MỤC LỤC
Trước những đòi hỏi từ thực tiễn, nhiệm vụ hướng dẫn, thi hành Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên là một nhiệm vụ tất yếu của các cấp chính quyền địa phương khi ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên vào từng hoàn cảnh, từng điều kiện cụ thể của địa phương. Vì vậy, trong rất nhiều trường hợp, các cơ quan chính quyền địa phương ban hành các văn bản trên cơ sở thi hành trực tiếp các quy định của luật và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và cụ thể hóa các quy định này để thi hành ở địa phương.
Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đã quy định cụ thể phạm vi ban hành văn bản QPPL của các cấp chính quyền địa phương (điều 2), cũng như việc phân cấp thẩm quyền cho các cấp trong những phạm vi, lĩnh vực nhất định. Nội dung, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND được quy định cụ thể tại chương II Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp và thống nhất với các quy định của Luật tổ chức HĐND, UBND năm 2003.
Chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của HĐND cấp tỉnh được xây dựng căn cứ vào đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, yêu cầu quản lý Nhà nước ở địa phương, bảo đảm thực hiện các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân ở địa phương. Sau khi có kết quả thẩm định của cơ quan tư pháp, UBND có trách nhiệm xem xét, thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số để quyết định việc trình dự thảo nghị quyết ra HĐND cùng cấp (đối với dự thảo nghị quyết do UBND trình); Đối với dự thảo nghị quyết do cơ quan, tổ chức khác trình thì UBND có trách nhiệm tham gia ý kiến bằng văn bản.
Trong trường hợp lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định, chỉ thị thì cơ quan lấy ý kiến có trách nhiệm xác định những vấn đề cần lấy ý kiến, địa chỉ nhận ý kiến và dành ít nhất bảy ngày, kể từ ngày tổ chức lấy ý kiến để các đối tượng được lấy ý kiến góp ý vào dự thảo quyết định, chỉ thị. Bên cạnh đó, cùng với việc tuân thủ những nguyên tắc chung về hiệu lực của văn bản QPPL, hiệu lực văn bản QPPL của HĐND và UBND còn phải căn cứ vào các yếu tố: Tính chất, vị trí, thẩm quyền của HĐND và UBND, loại và tính chất, đặc điểm, nội dung của văn bản quy phạm do các cơ quan chính quyền Nhà nước địa phương ban hành.
Đối với văn bản QPPL của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp (Trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự) thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn. Là hình thức văn bản có vị trí, vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa nội dung các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, vì vậy, khi văn bản gốc đóng vai trò là cơ sở ban hành văn bản hết hiệu lực thì nghị quyết, quyết định, chỉ thị của các cơ quan chính quyền địa phương cũng hết hiệu lực theo, điều này không phụ thuộc vào việc thời điểm hết hiệu lực có được nêu trong văn bản hay không.
Thực hiện chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân thành phố và hướng dẫn nghiệp vụ của Sở Tư pháp, các quận, huyện trên địa bàn thành phố trong từng giai đoạn cụ thể đã ban hành các chỉ thị về công tác soạn thảo, ban hành; kiểm tra, xử lý và rà soát hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; có nhiều huyện, quận đã ban hành quy chế trong việc quản lý thống nhất việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn như: quận Hồng Bàng; quận Ngô Quyền; quận Hải An; huyện Thuỷ Nguyên; huyện Vĩnh Bảo; huyện Tiên Lãng; huyện An Lão. Năm là: Chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm chưa toàn diện, đồng bộ, thiếu dự báo mang tính chiến lược và sự ưu tiên trong việc giải quyết những vấn đề bức thiết của đời sống xã hội; đồng thời vẫn mang tính hình thức, chạy theo thành tích hoặc theo yêu cầu quản lý nhà nước mà chưa tính đến các yếu tố năng lực soạn thảo, chiến lược dài hạn của Trung ương và thành phố.
+ Quy định về hình thức, nội dung văn bản QPPL, về thẩm quyền, phạm vi ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND; về kiểm tra, rà soát văn bản QPPL… của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa thật phù hợp, đặc biệt là đối với quận, huyện, phường đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND;. Sự vi phạm này trực tiếp làm giảm sút hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, làm ảnh hưởng đến sự minh bạch, công khai, của hoạt động pháp luật, và có nhiều trường hợp, chủ thể có thẩm quyền sử dụng các công văn này một cách tùy tiện, không đúng đắn.
Các quan điểm chỉ đạo việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại Hải Phòng phải xuất phát từ quan điểm chỉ đạo chung của Đảng được xác định trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, cụ thể là: thể chế hóa kịp thời và đầy đủ đường lối, chính sách, quan điểm của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; bảo đảm phục vụ các chính sách, phát huy nội lực, phát triển bền vững, tăng trưởng kinh tế gắn liền với tiến bộ, dân chủ và công bằng xã hội; xây dựng hệ thống văn bản QPPL phải kịp thời, vững chắc, cơ bản và toàn diện trên cơ sở bảo đảm tính khả tinh, tính hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn. Thứ ba: Văn bản QPPL của các cấp chính quyền tại Hải Phòng phải có sự đổi mới căn bản, với định hướng và mục đớch phỏp lý đầy đủ, rừ ràng, đồng bộ, thống nhất và có tính khả thi cao, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển của địa phương; mở rộng dân chủ, phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân, góp phần thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước vì mục tiêu “Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”.
Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 mới chỉ quy định về quy trình ban hành văn bản QPPL ở các cơ quan trung ương, chưa hợp nhất được quy trinh ban hành tất cả các loại văn bản QPPL (vẫn tồn tại luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND) nên chưa giải quyết được triệt để và toàn diện các vấn đề của quy trình ban hành văn bản QPPL. Để khắc phục những thiếu sót và bất cập trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL, giải pháp lâu dài, logic và hữu hiệu nhất là Quốc hội hợp nhất những quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương ban hành vào cùng một văn bản với tên gọi là Luật ban hành văn bản QPPL.
Bởi lẽ, việc xây dựng chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải căn cứ vào chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND để ban hành, trong khi đó chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND được thông qua tại các kì họp của HĐND, thông thường HĐND nhân dân họp 2 lần một năm, kì họp thứ nhất trong năm thường được diễn ra vào tháng 4 hàng năm, điều này dẫn đến tình trạng phải đến sau tháng 4 UBND mới có thể ban hành được chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị. Việc ban hành quyết định, chỉ thị của UBND nếu cứ căn cứ vào chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị từ đầu năm sẽ không thể điểu chỉnh kịp so với những quan hệ xã hội mới phát sinh, còn nếu ban hành ra những quyết định, chỉ thị để điều chỉnh kịp thời những quan hệ đó thì lại thực hiện không đúng chương trình và không hoàn thành được chương trình.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 đã bỏ loại hình Chỉ thị đối với Thủ tướng Chính phủ, trong khi đó Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND vẫn quy định UBND được ban hành Chỉ thị là không hợp lý. Khi không ban hành được ra các văn bản QPPL có thể điều hòa quyền, lợi ích và trách nhiệm của các ngành, các đơn vị với nhau sẽ dẫn đến tình trạng là các ngành, các đơn vị sẽ liên tục yêu cầu sửa đổi, bổ sung điều này sẽ làm giảm hiệu lực của văn bản và gây nên tình trạng mâu thuẫn pháp luật;.
Trên thực tế do pháp luật hiện hành không quy định quyền cụ thể cho một cơ quan thẩm định (hoặc thẩm định bằng Hội đồng thẩm định) đối với dự thảo văn bản QPPL do Sở Tư pháp được giao chủ trì soạn thảo nên trong thực tế đối với các văn bản do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thường không có cơ quan nào chính thức thẩm định trước khi trình UBND xem xét thông qua. Do vậy, việc tăng cường giá trị pháp lý của văn bản thẩm định ở đây không phải nhằm mục đích nâng cao “vị thế của cơ quan Tư pháp các cấp” mà mục đích chính là góp phần đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL, tránh tình trạng dự thảo đã bị cơ quan thẩm định phát hiện sai trỏi mà vẫn trỡnh thụng qua.
Cần phải có quy định về trách nhiệm các chủ thể liên quan đối với việc văn bản QPPL được thông qua bằng hình thức do Lãnh đạo UBND (Chủ tịch, phó Chủ tịch phụ trách lĩnh vực) ký ban hành trực tiếp mà không có ý kiến của các thành viên khác của UBND. Quy định về đăng tải văn bản QPPL còn có những điểm không phù hợp với thực tế, cần nghiên cứu lại quy định về đăng tải văn bản của Nghị định 91/2006/NĐ-CP theo hướng không nhất thiết tất cả các văn bản QPPL thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND và UBND cấp tỉnh đều phải đăng tải toàn văn, chỉ những văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng, nội dung phức tạp, văn bản liên quan trực tiếp đến việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của công dân thì mới phải đăng toàn văn, các văn bản khác chỉ cần đăng tóm tắt nội dung chính.
Riêng đối với các thí sinh thi tuyển vào các phòng Tư pháp, thi vào các phòng Kiểm tra văn bản QPPL, phòng Ban hành văn bản QPPL của Sở Tư pháp thì đề thi phải chú trọng vào các công tác ban hành và kiểm tra văn bản QPPL, có vậy mới tuyển chọn được những thí sinh có trình độ chuyên môn cao trong lĩnh vực văn bản QPPL. Tổ chức những hội thảo khoa học để các cán bộ làm công tác văn bản có thể trình bày những quan điểm, những khó khăn, vướng mắc trong công tác văn bản, từ đó tìm ra những hướng xử lý tốt nhất và có những kiến nghị, đề xuất đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để sửa đổi, bổ sung văn bản QPPL cho phù hợp.
Đối với các phòng Tư pháp nên tổ chức các buổi giao ban theo chuyên đề, với mảng văn bản QPPL phòng tư pháp nên tổ chức giao ban với các cán bộ tư pháp phường mỗi quý một lần để cùng nhau bàn bạc, thảo luận cán vấn đề liên quan đến công tác văn bản. Thứ hai: Mặc dù hoạt động tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản có nhiều ưu điểm như vậy, nhng có thể do bị chi phối bởi những quan điểm xây dựng văn bản từ trước hoặc chỉ thuần túy là phản ứng tự bảo vệ mà cơ quan này đôi khi khó hoặc không muốn thừa nhận sự khiếm khuyết của văn bản, đặc biệt là những khiếm khuyết được tạo ra ngay trong quá trình xây dựng văn bản.