ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI
Mức bội chi ngân sách hằng năm tăng cao ảnh hưởng trực tiếp tới việc ổn định kinh tế vĩ mô. Vì thế, thực hiện cơ cấu lại ngân sách nhà nước (NSNN) theo hướng tăng thu từ kinh tế trong nước, giảm dần sự phụ thuộc thu từ tài nguyên, dầu thô và xuất nhập khẩu, đồng thời tiết kiệm và tăng cường hiệu quả
chi ngân sách là yêu cầu cấp bách hiện nay nhằm từng bước giảm dần mức bội chi NSNN.
Phân tích đặc thù nguồn thu NSNN thời gian qua, TS Nguyễn Thị Hải Hà (Viện Khoa học Tài chính) cho rằng: Giống như các nền kinh tế khác ở giai đoạn đầu phát triển, thu NSNN của Việt Nam phụ thuộc nhiều vào nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu từ các cơ sở kinh doanh. Bên cạnh đó, do là nước xuất khẩu dầu thô nên thu từ dầu thô cũng chiếm tỷ trọng lớn trong tổng thu NSNN. Thu từ tài sản, từ thuế thu nhập cá nhân, các khoản phí còn tương đối hạn chế.
Nhận định về cân đối NSNN trong thời gian tới, theo nhiều chuyên gia kinh tế, thu NSNN khó tăng mạnh do các doanh nghiệp (DN) vẫn đang phải tiếp tục đối phó với những tác động của suy giảm kinh tế toàn cầu. TS Nguyễn Thị Hải Hà (Viện Khoa học Tài chính) phân tích, nguồn thu NSNN chưa có khả năng tăng nhanh trở lại. Một mặt, do bản chất thu NSNN có độ chậm vì thu NSNN hôm nay được tính theo các kết quả hoạt động kinh tế đã diễn ra trước đó. Khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu tiếp tục ảnh hưởng trực tiếp tới hoạt động ngoại thương của Việt Nam, gây tác động bất lợi tới nguồn thu nội địa, thu xuất nhập khẩu. Thêm vào đó, giá dầu vẫn ở mức thấp so với mức đỉnh điểm năm 2008 và sự suy giảm sản lượng dầu xuất khẩu, nhập khẩu (cùng với sự ra đời của nhà máy lọc dầu trong nước) cũng làm hạn chế số thu từ dầu thô và thu thuế nhập khẩu xăng dầu trong các năm tới. Trong khi đó, các áp lực chi có xu hướng mạnh hơn. Một mặt, việc triển khai chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ nới lỏng đã gây áp lực lên việc điều hành chính sách lãi suất, tỷ giá, tạo nguy cơ lạm phát trong thời gian tới. Nguy cơ lạm phát cao lại tạo áp lực đối với tăng chi an sinh xã hội, chi tiền lương. Mặt khác, các nút thắt về cơ sở hạ tầng thiết yếu như giao thông, vận tải, điện, lao động có kỹ năng và trình độ quản lý... đang đặt ra các yêu cầu chi NSNN tăng cao...
Theo TS Ðặng Văn Du (Học viện Tài chính), nguy cơ tăng bội chi NSNN vẫn luôn tiềm ẩn và có thể bị đẩy lên mức cao. Nhằm ngăn chặn nguy cơ này,
cùng với tăng quy mô chi NSNN hằng năm thì rất cần những cải cách quyết liệt hơn về quản lý chi. Mỗi đồng vốn của NSNN chi ra đều phải bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả. Muốn vậy, công khai, minh bạch về ngân sách càng phải được đề cao hơn đồng thời nâng cao trách nhiệm của những người đứng đầu các cơ quan liên quan đến quản lý và điều hành NSNN. Bên cạnh đó, cần tiếp tục cải cách cơ cấu chi NSNN theo hướng ổn định tỷ trọng chi đầu tư phát triển, đồng thời tăng chi thường xuyên về duy tu, bảo dưỡng tài sản cố định. Ngoài ra, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý giá theo đúng cơ chế thị trường nhằm hạn chế độc quyền Nhà nước. Thông qua đó, từng bước thiết lập môi trường cạnh tranh của các DN, nhờ đó NSNN cũng có cơ hội giảm gánh nặng về hỗ trợ và người tiêu dùng có cơ hội lựa chọn mặt hàng với giá cả hợp lý.
Ðể bảo đảm NSNN bền vững thì thu NSNN cũng cần được đẩy mạnh, đặc biệt thực hiện cơ cấu lại NSNN theo hướng tăng thu từ kinh tế trong nước, giảm dần sự phụ thuộc nguồn thu từ tài nguyên, dầu thô và xuất nhập khẩu bởi các khoản thu này khó bền vững do phụ thuộc nhiều vào biến động thị trường thế giới. Cần điều chỉnh hợp lý chính sách thu phù hợp yêu cầu phát triển kinh tế, đi đôi với tăng cường quản lý thu bằng cách đẩy mạnh công tác thanh tra, kiểm tra tài chính...
Theo dự toán NSNN năm 2014 đã được Quốc hội phê chuẩn, số thu ngân sách là 782.700 tỷ đồng, số chi là 1.006.700 tỷ đồng và bội chi dự kiến là 224.000 tỷ đồng - tương đương 5,3% GDP. Trong bối cảnh kinh tế trong những năm tới, việc thực hiện dự toán này sẽ phải giải quyết những vấn đề sau: Thứ nhất, rủi ro của các yếu tố bên ngoài có thể tác động xấu đến tăng trưởng làm giảm nguồn thu NSNN. Kinh tế Việt Nam hiện đang phụ thuộc khá lớn vào tình hình biến động của kinh tế thế giới (độ mở của nền kinh tế tính theo quy mô ngoại thương/ GDP trong giai đoạn gần đây lên đến 150%). Tăng trưởng của Việt Nam phụ thuộc rất lớn vào xuất khẩu. Do đó, khi kinh tế thế giới còn khó khăn thì kinh tế Việt Nam sẽ bị ảnh hưởng.
TNDN đã được Quốc hội thông qua thì từ 1/1/2014, thuế suất thuế TNDN sẽ chỉ còn 22% so với 25% hiện nay. Thu thuế xuất nhập khẩu cũng có thể giảm đi khi Việt Nam tiếp tục cắt giảm thuế suất theo cam kết gia nhập WTO và cam kết theo Hiệp định Thương mại hàng hóa ASEAN giai đoạn 2012-2014.
Thứ ba, thực hiện chi tiêu NSNN tiết kiệm, hiệu quả. Dù Chính phủ có những biện pháp mạnh mẽ thì việc thực hiện tiết kiệm chi tiêu từ NSNN năm 2014 cũng không dễ, do:
(i) Các biện pháp tiết kiệm chi tiêu đã được áp dụng nên sẽ khó có thể tiết kiệm NSNN hơn nữa khi chưa có sự thay đổi mạnh về hệ thống và cơ chế chi tiêu. Hơn nữa, Chính phủ vẫn sẽ tiếp tục duy trì các khoản chi vì mục đích an sinh xã hội để hỗ trợ người dân trong tình hình kinh tế khó khăn;
(ii) Với chi tiêu cho đầu tư, hiện nay, Việt Nam đang đứng trước thế lưỡng nan. Nếu tiếp tục duy trì đầu tư công ở mức cao để hỗ trợ tăng trưởng thì sẽ phải chấp nhận bội chi ngân sách lớn hơn và nợ công tăng lên. Nếu chấp nhận cắt giảm mạnh đầu tư công để giảm thâm hụt NSNN thì cần chấp nhận tăng trưởng giảm sút, tình trạng việc làm khó khăn. Do vậy, cần chấp nhận sự đánh đổi lợi ích – chi phí trong việc lựa chọn biện pháp trong ngắn hạn. Việc lựa chọn cách nào cũng cần phải có truyền thông, phổ biến rộng rãi để tạo sự đồng thuận khi thực hiện.
Thứ tư, vấn đề vay nợ và hiệu ứng lấn át. Nhằm bù đắp số tuyệt đối bội chi cao thì chúng ta buộc phải phát hành trái phiếu chính phủ huy động vốn trong nước nhiều hơn. Mặc dù, không in tiền trực tiếp để bù đắp bội chi ngân sách nhưng cách thức các ngân hàng thương mại hiện nay mua trái phiếu chính phủ rồi sử dụng nó để xin tái cấp vốn cũng làm tăng cung tiền cho nền kinh tế. Hệ quả là nền kinh tế có thể vẫn sẽ đối mặt với tình trạng lạm phát cao như các lý thuyết kinh tế đã chỉ ra (Sargent và Wallace -1981). Hơn nữa, nếu Chính phủ vay nợ nhiều hơn cũng có nguy cơ tạo ra hiệu ứng lấn át với việc vay vốn của khu vực tư nhân. Nghiên cứu của Nguyễn Đức Thành (2012) cho thấy việc tăng đầu tư công 1% sẽ làm giảm đầu tư tư nhân 0,48%.
Phần 3.
GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG
QUẢN LÝ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM
I. NHÓM GIẢI PHÁP CÂN ĐỐI THU, CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Trước hết là nhóm giải pháp chống thất thu ngân sách. Cụ thể, cần phải thu đúng, thu đủ, thu kịp thời, hạn chế tình trạng thất thu do buôn lậu, gian lận thương mại, chuyển giá, nợ đọng thuế... hiện còn khá phổ biến. Ngoài ra, cần tăng cường thanh tra, kiểm tra, kiểm toán để chống thất thu ngân sách Nhà nước; Xử lý nghiêm việc trốn thuế, nợ đọng thuế, kiểm tra chống các hành vi chuyển giá, buôn lậu, tăng cường chế tài thực thi nghiêm pháp luật về thuế.
Thứ hai là tiết kiệm chi. Phải mạnh dạn và kiên quyết cắt bỏ các khoản chi không thực sự cần thiết, thực hành tiết kiệm chống lãng phí, tham nhũng trong chi tiêu ngân sách. Đương nhiên vẫn nỗ lực để đảm bảo các khoản chi trong dự toán được duyệt.
Thứ ba là giải pháp để kích thích tiêu dùng, kích thích sản xuất kinh doanh, tiến tới tạo đà tăng trưởng kinh tế. Việc rà soát tình hình thực hiện các chính sách giãn, hoãn, miễn giảm thuế là rất quan trọng trong bối cảnh hiện nay. Từ đó có thể xem xét tỷ lệ động viên phù hợp để nuôi dưỡng nguồn thu, kích thích sản xuất kinh doanh phát triển, đảm bảo cân đối ngân sách.
Thứ tư, cần quyết liệt hơn nữa trong việc chống tham ô, lãng phí; tiết kiệm chi; tinh giảm biên chế hiện còn cồng kềnh, trong điều kiện đã chuyển đổi cơ chế từ kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường,...
Thứ năm, cẩn trọng trong việc vay nợ, xác định rõ trách nhiệm trả nợ cho người vay, để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay, vì tỷ trọng trả nợ, viện trợ trong tổng chi/tổng thu ngân sách không nhỏ.
Thứ sáu, mở rộng xã hội hóa để vừa giảm gánh nặng cho ngân sách, vừa khai thác các nguồn lực của xã hội, đẩy nhanh hơn việc cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước ở các doanh nghiệp nhà nước.
Ngân sách vừa là chỉ tiêu pháp lệnh, vừa là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả, vừa là một cân đối kinh tế vĩ mô quan trọng, tác động đến nhiều mặt kinh tế - xã hội.
Mặt khác, có thể thấy tăng thu trong ngắn hạn là rất khó, nguồn thu chỉ có thể tăng lên khi nền kinh tế tăng trưởng mạnh trở lại. Điều này ngụ ý về giải pháp vay nợ để tài trợ nhu cầu chi cho đầu tư phát triển trong thời kỳ khó khăn. Nghiên cứu gần đây của Reinhart và Rogoff (2010) dựa trên số liệu của 44 nước trong nhiều thời kỳ khác nhau, có hệ thống chính trị khác nhau cho thấy khi tỷ lệ nợ công trên GDP của một nước dưới 90% thì nợ công có ảnh hưởng yếu lên tốc độ tăng trưởng. Tuy nhiên, đối với các nước mới nổi thì khi nợ nước ngoài lên đến 60% GDP sẽ có nguy cơ làm tốc độ tăng trưởng giảm 2 điểm phần trăm, đồng thời nợ công tăng lên làm cho lạm phát cũng tăng mạnh ở các nước mới nổi.
Đối với Việt Nam do các cách tính khác nhau nên số liệu nợ công và nợ nước ngoài là khác nhau, tuy nhiên, các số liệu chính thức đều cho thấy nợ công và nợ nước ngoài đều dưới hai ngưỡng nói trên. Do đó, Việt Nam vẫn trong ngưỡng an toàn để có thể vay nợ. Tuy nhiên trong thời điểm hiện nay, việc vay nợ nước ngoài được diễn dịch như một tín hiệu về sự yếu kém của nền kinh tế, điều này có nguy cơ làm tăng chi phí vay, sự ra đi của dòng vốn tư nhân, và có thể đẩy nền kinh tế vào khủng hoảng. Trong khi nguồn tiền nhàn rỗi trong nhân dân vẫn còn lớn, ngân hàng đang dư thừa thanh khoản.
Như vậy, để đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển và duy trì tính bền vững của ngân sách, Việt Nam cần tính tới các giải pháp vay nợ trong nước bằng cách: nới lỏng giới hạn thâm hụt ngân sách, gia tăng phát hành trái phiếu chính phủ, minh bạch hóa quá trình sử dụng và giám sát vốn trái phiếu chính phủ. Đồng thời thực hiện các giải pháp tăng thu giảm chi như: chống hoạt động chuyển giá trong các doanh nghiệp FIE, hạn chế sự gia tăng của chi thường xuyên, giảm thiểu gánh nặng ngân sách.
II. NHÓM GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Về phân cấp nhiệm vụ chi
Cần hoàn thiện các quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền theo phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Hình thành cơ chế để chính quyền địa phương có thêm tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và có được sự chủ động về cách thức thực hiện; Trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia.
Về phân cấp nguồn thu
Một là, cần có cơ chế để từng bước tăng sự tự chủ tài khóa cho chính quyền địa phương, đặc biệt là những nguồn thu địa phương được hưởng 100%, gắn với việc quản lý và cung ứng dịch vụ công tại địa phương. Cụ thể: (i) Từng bước tăng cường vai trò của thuế nhà, đất trong việc tạo nguồn thu cho chính quyền địa phương. Hiện nay, nguồn thu từ loại thuế này còn rất thấp (năm 2012, thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp ước bằng khoảng 0,04% GDP, trong khi đó khoản thu này trong những năm 2000 ở các nước chuyển đổi bằng khoảng 0,72% GDP và ở các nước phát triển khoảng 1,46% GDP). Nghiên cứu xem xét tăng mức thuế suất để phát huy vai trò của sắc thuế này trong nền kinh tế, nghiên cứu đánh thuế đối với nhà ở như nhiều nước trên thế giới. Tuy nhiên, việc thu thuế vào nhà, đất là rất nhạy cảm nên cần có sự đồng thuận cao trong xã hội; (ii) Nghiên cứu hướng dẫn điểm c khoản 3 điều 5 của Luật Đất đai về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại để tạo thêm nguồn thu chủ động cho địa phương. Đây cũng là phương thức được một số nước trên thế giới (Colombia, Braxin, Anh) thực hiện để huy động thêm nguồn lực cho chính quyền địa phương trong việc đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng; (iii) Hoàn thiện hệ thống phí, lệ phí; xây dựng mức thu, chế độ và phương pháp thu hợp lý, thống nhất theo hướng đơn giản, hiệu quả. Nghiên cứu ban hành Luật Phí, lệ phí thay thế Pháp lệnh Phí, lệ phí theo hướng phân định rõ phí và lệ phí; tăng cường
phân cấp cho các địa phương trong việc quyết định các khoản thu phí, lệ phí gắn với chức năng quản lý nhà nước của chính quyền địa phương; quy định rõ về thẩm quyền ban hành danh mục, khung và mức phí, lệ phí cụ thể cũng như thẩm quyền hướng dẫn, quản lý sử dụng phí, lệ phí.
Hai là, điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu trong một số sắc thuế, cụ thể là thuế TNDN và thuế GTGT: (i) Đối với khoản thu về thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu): phân chia theo dân số, có hệ số theo trình độ phát triển kinh tế và sức mua của từng vùng, địa phương. Đây là phương thức được khá nhiều quốc gia áp dụng (phân chia trên cơ sở dân số như Đức, Belarus hay phân chia theo mức tiêu dùng như Canada, Nhật Bản, Tây Ban Nha); (ii) Đối với thuế TNDN: chuyển thuế TNDN của các đơn vị hạch toán toàn ngành từ khoản thu NSTW hưởng 100% thành khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP theo công thức nhất định, có thể là dựa trên cơ sở phân phối bảng lương của doanh nghiệp theo địa bàn hoặc có thể dựa trên phân phối giá trị tài sản, doanh số hàng bán ra của doanh nghiệp ở từng địa bàn hay hệ số về phân bổ chi phí.
Ba là, quy định cụ thể các nguồn thu đối với từng cấp chính quyền địa phương nhưng có cơ chế điều hòa theo chiều ngang giữa ngân sách cấp xã, cấp huyện trong một tỉnh. Theo đó, vẫn tiếp tục phân cấp các khoản thu này cho ngân sách cấp xã, thị trấn và khoản thu lệ phí trước bạ (không kể thuế trước bạ nhà, đất) cho thị xã, thành phố thuộc tỉnh, song việc quyết định tỷ lệ để lại cụ thể cho ngân sách xã, thị trấn; thị xã, thành phố thuộc tỉnh do hội đồng nhân