I. MỞ ĐẦU
2.2. Khái quát về hiện trạng phân cấp quản lý tài chính trườngTHCS trong hệ thống giáo dục quốc dân
thống giáo dục quốc dân
2.1.2. Tình hình chung về thực hiện cơ chế chính sách phân cấp quản lý tài chính cho Giáo dục và đào tạo.
a) Chi cho Giáo dục và đào tạo theo cấp ngân sách
Cùng với xu hướng tăng tỷ trọng đầu tư ngân sách cho giáo dục, hiện nay, phân cấp ngân sách trong Giáo dục và đào tạo theo xu hướng tăng cường quyền chủ động cho địa phương và cơ sở.
- Nguồn thu ngân sách:
Năm 2005, tổng các nguồn thu ngân sách ngành giáo dục là 41.360 tỷ đồng, đạt 18% tổng ngân sách Nhà nước năm 2006 là 52.880; năm 2007 là 60.870; năm 2008 là 68.510 tỷ đồng. Tỉ lệ chi cho giáo dục trong tổng chi NSNN các năm 2006, là 19%; Kế hoạch năm 2007 chi ngân sách cho giáo dục sẽ đạt 20% tổng chi ngân sách nhà nước.
- Nguồn thu ngoài cân đối ngân sách:
Bao gồm các nguồn công trái giáo dục, thu phí và lệ phí ; các khoản thu của các trường ngoài công lập và vốn viện trợ ODA.. Tổng các nguồn vốn ngoài ngân sách Nhà nước các năm 2005, 2006, lần lượt là: 18.040; 20.260 tỷ đồng (Bình quân mỗi năm chiếm khoảng 24 - 25% tổng chi cho giáo dục)
b) Cơ chế chính sách trong phân bổ, quản lý, sử dụng NS chi thường xuyên trong Giáo dục và đào tạo
- Nguyên tắc, căn cứ phân bổ:
+ Phân cấp thực hiện nhiệm vụ Giáo dục và đào tạo theo quy định của pháp luật
+ Phân cấp ngân sách theo Luật NSNN
+ Chế độ, định mức chi NSNN theo quy định
Các nhiệm vụ đặc thù mà địa phương không tự cân đối được, cần được NSTW bổ sung có mục tiêu (ví dụ: các chính sách ưu đãi đối với HS người dân tộc, học phí, học bổng…ở một số địa phương như Tây Nguyên, miền núi phía Bắc, ĐBSCL…).
Định mức phân bổ NSNN được Thủ tướng chính phủ ban hành từng giai đoạn ổn định NS (ví dụ giai đoạn 2004 -2006 thực hiện theo Quyết định số 139/2003 QĐ- TTg ngày 11/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ).
Phân bổ chi cho giáo dục các tỉnh/Tp trực thuộc trung ương (các cấp GD, các loại hình GD) được dựa trên 2 nguyên tắc:
Đảm bảo tỷ lệ chi lương, các khoản chi có tính chất lương, các khoản trích theo lương tối đa không quá 85 % tổng chi thường xuyên;
Chi ngoài lương tối thiểu 15 % tổng chi thường xuyên.
Căn cứ dự toán chi thường xuyên NSNN hàng năm được Quốc hội quyết định, Thủ tướng chính phủ giao, dự toán chi thường xuyên được xác định: định mức phân bổ ngân sách cho sự nghiệp giáo dục các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương dựa theo dân số trong độ tuổi đến trường từ 1 đến 18 tuổi. Định mức phân bổ dự toán ngân sách cho sự nghiệp đào tạo (bao gồm cả đào tạo nghề các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) dựa theo dân số. (Theo Quyết định số 139/2003 QĐ-TTg ngày 11/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ).
Dự toán chi GD của các ĐP = Dân số (1-18 tuổi) x Định mức chi + Các nhiệm vụ đặc thù
Đối với lĩnh vực giáo dục, trên cơ sở định mức trên, nếu mức chi ngoài lương và có tính chất lương nhỏ hơn 15% so với tổng chi sự nghiệp giáo dục sẽ được bổ sung đủ 15%; đảm bảo tỷ lệ chi lương, các khoản có tính chất lương và các khoản (bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, Bảo hiểm thất nghiệp; kinh phí công đoàn...)
Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có xã đặc biệt khó khăn (thuộc chương trình 135) được phân bổ thêm bình quân 49.400 đồng/người dân trong độ tuổi đến trường từ 1 đến 18 tuổi/năm.
Căn cứ phân bổ NS chi thường xuyên cho các cơ sở GD được dựa trên:
+ Nhiệm vụ GD được giao cho cơ sở GD (kể cả nhiệm vụ đặc thù);
+ Chế độ, chính sách, định mức chi NSNN trong từng lĩnh vực GD. (do Trung ương và địa phương ban hành).
+ Việc quyết định mức phân bổ và giao dự toán chi NS thường xuyên cho các cơ sở GD phải đảm bảo tính thực tế, đặc thù của từng địa phương, đơn vị đảm bảo đúng tổng mức theo dự toán được cấp trên có thẩm quyền giao.
c) Quản lý ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB)
Chi XDCB bao gồm chi phí xây dựng các cơ sở Giáo dục và đào tạo và trang thiết bị đi kèm, các hạng mục đầu tư cụ thể là: nhà học, phòng thí nghiệm, xưởng thực hành, ký túc xá, cơ sở hạ tầng điện, nước, môi trường, nhà làm việc, thư viện và các công trình có liên quan đến học tập, giảng dạy, sinh hoạt, TDTT.
Cùng với sự thay đổi của Nhà nước về cơ chế và chính sách quản lý đầu tư và xây dựng, công tác quản lý XDCB của ngành giáo dục đã được củng cố và tăng cường,
triển về qui mô và cung cấp các điều kiện để nâng cao dần chất lượng giáo dục đáp ứng được phát triển từng bước trong điều kiện kinh tế của Việt Nam còn nhiều khó khăn.
Tỷ lệ chi XDCB dao động trung bình ở mức 27% tổng chi NSNN cho giáo dục hàng năm.
Theo Luật NS và phân công của Chính phủ thì Bộ KH & ĐT và các sở KH&ĐT của các địa phương chủ trì phối hợp với cơ quan tài chính cùng cấp lập và phân bổ dự toán chi đầu tư XDCB tập trung cho giáo dục đối với từng dự án, từng công trình sau đó gửi cơ quan tài chính cùng cấp để làm căn cứ tổng hợp, lập dự toán NS và phương án phân bổ dự toán ngân sách trình cấp có thẩm quyền xem xét, quyết định để giao cho các đơn vị thực hiện. Theo phân công hiện nay thì kế hoạch XDCB của các cơ sở Giáo dục và đào tạo ở địa phương và các Bộ, ngành chủ quản là do Bộ KH&ĐT, các Bộ/ ngành chủ quản và UBND các tỉnh trực tiếp giao. Trên thực tế, hàng năm, Bộ Kế hoạch và đầu tư cùng thống nhất với Bộ tài chính giao kinh phí đầu tư XDCB cho địa phương, trong đó có kinh phí xây dựng cơ bản ngành Giáo dục và đào tạo. UBND các tỉnh, thành phố thông qua Hội đồng nhân dân thành phố quyết định việc phân bổ cụ thể cho các dự án. Tuỳ theo địa phương mà ngành GD &ĐT được tham gia với mức độ khác nhau và quá trình lập kế hoạch, phân bổ kinh phí và thực hiện dự án trên địa bàn.
d) Quản lý ngân sách chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG)
Kinh phí CTMT nhằm tập trung giải quyết trước mắt những nhu cầu khó khăn cấp bách như phổ cập tiểu học và xóa mù chữ, đổi mới chương trình, SGK, tăng cường bổ sung phòng học, phòng thí nghiệm, xưởng thực hành, ký túc xá, cơ sở hạ tầng điện, nước, môi trường, nhà làm việc, thư viện và các công trình có liên quan đến học tập, giảng dạy, sinh hoạt, TDTT.
Căn cứ vào yêu cầu trển khai các nhiệm vụ của chương trình mục tiêu quốc gia (CTMTQG), hàng năm Bộ Giáo dục và đào tạo xây dựng dự toán chi CTMTQG gửi Bộ tài chính. Sau khi cân đối ngân sách, Bộ KH& ĐT và Bộ Tài chính ban hành quyết định giao dự toán cụ thể như sau:
• Dự toán cho Bộ Giáo dục và đào tạo (đối với các đơn vị trực thuộc Bộ Giáo dục và đào tạo).
• Dự toán cho các Bộ, ngành khác có cơ sở đào tạo thực hiện CTMTQG.
• Tổng dự toán các CCTMTQG Giáo dục và đào tạo. Việc phân bổ, lồng ghép thực hiện CTMTQG trên địa bàn là trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và UBND các tỉnh , thành phố.
Theo quyết định số 42-2002/QĐ-CP ngày 19/3/2002 của Thủ tướng Chính phủ, từ năm 2002, Bộ tài chính có ghi chú riêng kinh phí của “Dự án đổi mới chương trình, nội dung SGK”, hầu hết UBND các tỉnh đã thông báo đủ số kinh phí này cho các Sở GD -ĐT, các dự án còn lại do các tỉnh tự phân bổ và thực hiện lồng ghép vào các CTMTQG trên địa bàn. Với cơ chế này, các địa phương có thể chủ động huy động nguồn lực và tổ chức thực hiện các CTMTQG trên địa bàn.
2.1.3. Những nội dung đã thực hiện được
- Nhà nước đã ưu tiên đầu tư cao cho Giáo dục và đào tạo trong suốt 10 năm qua, Ngân sách nhà nước đầu tư cho giáo dục tăng liên tục từ 15,5% năm 2001 lên 20% năm 2007 tổng chi ngân sách như Nghị quyết của Quốc hội. Phần chi của nhà nước giữ vai trò quyết định sự phát triển của hệ thống giáo dục quốc dân (chiếm 92,7% tổng chi ở các trường công lập và chiếm 78,2% tổng chi toàn xã hội tại các trường công lập và ngoài công lập).
- Ngân sách nhà nước bước đầu đã tập trung cho giáo dục phổ thông, trong đó ưu tiên cho các cấp học phổ cập, cho vùng dân tộc thiểu số, vùng đặc biệt khó khăn và phát triển đội ngũ nhà giáo.
- Nhà nước đã ban hành một số định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên và chi đầu tư cho Giáo dục và đào tạo.
- Đã ban hành một số văn bản về phân cấp quản lý và sử dụng ngân sách Giáo dục và đào tạo nhằm tăng quyền tự chủ tự, chịu trách nhiệm về tài chính của các cơ sở giáo dục đào tạo.
- Chính sách xã hội hóa giáo dục gần đây đã khuyến khích đầu tư của xã hội cho Giáo dục và đào tạo, nhất là việc phát triển các trường ngoài công lập ở giáo dục phổ thông, đáp ứng nhu cầu học tập của nhân dân. Trong năm 2007, khoảng 25% tổng chi phí của xã hội cho học tập là đóng góp của người dân. Bên cạnh đó, cũng đã huy động được sự đóng góp của các doanh nghiệp, các tổ chức chính trị-xã hội và đầu tư nước ngoài.
- Bên cạnh các chính sách tiền lương chung, nhà nước đã ban hành phụ cấp theo lương đối với nhà giáo, tạo điều kiện để đảm bảo thu nhập cho giáo viên, nhất là đối với giáo viên công tác tại vùng đặc biệt khó khăn.
- Công bằng xã hội trong giáo dục đã được cải thiện, đặc biệt tăng cơ hội học tập cho trẻ em gái, trẻ em người dân tộc, con em các gia đình nghèo và trẻ em khuyết tật. Việc miễn, giảm học phí, cấp học bổng và các chính sách hỗ trợ khác đã tạo điều kiện cho đại bộ phận con em các gia đình nghèo, diện chính sách được học tập, trước hết ở các cấp học phổ cập đã mang lại hiệu quả thiết thực trong việc thực hiện công bằng xã
đồng bào các dân tộc thiểu số, vùng sâu, vùng xa có tiến bộ rõ rệt. Đến năm học 2007- 2008 có 278 trường dân tộc nội trú của trung ương, tỉnh, huyện và cụm xã, với khoảng 86.000 học sinh; các trường, lớp hoà nhập và chuyên biệt đã thu hút hơn 250.000 trẻ khuyết tật đi học.
- Một số quy định về kiểm tra, giám sát và công khai sử dụng tài chính ở các cơ sở giáo dục bước đầu đã có tác động tích cực đến nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tài chính đầu tư cho Giáo dục và đào tạo.
2.1.4. Những mặt còn tồn tại
Quan điểm giáo dục là quốc sách hàng đầu chưa thực sự được quán triệt đúng mức ở các cấp quản lý và chỉ đạo giáo dục: Trong nhiều năm qua Đảng ta đã luôn luôn nhấn mạnh quan điểm “Giáo dục và đào tạo cùng với khoa học công nghệ là quốc sách hàng đầu, là động lực của quá trình phát triển”. Tuy nhiên trong thực tiễn, quan điểm này chưa được cụ thể hóa để hiểu một cách đầy đủ và triển khai một cách thực sự hiệu quả ở mọi lĩnh vực. Nhiều bộ, ngành, địa phương chưa nhận thức đầy đủ về vai trò của giáo dục, chưa thấy hết trách nhiệm đối với giáo dục nên chưa dành ưu tiên thỏa đáng tạo điều kiện phát triển giáo dục. Một số địa phương còn sử dụng ngân sách giáo dục vào những hoạt động không phục vụ mục đích giáo dục.
Công tác quản lý giáo dục nhất là trong phân cấp quản lý Tài chính còn nhiều bất cập. Quản lý nhà nước của Bộ Giáo dục và đào tạo còn nặng tính quan liêu bao cấp, vẫn còn tình trạng ôm đồm, sự vụ, làm hạn chế quyền chủ động, sáng tạo và ý thức trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Hệ thống luật pháp và các chính sách về giáo dục chưa hoàn chỉnh. Việc chia cắt các nhiệm vụ quản lý nhà nước về giáo dục giữa Bộ Giáo dục và đào tạo với các bộ ngành khác đã làm cho việc quản lý nhà nước đối với hệ thống giáo dục chồng chéo, phân tán, thiếu thống nhất. Việc tách rời quản lý nhà nước về chuyên môn với quản lý nhân sự, tài chính đã làm giảm tính thống nhất trong chỉ đạo, điều hành đối với toàn bộ hệ thống giáo dục quốc dân và làm cho bộ máy quản lý giáo dục trở nên cồng kềnh, nặng nề. Năng lực của các cơ quan quản lý giáo dục chưa đáp ứng được nhiệm vụ quản lý trong tình hình mới.
- Mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên: Chính sách huy động và phân bổ nguồn lực tài chính cho giáo dục chưa hợp lý, chưa quan tâm đúng mức đến các địa phương khó khăn. Cơ cấu chi ngân sách giáo dục chưa hợp lý, trong đó phần chi cho hoạt động chuyên môn là không đáng kể. Mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên còn thấp, ở hầu hết các địa phương không đảm bảo được cơ cấu chi 80% cho chi lương, các khoản có tính chất lương, bảo hiểm... và 20% chi ngoài lương theo Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 của Thủ tướng Chính phủ. Mức chi đầu tư xây dựng cơ bản còn thấp so với nhu cầu rất lớn của ngành. Đầu tư của nhà nước cho giáo dục còn thiếu hiệu quả, chưa tập trung cao cho những mục tiêu ưu tiên.
- Định mức phân bổ ngân sách cho Giáo dục và đào tạo: Cơ cấu chi ngân sách giáo dục chưa hợp lý, trong đó phần chi cho hoạt động chuyên môn là không đáng kể. Định mức phân bổ ngân sách cho Giáo dục và đào tạo chưa gắn chặt với các tiêu chí đảm bảo chất lượng đào tạo (giáo viên, điều kiện về cơ sở vật chất ...), về cơ bản vẫn mang nặng tính bao cấp và bình quân.
- Chế độ học phí: Mức thu học phí quá thấp, dưới mức khả năng chi trả của người dân ở các khu đô thị, không phù hợp với mặt bằng giá cả cùng với chính sách cải cách tiền lương trong những năm qua.
- Việc miễn, giảm học phí trong các cơ sở giáo dục do các trường phải tự thực hiện. Còn thiếu những cơ chế cụ thể trong việc hỗ trợ học sinh thuộc gia đình có hoàn cảnh khó khăn đi học được.
- Phương thức phân bổ và quản lý tài chính hiện nay giữa các bộ, ngành trung ương và giữa trung ương với địa phương cho thấy sự bất cập trong quản lý, giám sát nguồn ngân sách cho giáo dục đào tạo, không tổng hợp được đầy đủ tình hình thu chi đối với các đơn vị ngoài công lập. Việc kiểm tra, phê duyệt quyết toán thu chi hàng năm là trách nhiệm của cơ quan chủ quản và cơ quan tài chính đồng cấp. Như vậy, Bộ Giáo dục và đào tạo không quản lý ngân sách toàn ngành, thiếu thông tin để tổng hợp, theo dõi và đánh giá hiệu quả đầu tư của ngân sách nhà nước cho lĩnh vực Giáo dục và đào tạo nói chung và cấp học trung học Cơ sở nói riêng.
- Việc giao kế hoạch thu chi ngân sách hàng năm chưa gắn với kế hoạch phát triển trung hạn và dài hạn của ngành, gây khó khăn cho việc chủ động sắp xếp thứ tự ưu tiên thực hiện các nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách và dự kiến kinh phí theo trần ngân sách được xác định trước để cân đối giữa nhu cầu chi với khả năng nguồn lực tài chính công
- Cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và tài chính