Minh: “Chúng tôi dễ dàng “điều quân” qua lại giữa các văn phòng cấp quận, vì không phải nơi đâu cũng có cơn sốt về nhà đất và có yêu cầu cao về giao dịch, trong khi tất cả các văn phòng đều đã được định biên. Một khi có hệ thống văn phòng một cấp, chúng tôi chủ động được việc phân bổ lực lượng để tập trung giải quyết khối lượng hồ sơ theo yêu cầu tại các địa phương”.
3.3. Những ưu điểm của mô hình Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất một cấp so với hai cấp
Về công tác tổ chức, nhân sự: Nhờ trở thành đơn vị trực thuộc cấp tỉnh, nên việc tổ chức,
sắp xếp lại bộ máy, điều động nhân sự trong hệ thống Văn phòng Đăng ký một cấp tiến hành dễ dàng, chủ động và đạt chuẩn. Điều này tạo bước đột phá trong tinh lọc bộ máy, điều chuyển linh động giữa các chi nhánh và văn phòng tỉnh khi có nhu cầu công việc tăng cao đột biến cục bộ ở một khu vực cá biệt.
Về công tác tài chính: Trở thành một cấp, sở sách kế toán trong hệ thống tài chính được
quản lý chặt chẽ và thống nhất từ Văn phòng Đăng ký tỉnh đến các Chi nhánh thông qua phần mềm kế toán. Khi các Chi nhánh gặp khó khăn về tài chính, Văn phòng Đăng ký tỉnh sẵn sàng thực hiện những động thái hỗ trợ kịp thời bằng cách trích từ quỹ dự phòng phát triển của đơn vị để ứng trước cho các Chi nhánh.
Ngoài ra, sự thống nhất về hệ thống đảm bảo tính công bằng trong toàn bộ hệ thống, tránh được trường hợp chênh lệch thu nhập quá mức giữa các chi nhánh có điều kiện khác biệt nhau, tạo sự yên tâm và hài hòa trong toàn bộ máy.
Về công tác chuyên môn: Tất cả 4 tỉnh thành đều nhất trí cho rằng, ưu điểm nổi bật nhất
của mô hình một cấp chính là việc nâng cao chất lượng xử lý hồ sơ, lẫn thời gian thực hiện. Với văn phòng một cấp, tất cả các hoạt động liên quan việc giải quyết thủ tục hành chính cho người dân thống nhất trên toàn địa bàn, theo quy định của pháp luật, và không hề có trường hợp cá biệt nào theo ý chủ quan của từng địa phương. Đặc biệt, những khó khăn vướng mắc trong quá trình hoạt động được xử lý nhanh chóng và thống nhất từ nơi này đến nơi khác nên thời gian thực hiện các thủ tục đăng ký, cấp giấy chứng nhận và đăng ký biến động đất đai được rút ngắn và tiện lợi cho người dân hơn rất nhiều.
Về việc thành lập và vận hành bộ cơ sở dữ liệu địa chính: Do có sự nhất quán trong việc
đo đạc và đăng ký đất đai trong mô hình một cấp, nên các dữ liệu địa chính được hệ thống hóa dễ dàng vào cơ sở dữ liệu. Hơn nữa, khi chịu sự quản lý của một cấp, việc thống nhất trong lựa chọn phầm mềm, kỹ thuật vận hành hệ thống và cập nhật chỉnh lý đều như nhau giữa các văn phòng, là một yếu tố quan trọng cho việc kết nối dữ liệu địa chính trong địa phương, và về lâu dài là trong cả nước.
3.4. Những vướng mắc khi chuyển đổi mô hình văn phòng đăng ký thành một cấp
Vướng mắc lớn và gần như duy nhất liên quan đến vấn đề tổ chức nhân sự. Theo lý thuyết người ủy quyền và người thừa hành, có xảy ra tình trạng nghi kỵ, không yên tâm khi cơ quan trình ký hồ sơ không thuộc sự quản lý của thủ trưởng ký hồ sơ.
Một vướng mắc nhỏ, nhưng không đáng kể, là sự khó khăn khi phân bổ kinh phí cho các văn phòng đăng ký cấp huyện đã được chuyển về trực thuộc tỉnh. Tuy nhiên, điều này không tạo nên vướng mắc một khi được thống nhất giải quyết từ cấp tỉnh.
CHƯƠNG 4.
NHẬN XÉT VÀ ĐÁNH GIÁ
4.1. Về quy trình thí điểm văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất một cấp tại 4 tỉnh, thành phố
Cho đến nay, tất cả 4 tỉnh, thành trong đề án thí điểm đã đưa hệ thống văn phòng đăng ký một cấp vào hoạt động ổn định.
Hà Nam và Hải Phòng do chỉ thực hiện trên hai, ba địa bàn cấp huyện nên chưa có động thái thay đổi đáng kể. Hơn nữa, hai tỉnh thành này khi tham gia vào đề án, mục đích chính là tạo bước chuyển biến trong điều hành để bắt đầu triển khai các dự án đo đạc và xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu địa chính.
Chỉ có riêng hai tỉnh thành Đà Nẵng và Đồng Nai, hai địa phương thực hiện việc chuyển đổi mô hình trên toàn tỉnh là thực sự áp dụng đề án thí điểm theo mục đích đề ra. Tuy có sự khác biệt về thẩm quyền ký giấy chứng nhận, nhưng nhìn chung hai tỉnh thành này đã thực hiện thành công việc chuyển đổi mô hình một cấp cho hệ thống văn phòng đăng ký.
Mô hình này cho thấy sự nhất quán trong hoạt động của hệ thống. Cụ thể là: Thứ nhất, thống nhất về đo đạc, lập bản đồ địa chính
Trên bình diện cả nước, việc đo đạc lập bản đồ địa chính chỉ ở mức 60% diện tích lãnh thổ. Có những địa phương thuộc vùng Tây Bắc tỷ lệ này chưa đến 30%. Và tồn tại nhiều loại bản đồ địa chính khác nhau qua từng thời kỳ, khi chồng ghép lên nhau hoặc khi đối soát ngoài thực địa luôn có sự sai khác.
Trong 4 tỉnh thành thí điểm, chỉ duy nhất Đồng Nai đã đo đạc bản đồ địa chính trên toàn tỉnh ở 171/171 xã, phường, thị trấn.
Đà Nẵng gần đây mới đẩy nhanh việc đo đạc bản đồ địa chính. Trước đây, các dự án khu dân cư còn được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất theo phân lô của quy hoạch chi tiết xây dựng.
Hai tỉnh thành phía bắc hầu như không có bản đồ địa chính cấp xã, vẫn đang còn sử dụng loại bản đồ tay vẽ trên không ảnh cách nay hơn 15 năm, trừ các khu vực đô thị, đã được đo vẽ chắp vá theo từng vị trí. Cho nên, việc thực hiện thí điểm tại hai tỉnh thành này có mục
tiêu chính là đẩy mạnh công tác đo đạc, lập bản đồ địa chính chính quy và xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính.
Tình trạng này là phổ biến ở các tỉnh phía bắc Việt Nam và vùng Tây Nam bộ.
Do vậy, hệ thống văn phòng đăng ký một cấp là một điều kiện quan trọng để triển khai việc đo đạc thống nhất trong toàn tỉnh, toàn quốc. Không còn tình trạng mỗi nơi đo một kiểu và các kết quả đo đạc không nơi nào giống nơi nào.
Thứ hai, thống nhất về xây dựng, quản lý và vận hành cơ sở dữ liệu địa chính
Điều kiện cần và tối quan trọng cho việc vận hành một hệ thống văn phòng đăng ký nói riêng và công tác quản lý đất đai nói chung chính là cơ sở dữ liệu địa chính thống nhất và đầy đủ. Cho nên, với mô hình văn phòng đăng ký một cấp, ngay từ đầu việc xây dựng cơ sở dữ liệu sẽ có nhiều thuận lợi.
Trước tiên, đó là việc thống nhất các tiêu chí và phần mềm sử dụng. Tránh được các tồn tại mỗi văn phòng làm một kiểu như đã xảy ra trong hệ thống văn phòng đăng ký hai cấp. Thứ hai, đó là sự kết nối dễ dàng trong toàn hệ thống để cập nhật các thông tin về kết quả đăng ký ban đầu, về bản đồ địa chính, về thẩm định hồ sơ, về chỉnh lý biến động… dẫn đến việc tiết kiệm được rất nhiều các khoản chi phí phát sinh nếu để các văn phòng cấp huyện thực hiện riêng lẽ.
Thứ ba, thống nhất về việc đăng ký, thẩm định và trình duyệt hồ sơ
Đây là nội dung được ưa chuộng nhất của mô hình văn phòng đăng ký một cấp theo nhiều ý kiến của các tỉnh thành.
Sau khi trở thành một cấp trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, hoạt động của văn phòng đăng ký tại các chi nhánh tuân thủ theo một trình tự chung trong toàn tỉnh. Làm cho hiệu quả giải quyết hồ sơ được nâng cao vì hạn chế được rất nhiều những khúc mắc và can thiệp từ những ý chí cá nhân lãnh đạo các địa phương.
Hơn nữa, tại Đồng Nai còn triển khai việc nộp hồ sơ tại chi nhánh gần nhất cho người thực hiện giao dịch trên toàn hệ thống văn phòng đăng ký. Điều này thực sự đã tạo nên một sự hài lòng cho người dân trong tỉnh.
Thứ tư, thống nhất về giải quyết khiếu nại, tố cáo trên toàn địa bàn:
Từ trước đến nay, khiếu nại về đất đai luôn chiếm vị trí đầu bảng trong các khiếu nại của người dân. Mặc dù, đa số là liên quan đến việc bồi thường, giải tỏa khi thu hồi đất. Nhưng nhìn chung, tất cả các vụ việc đều ít nhiều có liên đới đến hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vì trên thực tế, khi theo mô hình hai cấp, một số chỉ đạo chủ quan từ nhiều phía, nhiều địa phương khác nhau dẫn đến sự không nhất quán trong thẩm định hồ sơ về xét cấp giấy chứng nhận quyền sử đất cho các hộ gia đình, cá nhân. Điều này tạo nên sự khác biệt khi xét các khoản bồi thường hỗ trợ và là một trong những nguyên nhân phát sinh khiếu kiện của người dân thời gian qua.
4.2. Về việc quyết định triển khai mô hình văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất một cấp trong hệ thống pháp luật đất đai mới, có hiệu lực thi hành từ 01/7/2014
Ngày 15/5/2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (có hiệu lực thi hành từ 01/7/2014), quy định tại điều 5 rằng: “Văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập hoặc tổ chức lại trên cơ sở hợp nhất Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường hiện có ở địa phương; có tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật”…. và “Văn phòng đăng ký đất đai phải được thành lập hoặc tổ chức lại trước ngày 31 tháng 12 năm 2015”
Như vậy, cho dù việc thực hiện Đề án thí điểm tại 4 tỉnh, thành vẫn chưa kết thúc, kết quả thí điểm mô hình này chưa được báo cáo tổng kết, thì từ ngày 01/7/2014 này, tất cả các tỉnh thành trong nước đều phải bắt đầu việc chuyển đổi sang mô hình một cấp cho hệ thống văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất và sẽ phải hoàn thành chúng trước khi kết thúc năm 2015.
Để tìm hiểu tại sao mô hình này lại nhanh chóng được luật hóa và quy định triển khai thực hiện như vậy, ngoài những ý kiến đồng tình ghi nhận tại các địa phương thời gian qua, sự phù hợp với xu thế chung của thế giới như đã nêu ở trên, cũng cần đánh giá thêm về góc độ luật học.
4.3. Về kết quả đánh giá theo tiêu chí OECD đối với văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất một cấp
Lần đầu tiên trong hệ thống pháp luật đất đai, một thay đổi được thực hiện thí điểm để sau