Lựa chọn chính sách hiệu quả trong chương trình cho vay vốn sinh viên: Kinh nghiệm từ nghiên cứu điển hình
MỤC LỤC
Giới thiệu
Bối cảnh
Cũng tương tự như trên, các chương trỡnh này cú mục tiờu khỏc nhau với sự phõn biệt rừ ràng nhất là giữa những chương trình có mục đích chủ yếu là thu hồi vốn (Xingapo, Đặc khu hành chính Hồng Kông, Trung Quốc) và những chương trình có những mục tiêu xã hội là tăng cường sự tham gia và cơ hội tiếp cận với giáo dục đại học của những nhóm nghèo hơn (Philippin và Thái Lan). Một nghiên cứu trước đây về chương trình cho học sinh, sinh viên vay vốn mới của Thái Lan (trình bày trong Ziderman, 1999) đã được sử dụng như một mô hình mẫu cho các nghiên cứu điển hình khác do các đối tác trong nước thực hiện.4 Việc này đã tạo ra một khuôn khổ và phương pháp luận chung cho các nghiên cứu điển hình và vì vậy tạo cơ hội phân tích so sánh những điểm mạnh và yếu của các chương trình cho vay trong những bối cảnh khác nhau.
Cấu trúc tài liệu
Mục đích chung của phân tích so sánh trong công trình nghiên cứu này không phải là đưa ra một bảng tóm tắt tổng hợp năm nghiên cứu điển hình mà là rút ra những bài học chính sách mở rộng hơn dựa trên kinh nghiệm chương trình cho vay của năm nghiên cứu điển hình.
Năm nghiên cứu điển hình
Từ những túm tắt ở phần trước, rừ ràng là cú những khỏc biệt đáng kể giữa những chương trình mà các nghiên cứu điển hình đề cập đến xét về các nội dung như cơ cấu tổ chức chương trình, số học sinh, sinh viên, mục tiêu chương trình cho vay, nguồn tài trợ, quy trình phân bổ vốn vay và phương thức thu hồi vốn.6 Một phân tích về những khác biệt nổi bật giữa các chương trình cho vay và ảnh hưởng của những khác biệt đó đối với việc thực hiện chương trình cho vay là vấn đề quan tâm chính của nghiên cứu này. Việc đưa ra tỷ lệ lãi suất thấp hơn (như một hình thức trợ cấp vốn vay nói chung) cũng sẽ làm giảm gánh nặng trả nợ hàng tháng nhưng điều này sẽ dẫn đến thâm hụt tổng số nợ thu được.7 Cuối cùng, có thể áp dụng việc hoãn trả nợ cho các đối tượng vay vốn tuỳ theo từng trường hợp cụ thể khi có khó khăn về tài chính: những đối tượng thất nghiệp hoặc người lao động có thu nhập thấp (những người có thu nhập dưới mức trần thu nhập thấp được quy định).
Tại sao cần chương trình cho sinh viên vay vốn?
Các mục tiêu khác nhau của chương trình cho sinh viên vay vốn
Nguồn lực để hệ thống ngân hàng cho vay thường xuyên nhằm làm giảm bớt gánh nặng thanh toán có thể không sẵn có; các ngân hàng có tiếng là miễn cưỡng cho vay vì mục đích giáo dục - đõy là một trường hợp rừ ràng về sự khụng thành cụng của thị trường. Thế nhưng các yếu tố này lại không phải là một bộ phận hữu cơ của chương trình cho vay có mục đích thu hồi chi phí, một chương trình trên nguyên tắc phải áp dụng mức lãi suất thị trường và đến được tới tất cả mọi đối tượng chứ không phải chỉ có người nghèo.
Hỗ trợ sinh viên
Trong chương trình của Hồng Kông, chương trình lớn nhất (Chương trình tài chính cho sinh viên địa phương) có mục tiêu mang tính xã hội, trong khi chương trình bổ sung (Chương trình cho vay không qua kiểm tra tài sản/thu nhập) được áp dụng cho sinh viên thuộc tất cả các nhóm thu nhập, bao gồm cả sinh viên nghèo có mong muốn được nhận vốn vay từ Chương trình tài chính cho sinh viên địa phương. Đầu những năm 1990, học phí ở các trường đại học ở Hồng Kông tăng lên (hệ số là 2,65) giúp thu hồi chi phí nhiều hơn để phục vụ mục đích mở rộng hệ thống các trường đại học; khoảng hai phần ba thu nhập tạo ra thông qua chính sách thu hồi chi phí từ học phí đã được bù lại cho việc tăng kinh phí cho Chương trình tài chính cho sinh viên địa phương vào giữa những năm 1990 (Chung, 2002).
Cơ cấu tổ chức
Một ưu điểm chính của cơ chế tập trung là có thể tạo sự bình đẳng giữa các cơ sở giáo dục trong phân phối ngân sách cho vay thông qua quy trình tập trung và sử dụng tiêu chí chung để phân bổ vốn vay; điều này có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với chương trình lớn như Chương trình tài chính cho sinh viên địa phương nhằm phục vụ đối tượng người nghèo. Một điều kiện tiên quyết (nhưng còn thiếu trong trường hợp của Thái Lan) nhằm đảm bảo cho hệ thống phân phối vốn vay hoạt động tốt ở cấp trường là một công thức được thiết kế tốt để phân bổ tổng kinh phí vốn vay giữa các cơ sở giáo dục: một công thức như vậy sẽ có thể giúp phân bổ ngân sách theo nhu cầu (mức độ nghèo) của sinh viên ở mỗi trường.
Xác định vai trò của các đơn vị trong việc cấp vốn vay
Cấp vốn
Chương trình cho vay của Hàn Quốc dành cho công chức nhà nước và gia đình họ được tài trợ bằng cách vay vốn từ quỹ lương hưu của công chức nhà nước.13 Vì chương trình này được trợ cấp nhiều (cho vay không tính lãi) và việc hoàn vốn là không thể thực hiện, nên dường như nó ảnh hưởng đến sự vững chắc về mặt tài chính của chương trình lương hưu cho công chức nhà nước. Vốn vay trong các chương trình khác của Hàn Quốc cũng được cấp từ nguồn tài chính hiện có: Chương trình của Bộ Lao động cho công nhân ngành công nghiệp được tài trợ từ Quỹ bảo hiểm việc làm; cho giáo viên và con em họ từ Quỹ Lương hưu giáo viên Hàn Quốc; và chương trình của Tổng Công ty Phúc lợi lao động Hàn Quốc cho các nạn nhân bị tai nạn lao động lấy từ Quỹ bảo hiểm bồi thường tai nạn lao động.
Ai trợ cấp lãi suất, ai chịu rủi ro?
Trong chương trình cho vay theo hình thức thương mại của Trung Quốc, cha mẹ sinh viên chủ yếu là những người có điều kiện phải thế chấp tài sản để vay vốn (vì vậy vốn vay chỉ đến được với các sinh viên ở tầng lớp trung lưu và thượng lưu); tuy nhiên, chính phủ có một số trợ cấp cho các ngân hàng thương mại trong chương trình này dưới hình thức ưu đãi thuế khi họ cho sinh viên vay. Trong chương trình được trợ cấp của Trung Quốc, các trường đại học ở một số tỉnh hiện phải nộp 10-20% tổng thu từ học phí vào "Quỹ dự phòng rủi ro vay vốn" và vì vậy một phần rủi ro không trả nợ đã được chuyển sang các cơ sở giáo dục đại học.
Chọn đối tượng cho vay và phân bổ vốn vay
Đơn xin vay vốn của sinh viên
Các phương án phân bổ vốn vay khác nhau: kinh nghiệm từ nghiên cứu điển hình
Một nguồn tài trợ khác (không được trình bày trong hình) là các khoản kinh phí hiện có (ví dụ như quỹ lương hưu); các quỹ này cấp vốn cho một số chương trình cho vay vốn ở Hàn Quốc và cho những năm đầu hoạt động của chương trình “Học trước trả sau” ở Philippin. Giống như ba chương trình cho vay khác ở Hàn Quốc, chương trình cho công chức nhà nước vay vốn được tài trợ bằng nguồn tài chính hiện có (Quỹ Lương hưu của công chức nhà nước) cho đến khi những khó khăn về tài chính khiến chính phủ phải vào cuộc để cấp vốn cho chương trình.
Cân nhắc các phương án
• Văn phòng cho sinh viên vay vốn thuộc các cơ sở giáo dục có thể đóng vai trò như một “bưu điện” trong việc phân phối và nhận đơn xin vay vốn, xem xét tính hợp lệ và chuyển đơn lên cơ quan cho vay vốn trung ương, ngân hàng thương mại hoặc Bộ Giáo dục. Trong chương trình của Thái Lan, công thức Bộ Đại học sử dụng để phân bổ ngân sách cho các trường đại học không tính đến hoàn cảnh xã hội của sinh viên học ở mỗi trường đại học;17 vì vậy, sinh viên có điều kiện hơn ở một số trường đại học có thể được vay vốn trong khi sinh viên nghèo ở các trường khác lại không được vay.18 Tương tự như vậy trong chương trình của Bộ Giáo dục Hàn Quốc, Bộ Giáo dục phân bổ chỉ tiêu ngân sách cho các trường đại học dựa trên số lượng tuyển sinh của từng trường.
Tính phù hợp của khoản vốn vay
Chương trình cho sinh viên vay vốn theo hình thức thương mại tương đối phổ biến của Trung Quốc cấp vốn vay ở mức tối đa cao hơn ba lần so với mức cho vay tối đa của Chương trình cho sinh viên vay vốn do chính phủ trợ cấp; những đối tượng nhận vốn vay từ Chương trình cho sinh viên vay vốn do chính phủ trợ cấp có thể thấy rằng các khoản vay này thậm chí là không đủ để trả học phí vì mỗi trường đại học và mỗi ngành học lại thu mức phí khác nhau. Trong hầu hết các chương trình xem xét trong nghiên cứu điển hình, khoản vốn vay thường nhỏ hơn so với nhu cầu về chi phí học tập và sinh hoạt của sinh viên; khi tính đến định hướng xã hội của hầu hết các chương trình này, một vấn đề liên quan đến mức cho vay nhỏ là giáo dục đại học vẫn còn vượt xa khả năng của những người rất nghèo và như vậy đã không đúng với mục đích cho vay vốn.
Xác định vai trò của các đơn vị: Thu hồi vốn vay
Kinh nghiệm từ nghiên cứu điển hình
Văn phòng dịch vụ sinh viên trong khuôn khổ chương trình của Uỷ ban Giáo dục Đại học chịu trách nhiệm quản lý hàng loạt các chương trình hỗ trợ và cho vay không hề có cán bộ cũng như năng lực để thực hiện việc thu hồi vốn vay; quan trọng hơn là khó có thể thực hiện được việc này do mức khuyến khích tài chính rất khiêm tốn bởi trợ cấp hàng năm cho vốn vay và các khoản hỗ trợ được luật pháp bảo vệ. Hai chương trình cho vay mới chủ yếu trên cơ sở thí điểm (Khu vực 5 và các Trung tâm chất lượng cao) có thể đạt được những kết quả tốt hơn bởi vì các chương trình này dựa vào các tổ chức để thực hiện - với trách nhiệm thu hồi nợ cũng như chức năng giao dịch ngân hàng và quản lý quỹ được giao cho các cơ sở tham gia.
Trả nợ
Giảm thiểu tình trạng không trả nợ
Nói một cách tích cực hơn, tạm thời hoãn trả nợ đối với người vay có thu nhập thấp là một biện pháp cơ bản giúp tránh việc phân loại sinh viên có khó khăn trong trả nợ thành trường hợp không trả được nợ: Khi thu nhập của sinh viên ra trường ở mức thấp hơn một ngưỡng nào đó, người vay được miễn trả nợ trong khi vẫn phải trả lãi suất. Có lẽ vì lý do này mà các điều khoản về người bảo lãnh chỉ mang tính hình thức trong nhiều chương trình (như Thái Lan và Philippin, chương trình “Học trước trả sau”); trong thực tế, người bảo lãnh có thể có nhiệm vụ từ tư vấn về tinh thần đến nộp thế chấp tài chính (Trung Quốc, chương trình theo hình thức thương mại).
Sự bền vững về tài chính của các chương trình cho vay vốn
Trước hết chúng ta hãy xem Cột 2, tỷ lệ trả nợ (theo thu nhập hàng năm) ở mức khoảng trên dưới 10% và không ở mức quá cao trong trường hợp của Hồng Kông (Chương trình cho vay không qua. Các điều kiện cho vay trong chương trình của các nghiên cứu điển hình cho thấy mức độ trợ cấp tự thân được trình bày trong Phụ lục, Bảng A1.3. Nghiên cứu của Thái Lan cho thấy tỷ lệ trả nợ thấp ở mức tương tự đối với vốn vay cho giáo dục trung học. kiểm tra tài sản/thu nhập) hoặc Hàn Quốc (Bộ Giáo dục). Đáng ngạc nhiên là phần trả nợ trong chương trình không lãi suất của Hàn Quốc (Tổng công ty lương hưu dành cho công chức nhà nước) lại lớn hơn trong chương trình của Bộ Giáo dục; điều này là do chương trình Tổng công ty lương hưu dành cho công chức nhà nước có số tiền cho vay thường là lớn hơn.
Vai trò của trợ cấp
Trợ cấp vốn vay được thực hiện khi nào?
Mục tiêu ngân sách (tạo thu nhập từ học phí). • Tạo thu nhập: tăng chi phí đơn vị của các trường đại học công lập. • Thay thế nguồn vốn: giảm kinh phí chính phủ. • Thay thế nguồn vốn: phân bổ lại ngân sách giáo dục công lập. • Có Mở rộng hệ thống trường đạI học. • Tạo thu nhập để mở rộng hệ thống đại học công lập. • Phát triển hệ thống đại học tư. hội tiếp cận cho người nghèo). Điều này dẫn đến vấn đề chính sách trọng tâm: Trong trường hợp chi phí quản lý vốn vay cao hơn so với chi phí quản lý hỗ trợ (nhất là chi phí thu hồi vốn và vấn đề không trả nợ), mức độ trợ cấp nào khiến khoản hỗ trợ trở thành một công cụ hiệu quả hơn về chi phí so với vay vốn có trợ cấp để giúp người nghèo?.
Chọn đối tượng mục tiêu
Nhưng xét đến tính hiệu quả tài chính của chương trình cho vay vốn thì đây có thể không phải là một cách tiếp cận được ưa dùng vì sinh viên nghèo có thể được coi là đối tượng vay mang đến rủi ro cao hơn do khả năng không trả được nợ lớn hơn. Cấp vốn cho đối tượng này không chỉ đòi hỏi phải đưa ra quy định về tiêu chuẩn được vay vốn (thường là dựa trên mức trần thu nhập gia đình) mà còn phải có khả năng kiểm tra tính chính xác của thông tin do đối tượng xin vay vốn cung cấp.
B ABB
Kinh nghiệm chọn đối tượng mục tiêu của các nghiên cứu điển hình
Báo cáo nghiên cứu điển hình của Hàn Quốc (Bộ Giáo dục - MOE) và Thái Lan đều cho thấy khe hở trong quá trình phê duyệt vốn vay cho sinh viên không thuộc đối tượng nghèo; đây dường như cũng là trường hợp của Trung Quốc; chương trình của Philippin và Hồng Kông thành công hơn trong việc chỉ cho sinh viên nghèo vay vốn. Do chương trình của Philippin có quy mô quá nhỏ để mang lại ảnh hưởng đáng kể cho người nghèo, chương trình tài trợ sinh viên địa phương của Hồng Kông nổi lên như là thành công nhất trong việc đạt được mục tiêu đến với sinh viên nghèo: Chỉ có khe hở rất nhỏ cho sinh viên không thuộc đối tượng nghèo và chương trình đến được một số lượng đáng kể những sinh viên nghèo.
Xác định tiêu chí cho vay vốn
Tuy nhiên, khó khăn trong việc xác định nhóm mục tiêu này (đường cong với dấu gạch ngang) và việc áp dụng một tiêu chí rộng rãi hơn (đường cong chấm chấm) (thường dựa vào thu nhập gia đình nhưng quy định cao hơn mức nghèo) - có nghĩa là những sinh viên hợp lệ nhưng không đủ tiêu chuẩn hơn lại được vay vốn (A2). Vấn đề không chỉ nằm ở chỗ các sinh viên không đủ tiêu chuẩn được vay vốn (D) mà quan trọng hơn là những sinh viên hợp lệ nhưng không phải là đối tượng mục tiêu lại trở thành đối tượng mục tiêu.
Phạm vi của chương trình cho vay: kinh nghiệm từ các nghiên cứu điển hình
Trong thực tế, chọn đối tượng mục tiêu đã bị ảnh hưởng do những sai sót trong thực hiện quy trình lựa chọn; bất cứ sinh viên nào cũng có thể xin vay vốn và việc lựa chọn thường được thực hiện trên cơ sở ai xin trước được vay trước (gửi thư đề nghị cho các ngân hàng thương mại tham gia). Phần trình bày ngắn gọn này cho thấy sự cần thiết phải đưa ra những định nghĩa chính xác hơn về đối tượng "nghèo" và xây dựng cơ chế sắc bén hơn để tập trung vào đối tượng nghèo; những cơ chế này phải được kết hợp với các bước thu thập số liệu chính xác hơn về phạm vi chương trình cho vay như một công cụ hữu hiệu để đánh giá và cải thiện tính hiệu quả của việc chọn đối tượng mục tiêu trong các chương trình cho vay.
Các chương trình cho vay vốn được nghiên cứu điển hình: Ưu điểm và nhược điểm chính
Các chương trình khác được thực hiện vì lợi ích của các nhóm cụ thể như giáo viên hoặc công chức nhà nước (và không chỉ giới hạn cho người nghèo); vốn vay lấy từ khoản tài chính hiện có như quỹ lương hưu. Chương trình đầy tham vọng nhằm vào đối tượng học sinh, sinh viên có nhu cầu có phạm vi lớn nhất trong số các nghiên cứu điển hình và bao gồm cả học sinh THPT, THCN, dạy nghề và sinh viên cao đẳng, đại học.
Bài học thu được từ các nghiên cứu điển hình
Những vấn đề phát sinh từ các nghiên cứu điển hình Mang lại ảnh hưởng trên toàn quốc
Có rất nhiều ưu điểm trong việc xây dựng một chương trình cho vay vốn duy nhất ở cấp quốc gia, đó là: phạm vi tác động trong việc đạt mục tiêu trọng tâm của chương trình cho vay; tính kinh tế về mặt quy mô khiến chi phí quản lý vốn vay thấp; hiệu quả và hiệu suất về mặt quản lý; cán bộ và chức năng chuyên môn như khả năng đánh giá và tiến hành các nghiên cứu tiếp theo. Một chương trình hỗ trợ và cho vay vốn thống nhất sẽ cho thấy các phương án sau: trợ cấp toàn phần cho những đối tượng rất nghèo phối hợp với vay vốn có trợ cấp cho những đối tượng có hoàn cảnh khó khăn (mức độ trợ cấp phụ thuộc vào hoàn cảnh kinh tế xã hội); các khoản vốn vay cho sinh viên không vì mục tiêu công bằng sẽ chỉ được trợ cấp ít.
Hướng tới một hệ thống thành công
Cuối cùng, có thể tìm ra các biện pháp khuyến khích đối tượng vay vốn có thái độ tích cực hơn đối với việc trả nợ; trong một số trường hợp, đây có thể là sự thay đổi các chuẩn mực xã hội và vì vậy không khả thi trong thời gian trước mắt. Đội ngũ chuyên gia để đánh giá; xây dựng ngân hàng dữ liệu Điều hành một cách hiệu quả chương trình cho vay thường gặp khó khăn do không thẩm định tài chính phù hợp, không lập kế hoạch trước, giỏm sỏt và đỏnh giỏ.