Rủi ro trong chi tiêu công Trong nhiều năm qua, tình hình chi tiêu công ở Việt Nam không đạt hiệu quả cao. Vấn đề chi tiêu không đúng chế độ, sử dụng tài chính không đúng mục tiêu, không đúng nguồn, tình trạng bội chi, lãng phí và thất thoát diễn ra khá phổ biến. Số liệu của Kiểm toán Nhà nước năm 2008 công bố số tài sản mua sai chế độ, sử dụng sai mục đích của 8 bộ ngành lên đến 95 tỷ đồng. Kiểm toán Nhà nước cũng thống kê những thất thoát tiền của trong chi tiêu công ở hầu hết các dự án lên tới con số 783,8 tỷ đồng năm 2008. Trong chi tiêu thường xuyên, số tiền chi không đúng chế độ, không thuộc nhiệm vụ chi ở 16/29 tỉnh được kiểm toán vượt quá con số quy định là 800 tỷ đồng. Theo số liệu của Bộ Tài chính, tổng chi ngân sách nhà nước năm 2008 tăng 22,3% so với năm 2007 và bằng 118,9% so với dự toán. Trong đó, chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên vượt mức dự toán tương ứng ở mức 118,3% và 113,3%. Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, trong 9 tháng đầu năm 2011, vốn đầu tư thực hiện từ Ngân sách Nhà nước là 131.364 tỷ đồng, tăng gần 24% so với cùng kỳ năm trước. Việc cắt giảm đầu tư công đôi khi còn không hiệu quả. Nhiều dự án trọng điểm đang đầu tư lại bị
dừng đột ngột, chẳng hạn như xây dựng bệnh viện cấp vùng ở Tiền Giang để giảm tải cho các bệnh viện tuyến trên. Trong khi đó, một số khoản mục đầu tư cần cắt giảm như mua sắm thiết bị, máy móc, xe cộ… vẫn chưa được cắt giảm nghiêm ngặt. Trong điều kiện thế giới đang gặp khủng hoảng, mức chi công tăng cao như trên cho thấy kỷ luật đầu tư công hiện nay của Việt Nam còn lỏng lẻo. Rủi ro trong trả nợ công Như đã đề cập, nợ công của Việt Nam hiện nay gồm nợ trong nước và nợ nước ngoài. Nợ trong nước chủ yếu là trái phiếu chính phủ mà hệ thống ngân hàng thương mại mua, còn nợ nước ngoài phần lớn là nợ song phương và nợ đa phương, trong đó nợ nước ngoài của doanh nghiệp do Chính phủ bảo lãnh chiếm một tỷ trọng rất lớn. Cả nợ trong nước và nợ nước ngoài ở Việt Nam đều rất đáng lo ngại. Đối với vấn đề nợ trong nước, hiện nay hệ thống ngân hàng Việt Nam đang gặp rất nhiều vấn đề về tính thanh khoản và nợ xấu. Nghĩa vụ trả nợ nội địa trong 3 năm tới được ước tính trên số lượng trái phiếu chính phủ đã phát hành và sẽ đáo hạn trong vòng 3 năm tới, ước khoảng 215.000 tỷ đồng, tương đương 20% dự toán thu ngân sách nhà nước của thời điểm đó (2014). Nếu trong trường hợp xấu (chẳng hạn có biến động bất lợi về tỷ giá hoặc bong bóng bất động sản bị vỡ), hệ thống ngân hàng Việt Nam có khả năng chao đảo và có nguy cơ sụp đổ, lúc đó Chính phủ không thể đủ dự trữ ngoại tệ và dự trữ nợ để cứu giúp các ngân hàng, làm cho nền kinh tế dễ có nguy cơ sụp đổ. Nợ trong nước thông qua trái phiếu ngân hàng sẽ chỉ khiến khủng hoảng của khu vực này là tiền đề cho khủng hoảng ở khu vực kia. Đối với vấn đề nợ nước ngoài, khả năng thanh toán nợ của Việt Nam được Ủy ban Giám sát Tài chính Quốc gia đánh giá theo các chỉ tiêu: (i) quy mô của khoản nợ so với GDP; (ii) quy mô khoản nợ so với tổng thu ngân sách nhà nước và so với tổng giá trị xuất khẩu. Tính trong GDP, nợ nước ngoài của Việt Nam tăng từ 31,4 % năm 2006 lên 42,2% năm 2010 và nợ nước ngoài của khu vực công tăng từ 26,7% năm 2006 lên 31,1% GDP năm 2010. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước duy trì ở mức 3,5- 3,6%/năm, nghĩa vụ trả nợ trung và dài hạn so với xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ duy trì ở mức 3,3-4,2%/năm trong giai đoạn 2006-2010. Tính toán thông qua các chỉ tiêu trên, có thể thấy khả năng thanh toán nợ của Việt Nam đang giảm dần. Cụ thể, nếu xét theo chỉ tiêu quy mô của khoản nợ so với GDP thì khả năng thanh toán nợ của Việt Nam đang giảm rất nhanh kể từ năm
2008. So với tổng thu ngân sách nhà nước, năm 2010, tổng nợ công gấp gần hai lần (chưa bao gồm nghĩa vụ trả nợ dự phòng cho các doanh nghiệp nhà nước). Còn tỷ lệ nợ công nước ngoài với tổng giá trị xuất khẩu được tính xấp xỉ khoảng 44%.
Bảng 2. Một số chỉ tiêu chính về nợ nước ngoài của Việt Nam, giai đoạn 2006-2010
Chi tiêu 2006 2007 2008 2009 2010
Tổng số dư nợ nước ngoài so với GDP (%) 31.4 32.5 29.8 39.0 42.2
Nợ nước ngoài khu vực công so với GDP 26.7 28.2 25.1 29.3 31.1
(%)
Nghĩa vụ trả nợ trung và dài hạn so với 4.0 3.8 3.3 4.2 3.4
xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ (%)
Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của Chính phủ 3.7 3.6 3.5 5.1 3.7
so với thu ngân sách nhà nước (%)
Dự trữ ngoại hối so với tổng dư nợ ngắn 6380 10177 2808 290 187
hạn (%)
Nghĩa vụ nợ dự phòng của Chính phủ so 4.5 4.6 4.7 4.3 5.8
thu ngân sách nhà nước (%)
Nguồn: Bộ Tài chính, Bản tin nợ nước ngoài số 7, tháng 7/2011.
Trong cơ cấu vay nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh chiếm một tỷ lệ tương đối lớn và có xu hướng tăng mạnh. Nợ được Chính phủ bảo lãnh phần lớn là nợ nước ngoài của các doanh nghiệp nhà nước. Trong điều kiện doanh nghiệp nhà nước làm ăn kém hiệu quả như hiện nay, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của các doanh nghiệp đều dồn lên vai Nhà nước. Tính thanh khoản nợ công của Việt Nam hiện nay vẫn được đánh giá là khá tốt vì các khoản vay dài hạn với lãi suất thấp chiếm tới 80% (nghĩa vụ trả nợ đến năm 2013 chiếm khoảng 10% dự trữ ngoại hối quốc gia và nợ nước ngoài chiếm 20% dự trữ ngoại hối hiện nay). Mặc dù vậy, nợ công của Việt Nam vẫn có thể xảy ra những rủi ro về tính thanh khoản, khi thời hạn trả nợ bị xáo trộn (khoản nợ từ trung hạn và dài hạn có thể chuyển thành ngắn hạn - trong trường hợp các chủ nợ gặp khó khăn hay khủng
hoảng kinh tế trong nước). Đặc biệt, rủi ro về tính thanh khoản của những khoản nợ nước ngoài ngắn hạn là điều rất đáng lo ngại khi tỷ lệ dự trữ ngoại hối của Việt Nam trên tổng dư nợ ngắn hạn đã và đang sụt giảm với tốc độ rất nhanh, từ mức 100 lần năm 2007 xuống còn 28 lần năm 2008, còn 3 lần năm 2009 và chỉ còn gấp khoảng gần 2 lần năm 2010.
Chƣơng III. Kết luận và một số kiến nghị 3.2 Kết luận
Để đảm bảo chỉ số nợ công, nợ Chính phủ trong giới hạn cho phép, không vượt quá 65% GDP, nợ Chính phủ không vượt quá 50% GDP, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ không vượt quá 25% tổng thu NSNN hàng năm, từng bước giảm dần quy mô nợ công khoảng 60% GDP vào năm 2030 (theo Nghị quyết của Quốc hội khóa XIV), cần tập trung vào các giải pháp chủ yếu sau:
Một là, đổi mới nợ công trước tiên phải gắn liền với tái cơ cấu NSNN theo hướnglành mạnh hóa vàổn định. Đây là giải pháp mang tính quyết định để NSNN nước ta thực sự lành mạnh hóa, mục tiêu xuyên suốt là phải kiên quyết cắt giảm bội chi NSNN theo Nghị quyết Đại hội Đảng XII về kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm 2016- 2020, đó là: giảm dần bội chi NSNN đến năm 2020 về dưới 4% GDP. Để đạt được yêu cầu trên, cần thực hiện trên cả 2 mặt:
- Cơ cấu lại thu NSNN theo hướng thu NSNN ổn định, bền vững. Theo đó, chính sách thuế cần mở rộng đến mọi nguồn thu, phù hợp với khả năng đóng góp của người nộp thuế, chú trọng thu nội địa, tăng tỷ trọng thuế trực thu trên cơ sở phát triển sản xuất
kinh doanh.
Tăng cường chống thất thu, nợ đọng thuế, xử lý cương quyết tình trạng trốn thuế qua hình thức “chuyển giá” tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Kiên trì cải cách thủ tục hành chính thuế gắn với đẩy mạnh công tác tuyên truyền về thuế nhằm góp phần chống tiêu cực, nâng cao ý thức trách nhiệm của người nộp thuế, qua đó, huy động thuế đầy đủ và kịp thời hơn vào NSNN.
- Cơ cấu lại chi NSNN theo hướng: Giảm và tiết kiệm chi thường xuyên, bằng cách cương quyết tinh giảm biên chế trong bộ máy nhà nước, mạnh dạn chuyển đổi từ chế độ biên chế sang hợp đồng đối với các đơn vị sự nghiệp công, đầy mạnh dịch vụ sự nghiệp công, qua đó, thu hẹp phạm vi và giảm bớt gánh nặng chi thường xuyên cho NSNN…
Bên cạnh đó, chính quyền các cấp phải tuân thủ nghiêm kỷ luật tài khóa theo Luật NSNN năm 2015 đã quy định: nếu thu không đạt dự toán thì phải giảm chi tương ứng.
Hai là, tiếp tục thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và vững chắc, vì đây chính là nguồn gốc, cơ sở tạo ra nguồn thu NSNN vững bền để trả nợ công. Theo đó, cần ban hành các cơ chế, chính sách tạo môi trường kinh doanh thuận lợi thông thoáng, khuyến khích các thành phần kinh tế, nhất là kinh tế tư nhân mạnh dạn đầu tư phát triển.
Đảm bảo quy mô đầu tư xã hội đạt 32 - 34% GDP ở giai đoạn 2016-2020; Đẩy mạnh cơ cấu lại nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao năng suất, hiệu quả và sức cạnh tranh, trong đó, vấn đề then chốt là phải chuyển nền kinh tế từ làm hàng gia công, khai thác nguyên liệu thô là chủ yếu sang tập trung chế biến sâu gắn với công nghệ hiện đại và công nghiệp 4.0 nhằm làm gia tăng giá trị sản phẩm; Tiếp tục đẩy mạnh xuất khẩu với cơ cấu mặt hàng, dịch vụ đa dạng trên cơ sở phát huy lợi thế so sánh của Việt Nam (đây là nguồn duy nhất tạo ra lượng ngoại tệ để trả nợ nước ngoài của Chính phủ).
Phối hợp đồng bộ và hiệu quả chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa và các chính sách khác để bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và các cân đối lớn của nền kinh tế, qua đó, tạo cơ sở tăng trưởng kinh tế ở mức cao và ổn định.
Ba là, điều hành lãi suất, tỷ giá và lạm phát linh hoạt, qua đó giảm thiểu rủi ro lãi suất, tỷ giá và rủi ro tín dụng của nợ công trong thời gian tới. Điều hành lãi suất theo cơ chế thị trường, đảm bảo sàn và trần lãi suất hợp lý để khuyến khích tiết kiệm, đầu tư. Luôn đảm bảo quỹ dự trữ ngoại tệ đủ mạnh (đạt khoảng 3 tháng kim ngạch nhập khẩu) để sẵn sàng ứng phó với những biến động bất lợi về tỷ giá; Duy trì và kiểm soát mức độ lạm phát ở mức độ hợp lý (khoảng 5%/năm) nhằm kích cầu, hạn chế rủi ro về tỷ giá do vay nợ nước ngoài.
Bốn là, đổi mới căn bản tổ chức quản lý nợ công cả về hành lang pháp lý, cơ chế
mắt, xem xét sửa đổi kịp thời Luật quản lý nợ công năm 2009, tập trung vào những vấn đề trọng yếu sau:
+ Quy định tập trung một đầu mối quản lý nợ công, gắn liền trách nhiệm đi vay, sử dụng và trả nợ chặt chẽ với nhau, tuân thủ nguyên tắc trước khi đi vay, phải xác định được
phương án trả nợ vay có tính khả thi cao. Trên cơ sở rút kinh nghiệm công tác quản lý nợ công ở các nước, kiến nghị Bộ Tài chính sẽ là đầu mối thống nhất quản lý nợ công. Khi đó, sẽ nâng cao được vai trò, trách nhiệm và có cơ sở truy cứu đến cùng việc quản lý nợ công.
+ Có biện pháp chế tài đủ mạnh nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm các cơ quan có liên quan trong kiểm tra phân bổ sử dụng vốn vay, đôn đốc thu hồi nợ hoặc tìm nguồn thu trả nợ đúng hạn, thúc đẩy giải ngân vốn vay kịp thời, hạn chế được tiêu cực tham nhũng trong quá trình xét duyệt, phân bổ vốn vay, đảm bảo chất lượng, hiệu quả các công trình đầu tư công. Mặt khác, một số bộ ngành, nhất là các địa phương nhận thức rõ trách nhiệm vay và trả nợ đúng đắn, kể cả vay ODA, từ đó, sử dụng vốn vay một cách chắt chiu, tiết kiệm, có khả năng thu hồi để trả nợ.
- Ban hành quy định, cơ chế kiểm soát chặt chẽ nợ công trong giới hạn trần cho phép, đảm bảo tốc độ gia tăng dư nợ công thấp hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế và tỷ lệ trượt giá. Bên cạnh đó, cần đề cao tính kỷ luật tài chính trong quản lý nợ công, chú trọng đến trách nhiệm cá nhân người điều hành, có thưởng, phạt phân minh rõ ràng nhằm đảm bảo hiệu quả nợ công.
- Chuyển đổi phương thức quản lý đầu tư theo NSNN hàng năm sang kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm nhằm phân bổ nguồn nợ vay theo các ưu tiên chiến lược quốc gia. - Từng bước nâng cao trình độ, năng lực quản lý nợ công cho đội ngũ cán bộ chuyên trách nước ta hiện nay, chú trọng bồi dưỡng kỹ năng kiểm tra, phân tích đánh giá các chương trình, dự án đầu tư công không chỉ về mặt hiệu quả kinh tế mà còn trên các mặt xã hội, bảo vệ môi trường... để đưa ra các quyết định đầu tư hợp lý, có khả năng dự báo, T r a n g 42 | 49
nhận diện đánh giá và biết cách giảm thiểu, phân tán, xử lý các loại rủi ro liên quan đến nợ công. Bên cạnh đó, cần chú trọng nâng cao tinh thần đạo đức, trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ cho đội ngũ này bằng nhiều giải pháp thích hợp.
Năm là, tiếp tục hoàn thiện cơ chếphát triển thị trường chứng khoán Việt Nam để các công cụ nợ Chính phủ được giao dịch mua bán thuận lợi, tạo kênh vay vốn chủ yếu với chi phí thấp, nhất là vốn vay trung và dài hạn cho đầu tư phát triển; Có cơ chế đẩy mạnh việc xã hội hóa các công trình mà các thành phần kinh tế khác có thể tham gia (giáo dục, y tế, đường giao thông...) nhằm giảm tải chi đầu tư từ nguồn NSNN, giảm áp lực tăng nợ công.
Cùng với việc sửa đổi Luật Quản lý nợ công năm 2009, cần sửa đổi bổ sung các luật có liên quan đến quản lý nợ công như: Luật Đầu tư công năm 2014, Luật NSNN năm 2015... nhằm đảm bảo tính đồng bộ và phát huy hiệu lực cao nhất.
Quản lý nợ công là một trong những vấn đề quan trọng nhất xét ở khía cạnh tác động qua lại đến bội chi NSNN và tăng trưởng kinh tế ở nước ta hiện nay. Nếu không khắc phục kịp thời những tồn tại, yếu kém về nợ công nói trên thì nó sẽ trở thành lực cản, kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế.
Ngược lại, nếu Nhà nước mạnh dạn đổi mới cách thức quản lý nợ công với những giải pháp hữu hiệu trên đây thì nợ công sẽ trở thành lực đẩy cần thiết mang tính nền tảng để hình thành hệ thống cơ sở hạ tầng nước ta hoàn chỉnh đồng thời sẽ có tác động tích cực đến việc lành mạnh hóa NSNN và đảm bảo cấu trúc an ninh tài chính quốc gia, qua đó, tạo bệ phóng cho nền kinh tế nước ta cất cánh vững chắc trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay.
3.2 Một số giải pháp khác
Yêu cầu cấp bách phải cơ cấu lại nợ công trong bối cảnh chung của tái cơ cấu lại nền kinh tế, tăng cường công tác quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công đảm bảo sự bền vững của nền tài chính quốc gia, lành mạnh hóa tài chính Nhà nước và Ngân sách