2.1.1. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên
Vịnh Hạ Long - thắng cảnh nổi tiếng, nằm ở phía Đông Bắc Việt Nam, thuộc tỉnh Quảng Ninh là một vùng biển đảo rộng lớn với diện tích 1.553 km2, gồm 1.969 hòn đảo, nơi có cảnh quan thiên nhiên tuyệt mỹ mang trong mình những giá trị đặc biệt về địa chất, địa mạo, đa dạng sinh học, văn hóa lịch sử cùng với tiềm năng thế mạnh về du lịch, giao thông cảng biển, đánh bắt nuôi trồng thủy sản... Sự kiện vịnh Hạ Long được UNESCO hai lần công nhận là Di sản Thiên nhiên thế giới vào năm 1994 về giá trị cảnh quan thiên nhiên và năm 2000 về giá trị địa chất địa mạo, được Thủ tướng Chính phủ quyết định xếp hạng Di tích Quốc gia đặc biệt năm 2009, năm 2011 trở thành bảy kỳ quan thiên nhiên thế giới càng khẳng định thêm những giá trị đặc biệt, tiềm năng to lớn của vịnh Hạ Long không chỉ ở trong nước mà trên toàn thế giới.
Hội nghị thường niên lần thứ 36 của Uỷ ban Di sản thế giới đã thông qua Tuyên bố giá trị nổi bật toàn cầu của Di sản thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long: “Nằm ở phía Đông Bắc Việt Nam, thuộc địa phận tỉnh Quảng Ninh, vịnh Hạ Long là một phần của vịnh Bắc Bộ, cách thủ đô Hà Nội 165km. Với diện tích 434 km2, bao gồm trên 775 hòn đảo, hầu hết các đảo này không có người sinh sống và không bị tác động bởi con người, tạo nên vẻ đẹp cảnh quan thiên nhiên hùng vĩ với vô số tháp đá vôi, là một mẫu hình tuyệt vời về karstơ trưởng thành trong điều kiện khí hậu nhiệt đới nóng và ẩm. Vẻ đẹp cảnh quan nổi bật còn được tô điểm thêm bởi các hệ sinh thái điển hình của Di sản. Giá trị nổi bật của Di sản tập trung ở khu vực có các dạng địa hình đá vôi karst ngập chìm dưới biển mang những nét đặc trưng của quá trình xói mòn ven bờ như các mái vòm, hang động, tạo nên cảnh quan thiên nhiên kỳ thú. Quá trình biển tiến, biển thoái lặp đi lặp lại trên đồng bằng đá vôi karst
qua các thời kỳ địa chất và xâm thực biển đã tạo nên cảnh quan thiên nhiên hùng vĩ với muôn hình vạn trạng với các ngọn tháp đá vôi hình chóp nằm kề nhau và các đỉnh tách rời nhau, bổ sung thêm yếu tố vào quá trình bào mòn bề mặt của các đảo và tháp đá vôi. Vịnh Hạ Long là một tác phẩm điêu khắc kỳ vĩ của tự nhiên với hàng ngàn đảo đá vôi lớn nhỏ nhô lên từ mặt biển trong xanh với muôn hình vạn trạng tạo nên một cảnh quan hoang sơ tuyệt mỹ. Di sản vẫn giữ được tính tự nhiên ở mức cao và không hề bị xuống cấp mặc dù nơi đây đã có sự xuất hiện của con người từ rất lâu. Nét nổi bật của khu Di sản chính là những tháp đá vôi tuyệt đẹp cùng hệ thống hàm ếch, mái vòm và các hang động đặc biệt nhất trên thế giới. Vịnh Hạ Long là mẫu hình nổi bật nhất và rộng lớn nhất về địa hình karst dạng tháp bị biển xâm thực và là một trong những khu vực quan trọng nhất trên thế giới về địa hình karst fengling (các đỉnh tách rời nhau) và fengcong (các cụm đá vôi hình chóp nằm kề nhau). Một trong những nét đặc trưng của địa hình karst fengcong là các hồ kín rộng lớn, các áng bị ngập chìm, một số hồ chỉ xuất hiện khi thủy triều lên. Hang động cũng là một trong những nét đặc trưng nổi bật về địa chất của khu Di sản với ba loại hang động chính: hang ngầm cổ, hang nền karstơ cổ và hang hàm ếch. Đây cũng là khu vực thể hiện đầy đủ các quá trình hình thành karstơ trên quy mô lớn và minh chứng cho một giai đoạn dài về quá trình địa chất và cung cấp nguồn dữ liệu quý báu cho việc tiếp tục nghiên cứu làm rõ lịch sử địa khí hậu và bản chất của các quá trình karst trong một môi trường phức hợp”. [www.whc.unesco.org/en/decisions/4841]
2.1.2. Các giá trị di sản
Ngoài những giá trị nổi bật toàn cầu được UNESCO công nhận, vịnh Hạ Long còn chứa đựng trong mình những giá trị khác: giá trị đa dạng sinh học và giá trị văn hoá, lịch sử.
- Giá trị đa dạng sinh học: vịnh Hạ Long là nơi có sự đa dạng sinh học cao với những hệ sinh thái điển hình của vùng biển đảo nhiệt đới như: Rừng thường xanh nhiệt đới, Rừng ngập mặn, Bãi triều không có rừng ngập mặn,
Bãi triều cát, Rong, Cỏ biển, Rạn san hô, Hang động và Tùng áng, Rạn đá quanh chân đảo. Đến nay các nhà khoa học đã thống kê được ở vịnh Hạ Long có trên 500 loài thực vật bậc cao, 22 loài thú trên đảo, 76 loài chim, 28 loài cây ngập mặn, 5 loài cỏ biển, 315 loài cá, 545 loài động vật không xương sống đáy, 150 loài san hô, 411 loài sinh vật phù du, 139 loài rong biển. Thiên nhiên vịnh Hạ Long độc đáo và đa dạng đã tạo điều kiện cho rất nhiều loài sinh vật quý hiếm, sinh sống và phát triển, đặc biệt nhiều loài đặc hữu chỉ có duy nhất tại vịnh Hạ Long.
- Giá trị văn hóa lịch sử: vịnh Hạ Long được các nhà khoa học chứng minh là một trong những cái nôi cư trú của người Việt cổ với 3 nền văn hoá nối tiếp nhau có niên đại từ 18.000 đến 3.000 năm: Soi Nhụ - Cái Bèo - Hạ Long. Vịnh Hạ Long mang đậm dấu ấn lịch sử thời kỳ dựng nước, giữ nước và công cuộc xây dựng đất nước của người dân vùng biển Đông Bắc.
2.1.3. Tiềm năng, thế mạnh
Với những giá trị đặc biệt trên, vịnh Hạ Long có nhiều tiềm năng, điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội địa phương và toàn vùng, đặc biệt là về các lĩnh vực:
- Giao thông cảng biển: Với 60km đường biển, nhiều vũng vịnh, luồng lạch sâu, kín gió, vịnh Hạ Long hội tụ đủ điều kiện để phát triển hệ thống giao thông cảng biển cả về giao thông thủy nội địa và quốc tế. Một trong những cảng biển lớn nhất khu vực phía Bắc Việt Nam nằm trong khu vực vùng đệm của Di sản vịnh Hạ Long là cảng nước sâu Cái Lân có thể đón tàu trọng tải 50 vạn tấn.
- Đánh bắt, nuôi trồng thủy hải sản: biển Quảng Ninh nói chung và khu vực vịnh Hạ Long nói riêng, nơi có điều kiện tự nhiên thích hợp cho việc nuôi trồng, khai thác thủy sản: khí hậu, diện tích bãi triều lớn, nước trong, ngư trường ven bờ và ngoài khơi có trữ lượng hải sản đa dạng, phong phú giống loài.
- Du lịch: Với các giá trị và tiềm năng tự nhiên sẵn có, vịnh Hạ Long hội tụ những điều kiện thuận lợi để phát triển ngành kinh tế du lịch với nguồn tài nguyên du lịch chính:
Tài nguyên du lịch tự nhiên: những hang động, bãi tắm, các hệ sinh thái đa dạng, nguyên sinh với nhiều loài động thực vật đặc hữu.
Tài nguyên du lịch nhân văn: trên vịnh Hạ Long còn lưu giữ nhiều di tích lịch sử, văn hóa, đặc biệt là những di chỉ khảo cổ học thời tiền sử. Nơi đây còn ghi dấu lịch sử thời kỳ dựng nước, giữ nước và công cuộc xây dựng đất nước của người dân vùng biển Đông Bắc.
Các tài nguyên du lịch thuộc loại hình văn hóa phi vật thể của vịnh Hạ Long cũng hết sức phong phú, đa dạng. Nơi đây là quê hương của hàng ngàn ngư dân sinh sống qua nhiều đời trên Vịnh. Họ biết chung sống hài hòa với thiên nhiên bằng những phương thức đánh bắt truyền thống. Đặc thù của cuộc sống trên biển đã tạo cho ngư dân nơi đây một nét văn hóa độc đáo với những lễ hội, tập quán sinh sống riêng thể hiện qua những điệu hò, câu hát rất dân dã nhưng đậm chất trữ tình.
2.2. Thực trạng chính sách quản lý di sản thế giới vịnh Hạ Long 2.2.1. Chính sách quản lý vịnh Hạ Long hiện nay
2.2.1.1. Quản lý và vấn đề của quản lý vịnh Hạ Long
Quản lý vịnh Hạ Long được tỉnh Quảng Ninh giao cho Ban quản lý vịnh Hạ Long. Ban quản lý vịnh Hạ Long là đơn vị sự nghiệp trực thuộc UBND tỉnh Quảng Ninh và chuyên môn theo sự chỉ đạo của Bộ Văn hóa thể thao, du lịch và Ủy ban UNESCO Việt Nam. Chủ thể ban hành chính sách quản lý di sản vịnh Hạ Long do Tỉnh ủy, HĐND, UBND, các Sở, ngành tỉnh Quảng Ninh ban hành và đầu mối để tham mưu các chính sách tại địa phương liên quan đến vịnh Hạ Long là Ban quản lý vịnh Hạ Long.
Tỉnh ủy, HĐND, UBND tỉnh Quảng Ninh đã xây dựng, thực hiện các cơ chế, chính sách, các quy chế, quy định quản lý, bảo tồn di sản từ nhiều năm trước đây và có giá trị đến hiện nay như: Quy hoạch bảo tồn và phát huy
giá trị vịnh Hạ Long đến năm 2020, Nghị quyết số 09-NQ/TU, ngày 30/11/2002 về công tác quản lý, bảo tồn và khai thác vịnh Hạ Long, Chỉ thị số 07/2006/CT-UBND, ngày 22/2/2006 về tăng cường công tác bảo vệ môi trường sinh thái vịnh Hạ Long, Nghị quyết 68/2012/HĐND, ngày 12/12/2012 về việc quản lý, bảo tồn và phát huy giá trị vịnh Hạ Long giai đoạn 2013- 2015, tầm nhìn đến năm 2020; Quy chế quản lý vịnh Hạ Long; Quy định quản lý các hoạt động dịch vụ du lịch trên vịnh Hạ Long; Quy định mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý, sử dụng phí tham quan danh lam thắng cảnh vịnh Hạ Long, Quy định quản lý hoạt động tàu du lịch, Quy định quản lý hoạt động dịch vụ du lịch trên vịnh Hạ Long. Quảng Ninh là một khu vực giàu tiềm năng để phát triển kinh tế xã hội đa ngành, đa mục tiêu và nhiều lĩnh vực liên quan đến hoạt động vịnh Hạ Long. Các quy hoạch này đã định hướng phát triển cho các ngành, các lĩnh vực tạo tính chủ động cho địa phương phát triển kinh tế. Tuy nhiên quy hoạch, quy định do các ngành tham mưu xây dựng còn chồng chéo, nhiều ngành kinh tế xã hội khác nhau đang và sẽ tiếp tục phát triển, đôi khi mang tính “tự phát”, thiếu một quy hoạch phát triển toàn diện và một tầm nhìn chia sẻ. Các lĩnh vực kinh tế xã hội đều có các quy hoạch riêng biệt: Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030; Quy hoạch tổng thể phát triển Du lịch tỉnh Quảng Ninh đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030; Quy hoạch phát triển hải sản; Quy hoạch phát triển các huyện, thành phố… Trên thực tế nhiều nguồn lực đã được huy động, nhiều hoạt động quản lý đã được Chính phủ và Tỉnh chỉ đạo thực hiện. Tuy nhiên các nỗ lực quản lý đó vẫn mang tính đơn ngành, phục vụ cho lợi ích phát triển của từng ngành, không toàn diện và chưa tính đến việc bảo tồn tính nguyên trạng giá trị của Di sản.
Nhiều văn bản của các cơ quan quản lý ở địa phương nhằm tăng cường công tác quản lý vịnh Hạ Long. Tuy nhiên các văn bản này cũng gặp nhiều hạn chế như: trình độ xây dựng văn bản còn hạn chế không theo kịp sự phát triển kinh tế xã hội; các ngành thường xây dựng các văn bản mang tính đơn
lẻ, thuận tiện cho công tác quản lý của ngành mình; nhiều chế tài xử lý vi phạm không vượt qua được các văn bản của chính phủ.
Trong những năm gần đây, khi Nhà nước thực hiện chính sách đổi mới, mở cửa, hội nhập quốc tế, tỉnh Quảng Ninh là một trong những trọng điểm kinh tế phía Bắc gắn với sự phát triển của nhiều ngành kinh tế mũi nhọn, trong đó không thể không kể đến các ngành: khai thác than, đá vôi, du lịch, giao thông cảng biển, đánh bắt, nuôi trồng thủy hải sản, đây là những nguy cơ làm mất cân đối giữa phát triển và bảo tồn. Bên cạnh đó, vịnh Hạ Long nằm bên cạnh thành phố Hạ Long, Cẩm Phả đang trong quá trình đô thị hóa nhanh điều đó có thể xảy ra đối với tính toàn vẹn và sự bền vững của Di sản.
Vịnh Hạ Long mỗi năm đón từ 1,5 đến 2 triệu du khách đến tham quan, trong khu vực Di sản thường xuyên có trên 500 tàu vận chuyển khách du lịch hoạt động, trong đó có trên 160 tàu lưu trú khách du lịch nghỉ đêm trên Vịnh. Để đáp ứng nhu cầu phục vụ du khách, trên vịnh Hạ Long đã phát triển nhiều loại hình du lịch như: tham quan hang động, ngắm cảnh; vui chơi giải trí, tắm biển; leo núi, chèo kayak; du lịch sinh thái - văn hóa cộng đồng... Các hoạt động du lịch trên đã góp phần quan trọng vào việc thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; tạo việc làm, thu nhập cho cộng đồng địa phương trong khu vực Di sản; tăng thu ngân sách nhà nước; tạo nguồn lực tài chính phục vụ trở lại cho công tác bảo tồn di sản; đồng thời thông qua đó đã quảng bá hình ảnh, du lịch Hạ Long một cách rộng rãi trong và ngoài nước. Tuy nhiên, việc phát triển du lịch trên vịnh Hạ Long thời gian qua cũng đã gây nên những áp lực đến công tác quản lý, bảo tồn các giá trị di sản như: lượng khách du lịch tăng nhanh, đôi khi quá tải gây khó khăn đến việc bảo vệ giữ gìn vệ sinh môi trường, sinh thái, những giá trị nguyên gốc của di sản cũng như công tác quản lý an ninh trật tự, an toàn trong khu vực di sản. Nhiều dự án lớn đang phát triển với tốc độ cao xung quanh vịnh Hạ Long, ngoài các dự án đổ đất lấn biển, phát triển các ngành công nghiệp kể trên thì nhiều hoạt động động du lịch cũng đang tác động trực tiếp đến vịnh Hạ Long như: Dự án Đảo Tuần Châu; Dự án đảo Rều; Dự án khu vui chơi Bãi Cháy… UBND tỉnh Quảng
Ninh đã phải đề nghị Chính phủ điều chỉnh thu hẹp lại ranh giới khu vực vùng đệm di sản để phát triển các dự án này.
Bên cạnh đó, hoạt động kinh tế xã hội trên vịnh luôn ảnh hưởng trực tiếp đến giá trị di sản và thường xuyên xảy ra các hành vi xâm hại, tuy nhiên Ban quản lý vịnh Hạ Long là cơ quan sự nghiệp, do vậy các hoạt động kiểm tra, xử lý vi phạm không đủ thẩm quyền để thực hiện (Ban quản lý vịnh Hạ Long chỉ phát hiện, ngăn chặn và lập biên bản ban đầu và chuyển cho các đơn vị quản lý nhà nước từng lĩnh vực xử phạt, do đó hiệu lực, hiệu quả quản lý của Ban không cao).
Vịnh Hạ Long chịu tác động của nhiều nguồn khai thác khác nhau, tài nguyên chia sẻ cho nhiều mục tiêu, nhưng đến nay thiếu hẳn một thiết chế liên ngành và một cơ chế điều phối tổng hợp, một giải pháp hữu hiệu để hài hòa và giảm thiểu mâu thuẫn lợi ích giữa các ngành, cộng đồng trong việc khai thác di sản. Mặc dù du lịch được coi là ngành kinh tế trọng tâm và vịnh Hạ Long là trung tâm của lĩnh vực này, tuy nhiên nhiều hoạt động kinh tế đã gây tác động ảnh hưởng lớn đến vịnh Hạ Long, cụ thể như: các dự án đổ đất lấn biển để phát triển mở rộng không gian đô thị, hạ tầng, kinh tế - xã hội; Nhà máy xi măng (xi măng Thăng Long, Cẩm Phả), nhiệt điện (Hoành Bồ, Cẩm Phả) được xây dựng bên bờ vịnh; Hoạt động khai thác than, cảng biển, hoạt động chuyển tải trên Vịnh; cảng xăng dầu B12, hoạt động đánh bắt, nuôi trồng thủy sản trên vịnh… luôn tiềm ẩn các nguy cơ về môi trường, hủy diệt các hệ sinh thái biển, suy giảm nguồn lợi thủy sản, suy giảm đáng kể diện tích rừng ngập mặn ven bờ Vịnh; thu hẹp không gian sinh tồn của các hệ sinh thái ven bờ Vịnh, gây bồi lắng và thay đổi dòng chảy ven bờ; ảnh hưởng hệ sinh thái tầng đáy và thay đổi cảnh quan tại một số khu vực ven bờ Vịnh, dẫn đến