NHỮNG NĂM GẦN ĐÂY
IV.1 Trần nợ công ở Việt Nam
Theo Nghị quyết 5 năm về kế hoạch tài chính 5 năm 2016-2020, Nợ công hằng năm không quá 65% GDP, nợ Chính phủ không quá 54% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP. Bên cạnh đó nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia phải dưới 25% tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa, dịch vụ; Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của chính phủ (không bao gồm cho vay lại) không quá 25% tổng thu ngân sách hằng năm.
Tại báo cáo giải trình trước khi đại biểu bấm nút, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho biết, nhiều ý kiến đề nghị, trong giai đoạn 2016-2020 không tăng trần nợ công vượt quá 65% GDP và cân nhắc nợ Chính phủ chỉ ở mức 53% GDP vì năm 2016 đã vượt giới hạn này, có thể ở mức 54-55% GDP. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giải trình, đúng như ý kiến các vị đại biểu, nợ công giai đoạn 2011-2015 tăng nhanh, tốc độ tăng bình
quân khoảng 18,4%/năm, gần chạm ngưỡng cho phép (65% GDP), không bảo đảm an ninh, an toàn tài chính quốc gia. Do vậy, giai đoạn 2016-2020, đề nghị Chính phủ kiểm soát chặt chẽ mức nợ công theo đúng nghị quyết của Quốc hội. Đối với nợ Chính phủ, đầu năm nay đã vượt giới hạn quy định (50,3% GDP so với quy định là không quá 50%). Theo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, dư nợ Chính phủ ở mức 53% GDP cho cả giai đoạn 5 năm là rất khó thực hiện do năm 2016 đã vượt giới hạn này (53,2% GDP). Do vậy, vừa bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, vừa bảo đảm mức hợp lý trong quá trình quản lý, xin tiếp thu ý kiến các vị đại biểu, đề nghị Quốc hội cho phép nợ Chính phủ không quá 54% GDP.
Theo Bản tin tài chính số 4 năm 2016, chỉ trong vòng 6 năm (2010-2015), nợ công Việt Nam đã tăng gấp 3 lần. Đến cuối năm 2015, về số tuyệt đối, dư nợ công lên đến 2.608 nghìn tỷ đồng; về số tương đối, tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 62,2%, áp sát ngưỡng kiểm soát 65% của Quốc hội.
Bảng IV-7: Dư nợ công và nợ công 2011-2015
Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2014 2015
Dư nợ công
(1000 tỷ đồng) 889 1093 1279 1528 1826 2608
Nợ công/GDP
(%) 56,3 54,9 50,8 54,5 58 62,2
Theo nhiều chuyên gia, quy mô nợ công thực tế có thể cao hơn so với mức công bố do cách thức xác định nợ công của Việt Nam và một số tổ chức quốc tế có sự khác biệt. Cụ thể, nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam dựa trên nguyên tắc: Trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể đi vay; còn nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế được xác định trên cơ sở:
toán. Theo đó, nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế sẽ bằng nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợ của: Ngân hàng Nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và an sinh xã hội và một số địa phương.Theo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu hay mức trần nợ công (nhằm đảm bảo nợ công là động lực giúp tăng trưởng kinh tế) thông thường cho các nước phát triển là 90%, các nước đang phát triển có nền tảng tốt là 60% và có nền tảng kém là 30 - 40%. Vì vậy, mức ngưỡng nợ công/GDP được Quốc hội đề ra 65% là phù hợp với thông lệ quốc tế; và việc vượt ngưỡng tối ưu có thể tiềm ẩn rủi ro.
Theo nghiên cứu: “Xác định phạm vi nợ công, trần nợ công an toàn của Việt Nam giai đoạn 2014-2020” do Học viện chính sách phát triển (Bộ Kế hoạch và Đầu tư) nghiên cứu và kiểm định mô hình kinh tế lượng mối quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế Việt Nam với chuỗi số liệu từ 1995-2013: Khi tỷ lệ nợ công/GDp ≤ 68% thì nợ cộng tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và tính bền vững của chính sách tài khóa và khi tỷ lệ này lớn hơn 68% thì nợ công sẽ làm giảm động lực đầu tư, phát triển, kìm hãm tăng trưởng kinh tế và làm giảm khả năng trả nợ và mức độ an toàn của nợ công. Nhóm nghiên cứu đã đề xuất ngưỡng nợ tối ưu bình quân giai đoạn 2014-2018 là 68% GDP. Nhóm cũng đề xuất 2 kịch bản nợ công trong giai đoạn 2014-2020: Kịch bản 1: không phát hành trái phiếu 2017-2020; kịch bản 2: tăng phát hành trái phiếu 2016- 2020. Ngưỡng và trần nợ theo đề xuất của nhóm nghiên cứu cho 2 kịch bản: Ngưỡng nợ công 2014-2020 tính theo luật quản lý nợ công là 62,7%; đỉnh là 64,3% năm 2016 và thấp nhất là 59,9% năm 2014.
Trần nợ công 2014-2020 được xác định dựa vào ngưỡng nợ nói trên. Nhóm nghiên cứu chỉ rõ, điều kiện để kịch bản khả thi là tốc độ tăng trưởng kinh tế và bội chi phải đảm bảo các chỉ tiêu theo dự báo. Nếu tốc độ tăng trưởng không đạt chỉ tiêu thì ngưỡng nợ công sẽ tăng vọt cao hơn 70% GDP và ảnh hưởng đến sự an toàn nợ công. Nếu kinh tế tăng trưởng thấp hơn 6%/năm trong giai đoạn 2015-2020 thì nợ công sẽ tăng rất cao và ảnh hưởng đến sự an toàn của nợ.
IV.2 Những rủi ro tiềm ẩn vượt trần của nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
Hiện nay, rủi ro nợ công ở Việt Nam phụ thuộc vào những yếu tố chính như tốc độ tăng GDP, lạm phát, lãi suất, mức thâm hụt tài khoản vãng lai và dự trữ ngoại hối của quốc gia. Do đó, những nhân tố này cần được kiểm soát tốt để giảm thiếu rủi ro về nợ công. Báo cáo “Đánh giá thực trạng nợ công tại Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và đề xuất giải pháp cho giai đoạn 2016-2020” do Trung tâm Nghiên cứu Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) vừa công bố, giai đoạn 2011- 2015, nợ công của Việt Nam gia tăng nhanh chóng với mức 16,7%/năm.Theo đó, cuối năm 2015, về số tuyệt đối, dư nợ công lên đến 2.608 nghìn tỷ Đồng, gấp 1,9 lần so với cuối năm 2011 (1.393 nghìn tỷ Đồng). Về số tương đối, cuối năm 2015, nợ công/GDP ở mức 62,2%, áp sát ngưỡng kiểm soát 65% của Quốc hội.
Theo Bộ Tài chính, trong giai đoạn này, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn/thu NSNN đã tăng lên 22,3% (ngưỡng an toàn 25%), như vậy, chỉ tiêu nợ phải trả (nợ gốc và lãi) đang có nguy cơ tiến sát vượt ngưỡng cảnh báo. Hiện nghĩa vụ trả nợ tăng nhanh trong khi nguồn trả nợ công không bền vững. Theo Bộ Kế hoạch & Đầu tư, chỉ tiêu Nghĩa vụ trả nợ/thu NSNN tăng lên 38% vào năm 2014 và 45% năm 2015; Hệ quả là, tình trạng vay để trả nợ gốc ngày càng tăng, lên đến 80.000 tỷ Đồng năm 2014 và 150.000 tỷ Đồng năm 2015. Tuy nhiên, khả năng gia tăng thu ngân sách/GDP giảm mạnh, cụ thể năm 2011 là 25,9% xuống 22,1% năm 2015 và dự kiến tiếp tục giảm. Các khoản lãi và một phần nợ gốc phải trả trong ngắn hạn đang ngày càng tăng cao, gây sức ép lên cân bằng NSNN. Do đó, Chính phủ đang phải liên tục phát hành trái phiếu chính phủ để bù đắp thâm hụt NSNN. Hệ quả là, quy mô nợ công tăng theo tần suất và quy mô phát hành trái phiếu chính phủ. Ngoài ra, lãi suất bị đẩy đi lên cao, gây ra khó khăn cho DN, từ đó làm giảm nguồn thu của NSNN để thanh toán các khoản vay.Về kỳ hạn, với nợ trong nước, chủ yếu phát hành trái phiếu trong nước, nếu
2015, kỳ hạn kéo dài lên 4,4 năm và 6 tháng đầu năm 2016 thì kỳ hạn kéo dài lên 5 năm. Mức lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ trên thị trường vốn trong nước bình quân giảm từ mức 12%/năm vào năm 2011 xuống còn khoảng 6,5% vào năm 2014 và khoảng 6% vào năm 2015.Đối với nợ nước ngoài, vay ODA, vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao (trên 94%) với kỳ hạn còn lại bình quân trên 10 năm, lãi suất bình quân tính đến cuối năm 2015 khoảng 2%/năm.Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ của Chính phủ tập trung vào một số đồng tiền chính bao gồm: đồng Việt Nam với tỷ trọng 55%; USD chiếm tỷ trọng 16%; JPY chiếm tỷ trọng 13% và EUR chiếm tỷ trọng khoảng 7%, còn lại là các đồng tiền khác.Như vậy rủi ro tỷ giá tăng cũng góp phần làm gánh nặng nợ công của Việt Nam thêm nặng nề.
So sánh với các nước trong khu vực, tỷ trọng chi trên GDP của Việt Nam thuộc loại cao nhất trong hơn 10 năm qua.Cho đến năm 2016, tỷ trọng này vẫn ở mức trên 28% GDP.Cụ thể, chi thường xuyên vẫn tiếp tục chiếm tỉ trọng lớn (khoảng 70%), mức chi này đã lớn hơn mức thu từ thuế và phí. Tỷ trọng chi đầu tư phát triển đã giảm mạnh từ 28,5% (giai đoạn 2001-2005), 24,4% (giai đoạn 2006-2010), 18% (giai đoạn 2011- 2015) và chỉ còn 15,2% trong tổng chi ngân sách năm 2015.Thâm hụt ngân sách lớn đã khiến nợ công năm 2016 chạm trần 65% GDP.Tỷ lệ này hiện cũng đang ở mức rất cao so với nhóm nước trong khu vực, đặc biệt là tăng rất nhanh so với các nước kể từ năm 2011.Áp lực chi trả nợ công đang ngày càng gia tăng khi tỷ trọng chi trả nợ trung và dài hạn đã vượt ngưỡng 25% tổng thu ngân sách (năm 2016 ước đạt 26,3%).
Một phần đáng kể của nợ công được sử dụng để trả nợ thay cho đầu tư phát triển. Tỷ lệ trả nợ trong kỳ/dư nợ vay của Chính phủ và khoản vay được Chính phủ bảo lãnh ở mức khoảng 14,2% năm 2014 (số liệu mới nhất được Bộ Tài chính công bố) và lên đến 16% năm 2015 theo ước tính của WB. Việc dành đến 14%-16% dư nợ công trong kỳ để trả nợ gây hạn chế đến đầu tư phát triển và chi để tăng năng suất lao động, giáo dục, y tế và các lĩnh vực thiết yếu khác.Cơ cấu chi ngân sách không bền vững, ảnh hưởng đến
hiệu quả sử dụng nợ công. Trong giai đoạn đầu, chi ngân sách chủ yếu là chi thường xuyên với mức tăng trưởng là 18,44%/năm. Ngược lại, chi đầu tư phát triển có xu hướng giảm, nhất là từ năm 2013 đến nay, chỉ ở mức 4,8%/năm.
KẾT LUẬN
Trần nợ công đóng vai trò quan trọng trong chính sách nợ công của quốc gia. Tăng trưởng GDP, thâm hụt tài khoản vãng lai, cách tính nợ công và độ tin cậy của từng quốc gia là những yếu tố quan trọng tác động đến trần nợ công.Tuy nhiên không thể nhìn vào trần nợ công của một quốc gia mà đánh giá tổng thể, phải dựa vào các chính sách, mức độ tăng trưởng kinh tế và khả năng trả nợ của quốc gia đó. Nghiên cứu của Reinhart và Rogoff (2010); Caner, Grennes và Koehler-Geib (2011) là những thực nghiệm khá tin cậy trong việc xác định ngưỡng nợ công cũng như trần nợ công và đã chỉ ra mối quan hệ chặt chẽ giữa nợ công và sự phát triển kinh tế của các quốc gia. Theo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu hay mức trần nợ công (nhằm đảm bảo nợ công là động lực giúp tăng trưởng kinh tế) thông thường cho các nước phát triển là 90%, các nước đang phát triển có nền tảng tốt là 60% và có nền tảng kém là 30 - 40%. Vì vậy, mức ngưỡng nợ công/GDP được Quốc hội đề ra 65% là phù hợp với thông lệ quốc tế; và việc vượt ngưỡng tối ưu có thể tiềm ẩn rủi ro. Tuy nhiên với tỷ lệ ngày càng tăng của nợ công Việt Nam, cuối năm 2015, nợ công/GDP ở mức 62,2%, áp sát ngưỡng
cực cho sự phát triển kinh tế xã hội cũng ngày càng gia tăng. Chính vì vậy, Chính phủ Việt Nam cần có những biện pháp chặt chẽ nằm quản lý nợ công hiệu quả, cân đối thu chi ngân sách nhà nước để thúc đẩy phát triển kinh tế nhưng không tạo gánh nặng nợ công quá lớn cho quốc gia.
Danh mục tài liệu tham khảo
1. Petia Topalova and Dan Nyberg (2010)“What Level Of Public Debt Could India Target”, IMF Working Paper
2. Caner, Grennes và Koehler-Geib (2010) “ Finding the tipping point-when the soverign debt turn bad”, Policy Working Paper
3. Reinhart and Rogoff (2010), “Growth in a time of debt”
4. Kevin Greenidge, Roland Craigwell, Chrystol Thomas and Lisa Drakes (2012)“Threshold Effects of Sovereign Debt: Evidence From Caribean”, IMF Working Paper,6/2012
5. Bộ Tài Chính (2016) “Bản tin nợ công số 4”
6. GS.TS. Vương Đình Huệ “Nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam”,
http://www.sav.gov.vn/984-1-ndt/no-cong-va-quan-ly-no-cong-o-viet-nam.sav
7. Báo cáo nghiên cứu về “Xác định phạm vi nợ công, trần nợ công an toàn của Việt Nam giai đoạn 2014-2020”, Học viện Chính sách và Phát triển, Bộ Kế
hoạch và Đầu tư
8. TS.Mai Thu Hiền và Nguyễn Thị Như Nguyệt “Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam”
9. THS. Lê Thị Khương (2016) “Bàn về nợ công hiện nay”, Tạp chí Ngân