MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU
thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường
cường áp dụng các biện pháp hình sự đối với các vi phạm pháp luật về môi trường. Một loạt các văn bản pháp luật nhằm bảo đảm cho việc kiểm soát và bảo vệ môi trường ở Singapore đã được ban hành bao gồm:
- Đạo luật về sức khỏe cộng đồng, quy định các vấn đề về tiếng ồn, vệ sinh công cộng, chất thải rắn, chất thải độc hại và việc kiểm soát kinh doanh thực phầm, chôn cất, hỏa táng cũng như quản lý các bể bơi.
- Đạo luật về hệ thống cống tiêu thoát nước, điều chỉnh việc xây dựng, duy trì và cải tạo nâng cấp các hệ thống cống rãnh và hệ thống tiêu thoát nước dưới mặt đất, điều chỉnh việc xử lý nước thải thương mại cũng như các vấn đề liên quan đến các hoạt động nêu trên.
- Đạo luật về xuất nhập khẩu, quá cảnh chất thải nguy hiểm, điều chỉnh việc xuất nhập khẩu và quá cảnh chất thải nguy hiểm và các chất khí thải khác.
Pháp luật Singapore đặt ra các biện pháp cưỡng chế khác nhau cho các mức vi phạm pháp luật về môi trường như sau:
• Biện pháp xử lý hình sự, gồm: (1) phạt tiền – là hình phạt phổ biến nhất (ví dụ: trường hợp đổ rác nơi công cộng, nếu bị tòa án kết tội thì người vi phạm sẽ bị phạt đến $10 000 SGD với vi phạm lần đầu và nếu tái phạm sẽ bị phạt tới $20000 SGD), ngoài ra các đạo luật về môi trường cũng quy định phạt tiền một cách rất linh hoạt đối với các vi phạm ít nghiêm trọng, đó là cho phép người vi phạm trả một khoản tiền thích hợp cho Bộ Môi trường Singapore và vụ việc sẽ tự kết thúc mà không phải đưa ra tòa; (2) Phạt tù đối với những trường hợp người vi phạm ngoan cố khi mà các hành vi phạm tội có thể mang lại cho người phạm tội những khoản lợi nhuận lớn nếu họ không bị phát hiện và hình phạt tiền vẫn không ngăn chặn được các hành vi mà người đó gây ra (ví dụ: hành vi đưa chất thải hoặc các chất độc hại vào nguồn nước ngầm có thể bị phạt tù đến 12 tháng); (3) Tạm giữ và tịch thu các công cụ, phương tiện được sử dụng vào việc phạm tội; (4) Lao động cải tạo bắt buộc là biện pháp tỏ ra hữu hiệu trong thực tiễn thực thi pháp luật về môi trường ở Singapore nhằm ngăn chặn những vi phạm nhỏ. Chẳng hạn, nếu người nào từ 16 tuổi trở lên bị kết án thì trước khi anh ta bị kết tội, tòa án thấy rằng để cải tạo người vi phạm và để bảo vệ môi trường cũng như sức khoẻ cộng đồng liên quan đến môi trường, người vi phạm cần phải thực hiện công việc liên quan đến vệ sinh làm sạch các vị trí nhất định mà không được trả thù lao thì thay cho các quyết định hoặc hình phạt khác và trừ khi có những lý do đặc biệt, Toà án sẽ ra quyết định bắt buộc lao động cải tạo đối với người vi phạm, buộc họ phải thực hiện công việc nói trên dưới sự giám sát của các nhân viên giám sát.
Bên cạnh đó, pháp luật còn xác định trách nhiệm tuyệt đối với việc phạm tội mà có thể là nguyên nhân gây hại đối với môi trường hoặc sức khỏe của cộng đồng nói chung, trong một số trường hợp tòa án có thể phán quyết về hành vi phạm tội đã được thực hiện mà không cần công tố phải chứng minh bị cáo đã có ý thức thực hiện hành vi đó – tức là chỉ
cần căn cứ vào hậu quả đã xảy ra trực tiếp do hành vi vi phạm. Đây gọi là dạng vi phạm “chịu trách nhiệm tuyệt đối”.
• Biện pháp hành chính: một số chế tài hành chính đã được chấp nhận là kế hoạch sử dụng đất, giấy phép và việc ban hành các mệnh lệnh thông báo. Cụ thể:
- Giấy phép, giấy chứng nhận: Việc cấp giấy phép và giấy chứng nhận thuộc thẩm quyền của Bộ Môi trường nhằm đảm bảo kiểm soát và quản lý chặt chẽ các hoạt động có khả năng tác động có hại tới môi trường. Cụ thể là trước khi một hoạt động được phép tiến hành, Bộ Môi trường phải đảm bảo là hoạt động đó sẽ không gây ra tác hại gì cho môi trường. Ví dụ: theo Đạo luật kiểm soát ô nhiễm về môi trường, các hoạt động công nghiệp có khả năng gây ô nhiễm không khí đều phải được phép của Bộ Môi trường trước khi công việc được triển khai.
- Thông báo và lệnh: Thông báo và lệnh được áp dụng trong trường hợp người chủ sở hữu hoặc quản lý một tài sản không tuân thủ các quy định tiêu chuẩn hoặc điều kiện về môi trường được quy định trong các đạo luật liên quan. Thông báo và lệnh này sẽ yêu cầu chủ sở hữu hoặc quản lý tài sản phải tuân thủ các yêu cầu đặt ra trong đó. Nếu không thực hiện các yêu cầu đó, chủ sở hữu hoặc quản lý phải chịu trách nhiệm trước toà án và phải chịu hình phạt. Người nhận được lệnh hoặc thông báo nếu không đồng ý với yêu cầu đề ra trong đó thì sẽ nộp đơn phản đối. Đơn phản đối đó sẽ được Bộ trưởng Bộ có liên quan quyết định: giữ nguyên, thay đổi hoặc bãi bỏ lệnh hoặc thông báo đề ra. Quyết định này của Bộ trưởng là quyết định cuối cùng.
Do tính cấp thiết của việc bảo vệ môi trường nên pháp luật cũng trao cho Bộ môi trường một số quyền hạn để thực thi các công việc khẩn cấp, nhằm thi hành ngay bất kì nhiệm vụ nào nếu nhiệm vụ đó là cấp bách đối với sự an toàn xã hội, sức khỏe hay dịch vụ cộng đồng.
• Biện pháp dân sự: bao gồm yêu cầu cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm phải nộp phạt, bồi thường thiệt hại, chi phí và các khoản phí tổn mà cơ quan có thẩm quyền phải chịu để làm sạch môi trường…
Những kinh nghiệm trên của Singapore cho thấy một cơ chế đồng bộ, nghiêm khắc trong việc quy định và thực thi pháp luật bảo vệ môi trường của Singapore, nâng cao hiệu
quả và năng suất giải quyết các vụ việc về môi trường. Ta có thể nhận thấy những điểm tương đồng trong pháp luật bảo vệ môi trường của Việt Nam, ví dụ có nhiều đạo luật khác nhau quy định các vấn đề cụ thể liên quan đến những đối tượng nhất định như nguồn tài nguyên nước, nguồn tài nguyên khoáng sản, quản lý chất thải nguy hại …; quy định các biện pháp chế tài hình sự, hành chính, dân sự cụ thể... Tuy nhiên, chúng ta chưa thấy được mức độ nghiêm khắc của pháp luật Việt Nam đối với những hành vi vi phạm để trên cơ sở đó áp dụng chế tài xứng đáng trong mỗi vụ tranh chấp. Chúng ta có thể học hỏi kinh nghiệm của Singapore trong việc áp dụng biện pháp lao động cải tạo bắt buộc nhằm khắc phục hậu quả; tăng mức độ nghiêm khắc của hình phạt tiền; trao nhiều thẩm quyền cho các cơ quan chức năng hơn trong việc xử lý ngay lập tức, nhanh chóng các hành vi xâm phạm môi trường mà không cần qua những bước phức tạp, thủ tục rườm rà; xác định rõ chế tài khắc phục quả song song với trách nhiệm bồi thường thiệt hại của những chủ thể có hành vi xâm phạm môi trường trong các vụ án tranh chấp, tránh tình trạng lúng túng hoặc mất rất nhiều thời gian để xác định những chi phí khắc phục hậu quả…
2. Thành lập các tổ chức giải quyết tranh chấp môi trường trực tiếp ở Nhật Bản
Các tổ chức này gồm Ủy ban điều phối tranh chấp môi trường Nhật Bản (The Environmental Dispute Coordination Commission – EDCC) là một cơ quan trực thuộc Chính phủ và Ủy ban kiểm tra tình trạng ô nhiễm môi trường cấp tỉnh (Prefectural Pollution Examination Commissions) ở các tỉnh. Trong một số trường hợp cần thiết, các nhà chức trách có thể thành lập một ủy ban liên tỉnh để giải quyết các vụ việc có tính chất liên tỉnh. Những cơ quan trung ương và địa phương không có mối liên hệ như các tòa án quận với tòa án cấp cao hơn, mà giải quyết các tranh chấp một cách độc lập theo thẩm quyền được quy định trong Luật giải quyết tranh chấp môi trường (the Environmental Disputes Settlement Law).
• Ủy ban điều phối tranh chấp môi trường Nhật Bản (EDCC)
Đây là một Ủy ban hành chính được thành lập với tư cách là một cơ quan ngoài Văn phòng thủ tướng vào ngày 1 tháng 7 năm 1970 trên cơ sở hợp nhất Ủy ban điều phối về đất đai (Land Coordination Commission) và Hội đồng trung ương về giải quyết tranh chấp môi trường (the Central Environmental Dispute Council), bao gồm một chủ tịch và 6 ủy
viên do Thủ tướng bổ nhiệm và được Nghị viện phê chuẩn. Ủy ban này có thể bổ nhiệm dưới 30 chuyên gia cho việc điều tra các vấn đề kỹ thuật, và cũng có một cơ quan điều hành với 38 công chức để giải quyết các công việc của Ủy ban.
Ủy ban này giải quyết các vụ tranh chấp về môi trường sau đây:
- Những vụ án nghiêm trọng: bao gồm những vụ án liên quan đến việc xâm hại sức khỏe của nhiều người ; những vụ án gây thiệt hại đến động vật, thực vật và môi trường sống của chúng mà giá trị thiệt hại lên đến trên 500 000 000 yên Nhật.
- Những vụ diễn ra trên phạm vi toàn quốc: bao gồm các vụ liên quan đến tiếng ồn từ máy bay; những vụ liên quan đến tiếng ồn từ tàu Shinkansen.
- Những vụ án khác mang tính chất liên tỉnh.
• Ủy ban kiểm tra tình trạng ô nhiễm cấp tỉnh (PPECs)
Hầu hết các tỉnh đều thành lập một ủy ban kiểm tra ô nhiễm theo luật định. Nhưng việc tổ chức của mỗi cơ quan ở mỗi tỉnh có thể khác nhau và ở những tỉnh mà không có ủy ban nào thì chính quyền cấp tỉnh có thể chuẩn bị một danh sách các ứng viên và sẽ bổ nhiệm các hòa giải viên hoặc thành viên hội đồng hòa giải hoặc trọng tài từ danh sách đó khi cần thiết. PPECs sẽ giải quyết các vụ không thuộc thẩm quyền của Ủy ban điều phối tranh chấp môi trường (EDCC).
Theo số liệu của EDCC, từ 1/4/2000 đến 31/3/2001, trên toàn nước Nhật đã có 83 881 đơn thư khiếu kiện có liên quan đến tranh chấp môi trường được gửi đến các cấp chính quyền cơ sở. Kể từ khi thành lập năm 1970 đến tháng 3/2001, EDCC đã thụ lý 743 vụ tranh chấp môi trường trong đó có 736 vụ đã được giải quyết triệt để. Cũng trong thời gian đó, PPECs đã thụ lý 924 vụ tranh chấp môi trường, trong đó có 875 vụ được giải quyết.6
Tương tự Nhật Bản, ở nhiều nước khác cũng có những cơ quan, tổ chức tư vấn giải quyết tranh chấp môi trường như: Hội đồng chất lượng môi trường (Council on Environmental Quality – CEQ), Hoa Kỳ; Viện giải quyết các tranh chấp về môi trường (Institute to mediate disputes on Environment), Hoa Kỳ; Trung tâm đánh giá và giải quyết
6 Theo công trình nghiên cứu “Tranh chấp môi trường” của tác giả Đào Thanh Trường, trung tâm nghiên cứu và phân
tích chính sách – Trường ĐH Khoa học xã hội & Nhân văn, ĐHQGHN, nguồn The Environmental Dispute
tranh chấp môi trường (Center for Environmental Disputes Assessment and Resolution – CEDAR), ĐH New South Wales, Australia….
Như vậy, việc thành lập những cơ quan chuyên môn trực tiếp tiếp nhận và giải quyết các tranh chấp về môi trường như một số nước trên thế giới vẫn làm có thể tạo ra một cơ chế chuyên biệt, nhanh chóng kịp thời giải quyết các khiếu nại về môi trường. Sự phân định rạch ròi thẩm quyền và tính độc lập giữa các cơ quan như kinh nghiệm của Nhật Bản sẽ góp phần nâng cao trách nhiệm, tính hiệu quả của các cơ quan này khi giải quyết các vụ tranh chấp môi trường, mà không phải mất nhiều thời gian để thành lập các bên trung gian trong hòa giải, thương lượng, trọng tài, hay xác định thẩm quyền giải quyết thuộc tòa án nào bởi lẽ đặc thù của tranh chấp môi trường là thường liên quan đến cả lợi ích công và lợi ích tư, nên sẽ khó mà xác định được ranh giới thẩm quyền giải quyết thuộc tòa hình sự hay tòa dân sự và theo thủ tục tương ứng nào, hơn nữa việc này cũng khắc phục được những khó khăn do việc phân định thẩm quyền của tòa án trong hệ thống cơ quan tư pháp ở Việt Nam.
3. Kinh nghiệm của Australia về giải quyết tranh chấp môi trường.
• Ở Australia, các khiếu kiện hợp pháp về môi trường thường xảy ra dưới các dạng sau đây:
- Cưỡng chế dân sự các nghĩa vụ luật định: được hiểu là việc tòa án có quyền đưa ra những tuyên bố hoặc lệnh cấm để cưỡng chế các nghĩa vụ luật định nhằm kịp thời ngăn chặn trước hậu quả xấu đối với môi trường.
- Yêu cầu xem xét lại theo thủ tục tư pháp tính hợp pháp của các quyết định hành chính về môi trường. Theo đó, tòa án được và chỉ được quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính trên cơ sở nguyên tắc “công bằng và ngay thẳng” sau đó đối chiếu với các quy định của pháp luật để xác định mức độ phù hợp với pháp luật của quyết định. - Bồi thường thiệt hại do hành vi làm ô nhiễm môi trường gây nên.
- Yêu cầu xem xét tính hợp lí của các quyết định hành chính về môi trường. Những vụ kiện loại này liên quan đến việc xét lại tính phù hợp với thực tế của quyết định đã được ban hành đúng luật (những quyết định hành chính hợp pháp khi xem xét thuẩn túy dưới góc độ pháp lý), tuy nhiên, nếu xem xét chúng trong tương quan với các khía cạnh kinh tế - xã hội thì có thể phát hiện ra những điểm bất hợp lý của quyết định so với các yêu cầu
của thực tế. Căn cứ để đưa ra yêu cầu này có thể là những bằng chứng được cung cấp bởi các chuyên gia, các nhà khoa học trong những lĩnh vực có liên quan đến môi trường, các quyết định về quy hoạch, kế hoạch phát triển…Sở dĩ các yêu cầu đòi xem xét lại tính hợp lý của các quyết định môi trường được đưa ra là bởi đối tượng tiếp nhận quyết định cho rằng những điểm bất hợp lí trong quyết định đã làm ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của họ.
- Cưỡng chế hình sự: Theo pháp luật Australia, người dân có quyền yêu cầu tòa án áp dụng các biện pháp cưỡng chế hình sự đối với người có hành vi vi phạm pháp luật gây nên hậu quả nghiêm trọng cho môi trường và quyền lợi hợp pháp của họ.
- Các loại vụ kiện khác ngoài những dạng khiếu kiện trên, điển hình là các vụ kiện liên quan đến tranh chấp đất đai, việc sử dụng tài nguyên đất.
• Các hình thức giải quyết tranh chấp môi trường ở Australia:
(1) Giải quyết tranh chấp bởi người ra quyết định theo luật định. Hình thức này có những đặc điểm sau:
- Nếu các bên trong tranh chấp không thể tự mình đưa ra được đầy đủ các bằng chứng để chứng minh cho các yêu cầu của mình và do đó không đảm bảo được tính khách quan trong việc quyết định có đưa vụ án ra xét xử hay không thì cuộc điều tra công cộng sẽ được tiến hành, thông thường qua việc lấy ý kiến của công chúng hoặc các nhà chuyên môn để đảm bảo chắc chắn vụ án được đưa ra xét xử là có căn cứ.
- Hình thức và thủ tục tố tụng: tùy từng vụ án cụ thể mà các thẩm phán có thể tổ chức giải quyết theo thủ tục rút gọn hoặc thông qua hội nghị tiền xét xử.
- Việc giải quyết các tranh chấp môi trường được tiến hành bởi hệ thống các tòa án chuyên trách về môi trường được hình thành trong từng tiểu bang (ví dụ, tòa đất đai và môi trường tại tiểu bang New South Wales, Tòa kế hoạch hóa và môi trường tại tiểu bang Queensland…). Thẩm phán của các tòa môi trường không chỉ là người am hiểu kiến thức