Quản lý nhà nước về giáo dục đại học theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

- Cung cấp một số vấn đề lý luận về lợi ích công của trường đại học; bản chất, tầm quan trọng, sự cân bằng và bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm; cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý GDĐH; vai trò điều khiển và tài trợ hệ thống GDĐH của nhà nước; mô hình và kinh nghiệm quốc tế QLNN về GDĐH. - Đưa ra một số giải pháp QLNN bảo đảm được sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học, thiết lập môi trường cung cấp dịch vụ GDĐH thuận tiện, chủ động và bình đẳng, giới thiệu vai trò thích hợp của Nhà nước cũng như thể chế, chính sách điều hành GDĐH tích cực.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Trường đại học được tiếp cận như một tổ chức hay thể chế mà trong đó con người hoạt động trong cơ cấu tổ chức quyền năng ràng buộc về lợi ích, có cùng tầm nhìn, mục tiêu, sứ mạng và giá trị; có mối quan hệ mang tính hệ thống với các tổ chức khác trong hệ thống như là nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức xã hội. Khác biệt ý kiến có ý nghĩa thống kê (0,05) giữa các nhà quản lý của trường đại học và bên ngoài trường đại học cũng được xem xét.

Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN

- Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ có tính toàn diện có thể vận dụng vào thực tiễn, làm cơ sở cho các nghiên cứu sau này về quản lý GDĐH. Góp phần vào đổi mới cơ cấu, quá trình và phương thức quản lý của nhà nước; xác định lại vai trò, chức năng của các cơ quan có thẩm quyền quản lý GDĐH trong bối cảnh mới.

NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

Trong “Đổi mới GDĐH Việt Nam”, Trần Quốc Toản (2005) đã phác thảo mục tiêu và nội dung khá toàn diện trong thập kỷ tới, đặt ra yêu cầu: đổi mới tư duy quản lý, thực hiện ba chức năng và năm nhiệm vụ chính trong cơ chế thị trường định hướng XHCN, tạo động lực bằng cách phân cấp quản lý phù hợp, xác định cơ sở GDĐH là tâm điểm đổi mới (cơ chế tự chủ là điểm quy tụ cụ thể lợi ích của các bên liên quan), thực hiện phương thức quản lý vĩ mô phù hợp, huy động sự tham gia của cộng đồng, kiểm tra và điều chỉnh chính sách phù hợp [43, tr.14-30]. Lê Ngọc Đức (2009), trong “Bàn về quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các cơ sở GDĐH”, đã chỉ ra rằng nền KTTT có định hướng XHCN đòi hỏi mọi tổ chức và quản lý GDĐH phải sản xuất ra nguồn nhân lực chất lượng cao, GDĐH phải thể hiện trách nhiệm xã hội qua việc đảm bảo thoả mãn tiêu chí hiệu quả cao với nội hàm: chất lượng cao, hiệu suất cao, phù hợp và công bằng xã hội; cũng đã nêu một số điều kiện và giải pháp từ gốc độ quản lý vĩ mô thực hiện quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội [34].

NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC

Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr. Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa,. thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học. Mức độ giải trình không mang tính khuôn mẫu nhưng cần lưu ý là sự đòi hỏi quá mức (không hợp lý) sẽ hạn chế sự tự chủ, trở thành “gánh nặng” và có nguy cơ làm các trường xa rời trách nhiệm xã hội của mình nhiều hơn. Kế đến, trách nhiệm xã hội thể hiện ít nhất qua một số nội dung dưới đây:. - Sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, - Chất lượng đào tạo và nghiên cứu,. - Sự tương xứng giữa trình độ đào tạo và nhu cầu của thị trường lao động, - Sự đóng góp cho phát triển kinh tế cũng như phổ biến các giá trị,. - Sự sử dụng hiệu quả nguồn lực công và. Chức năng công cộng và khả năng mang lại lợi ích công to lớn buộc trường đại học phải chịu trách nhiệm xã hội và trách nhiệm này phải bảo đảm được thực thi. Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc đưa trách nhiệm xã hội vào cuộc sống thông qua các công cụ thích hợp. Nói chung, tự chịu trách nhiệm hay trách nhiệm xã hội của trường đại học cần được hiểu là trách nhiệm báo cáo hay giải thích kết quả hoạt động một cách ngay thẳng và trung thực cho các bên liên quan trong việc cung cấp dịch vụ GDĐH và sử dụng nguồn lực. Điều kiện và sự cân bằng tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường đại học đòi hỏi tối thiểu ba điều kiện: i) môi trường định hướng tự chủ; ii) sự cân bằng giữa quyền tự chủ và. trách nhiệm xã hội; và iii) năng lực tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường.

Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

- Trao quyền cho tổ chức đệm mang tính chuyên môn và độc lập: Bộ Giáo dục trao quyền lập kế hoạch chiến lược, phát triển ngân sách hay kiểm định chất lượng cho các “tổ chức đệm” (Buffer Body) (Đây là cơ quan mang tính trung gian, chuyên môn và tự quản; thường do nhà nước thành lập, có ban đại diện mang tính pháp lý và các thành viên độc lập được mời từ khu vực GDĐH và công nghiệp hay thương mại;. kinh phí hoạt động của các cơ quan này thường do nhà nước tài trợ, hoặc do các trường đại học đóng góp, hoặc từ các nguồn thu nhập của các dịch vụ), chỉ giữ quyền kiểm soát đối với các chức năng then chốt như quyết định chiến lược quốc gia hay quy mô hệ thống GDĐH. - Uỷ quyền trực tiếp cho các trường: Mặc dù Bộ Giáo dục quản lý trực tiếp các trường nhưng thực hiện uỷ quyền rộng rãi cho các trường. Cách này thường chỉ phù hợp ở các hệ thống GDĐH có quy mô nhỏ, ví dụ như của Singapore. Các nguyên tắc chung trong xây dựng cơ cấu tổ chức quản lý là: i) có sự phù hợp giữa cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý với tính phức tạp của chức năng, nhiệm vụ quản lý, tính đa dạng của các mục tiêu quản lý, quy mô và độ phức tạp của đối tượng quản lý với các điều kiện quản lý; ii) phạm vi quản lý hiệu quả, khả năng quản lý được; iii) sự tương xứng nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm; và iv) sự linh hoạt và thích nghi, đáp ứng yêu cầu quản lý sự thay đổi. Việc tổ chức, chỉ đạo quản lý giảng viên trường đại học gắn với việc xác định tiêu chuẩn nghề nghiệp, quyền học thuật, mức lương. Việc quản lý tiêu chuẩn nghề nghiệp hay quyền học thuật là cơ sở quan trọng để bảo vệ và phát huy vai trò và trách nhiệm xuất sắc của các đối tượng học thuật. Thứ ba, xây dựng các trường đại học công khi cần thiết. Trong hầu hết hệ thống GDĐH đều có sự hiện diện của các trường đại học công thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước thành lập và tài trợ. Sự hiện diện các trường công lập cho thấy vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước. Vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước còn thể hiện ở chỗ, nhà nước giải quyết các công việc mang tính xã hội, mà cá nhân công dân không thể giải quyết được, đặc biệt trong thời đại ngày nay như: xây dựng các công trình phúc lợi xã hội trường học, bệnh viện…[50, tr.50]. Nhà nước xây dựng trường đại học công để đào tạo và nghiên cứu ngành và lĩnh vực mà, trước hết, các nhà cung cấp khác không được phép; kế đến, để đáp ứng nhu cầu mà các thành phần khác không đáp ứng; sau cùng, các thành phần khác khó có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để tổ chức và thực hiện. Khi các nhu cầu đào tạo và nghiên cứu đặc biệt có thật và cần thiết không chỉ đối với xã hội mà còn cả nhà nước xuất hiện thì nhà nước phải đứng ra tổ chức cung cấp để đáp ứng nhu cầu mà không thể phó mặc cho thị trường. Tuy nhiên, việc cung. cấp này dễ dẫn đến tình trạng độc quyền, chi phí hay giá thành đào tạo và nghiên cứu thì không thể kiểm soát. Để hạn chế rủi ro này, nhà nước có thể áp dụng cơ chế thị trường có định hướng như ở Trung Quốc hay Việt Nam, cơ chế cạnh tranh thị trường nội bộ hay nội khối như ở các nước châu Âu. Đồng thời, tăng cường tính chịu trách nhiệm và hoạt động kiểm soát nhà nước. Thứ tư, huy động và quản lý các nguồn lực để pháp triển GDĐH. Nhà nước có trách nhiệm thiết lập chính sách và cơ chế để huy động và quản lý các nguồn lực nhằm đảm bảo sự phát triển của hệ thống GDĐH. Các cơ chế, chính sách huy động và quản lý tài chính ảnh hưởng rất lớn đến sự tự chủ của trường đại học. Có hai nhóm nguồn lực có thể được huy động là từ nhà nước và từ tư nhân. Nhờ tài trợ mà các trường có tiền để thực hiện các sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu góp phần cho sự phát triển KT-XH. Chu trình này được mô tả qua Hình 1.1 mà trong đó nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình, thông qua việc cung cấp và kiểm soát tài chính. Sự đầu tư cho GDĐH thường được xem là đầu tư phát triển cho nên phần chi tiêu công dành cho nó là phần quan trọng trong chi tiêu công ở nhiều nước. Ở các nước đang phát triển, 90% thu nhập của các trường là do nhà nước cấp trong khi ở một số nước phát triển, đơn cử như Hoa Kỳ, thì hơn 50% là do tư nhân cấp. Tài trợ cũng là công cụ mạnh giúp cho nhà nước điều khiển và thay đổi hệ thống GDĐH của mình. Đầu ra của các trường Đầu ra của các. Sự phát triển Sự. phát triển Thu nhập toàn xã. Thu nhập toàn xã hội hội. Tài trợ các trường Tài trợ. Việc cung cấp và kiểm soát tài chính của nhà nước nhằm thực hiện 2 chức năng: i) phân phối vốn mà cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu GDĐH; và ii) kiểm tra mà cụ thể là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện các chính sách GDĐH cũng như sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư của nhà nước cho trường đại học. Để điều chỉnh chất lượng, nhà nước có thể ban hành khuôn khổ và thể chế pháp lý chung, ra quy chế GDĐH cụ thể, sử dụng biện pháp tài chính công và lập ra các cơ quan điều chỉnh GDĐH, theo Blackmur được Westerheijden, Stensaker & Rosa biên tập (2007) [112, tr.28-30]. Để định hình chất lượng, nhà nước có thể trực tiếp tổ chức hoặc là ủy quyền cho các cơ quan thuộc khu vực công và tư. Nhà nước có thể thành lập cơ quan quốc gia liên quan đến đảm bảo chất lượng với hình thức sở hữu đa dạng chứ không nhất thiết phải là cơ quan nhà nước. Nó có thể là một “cục” của Bộ Giáo dục, một bộ phận của một tổ chức đệm hay tổ chức độc lập. Tuy nhiên, từng vị trí cần được cân nhắc. Một Cục nằm bên trong Bộ có ưu thế về thẩm quyền, cho thấy tầm quan trọng của chất lượng và có thể tác động đến chính sách khác thông qua việc đánh giá chất lượng. Ở vị trí độc lập có được thuận lợi là đảm bảo tính khách quan nhất định. Một hệ thống đảm bảo chất lượng có sự tham gia của các lực lượng xã hội thường mang lại hiệu quả tốt hơn một hệ thống chỉ gồm lực lượng của nhà nước. Nhà nước cũng có thể can thiệp đến chất lượng thông qua cấp phép. Bằng cách này, nhà nước xem xét điều kiện đảm bảo chất lượng cho một chương trình đào tạo hay cho hoạt động của một trường trước khi cấp phép. Cách khác là xây dựng hệ thống đảm bảo chất lượng liên tục. Theo đó, việc kiểm định được tiến hành định kỳ 5 hay 10 năm. Nhà nước cũng có thể yêu cầu các trường phải xin phê duyệt như hình thức tái cho phép đối với các chương trình mới. Đối với các chuyên ngành đặc biệt còn đòi hỏi có sự phê duyệt của các cơ quan chuyên môn. Nhà nước cũng có thể áp. dụng biện pháp đánh giá ngoài định kỳ đối với các dịch vụ GDĐH. Kết quả đánh giá ngoài là căn cứ để nhà nước ra quyết định phù hợp, từ việc đóng cửa trường cho tới hạn chế quyền trao văn bằng. Một số nước áp dụng hình thức đánh giá xếp hạng để thúc đẩy chất lượng và cũng không loại trừ khả năng kết hợp với các hoạt động thanh tra giáo dục để kiểm soát chất lượng. Về kiểm soát tài chính. Đây là toàn bộ hoạt động có tính chất đánh giá, dùng quyền lực bắt buộc hoặc yêu cầu thực hiện các quyết định tài trợ. Khuôn khổ kiểm soát bao gồm: thể chế tài chính, địa vị pháp lý của trường đại học, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phân bổ và kiểm soát, sự điều chỉnh của nhà nước. Kiểm soát là nhằm đảm bảo nguồn lực đầu tư được sử dụng trung thực, đúng mục đích, chống thất thoát và lãng phí, có hiệu quả. Nó cũng là cách đảm bảo trách nhiệm giải trình của trường đại học, có liên quan tới việc giám sát chất lượng đầu ra đào tạo và nghiên cứu. Kiểm soát được thực hiện bằng nhiều cách: kiểm toán độc lập các báo cáo năm và kế toán; thanh tra hoạt động qua kiểm toán nhà nước; thiết lập cơ chế, quy trình đánh giá chất lượng giảng dạy; yêu cầu trình các kế hoạch chiến lược cho cơ quan tài trợ; quy định thành viên bên ngoài tham gia hội đồng trường phải là người có kinh nghiệm quản lý tài chính, và tổ chức kiểm toán nội bộ phù hợp. Ngoài ra, để hạn chế tiêu cực, nhà nước nên kết hợp nhiều biện pháp kiểm soát. Sự kiểm soát tài chính tập trung gắn với quản lý tập trung trên phạm vi rộng cho thấy một số hạn chế như quá trình đồng thuận mất nhiều thời gian; làm giảm sự linh hoạt và không thúc đẩy các trường quản lý tốt nguồn lực vì chi tiêu dựa trên kế hoạch chi tiết. Mặt khác, khi hệ thống các trường mở rộng, nhà nước không thể nào gánh vác hết công việc. Thực tế kiểm soát tài chính GDĐH có sự dịch chuyển từ hình thức kiểm soát tập trung sang hình thức tự chủ. Xu hướng chung trong kiểm soát tài trợ công là công khai, minh bạch và đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan đến trường đại học. b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học.

Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học ở Việt Nam 1. Quyền tự chủ của trường đại học

Mặc dù về đánh giá có quy định “tự đánh giá chất lượng giáo dục” (theo Điều 58) nhưng chưa đủ bảo đảm sự chủ động đánh giá thực sự. Quyền tự chủ được quy định đan xen với tự chịu trách nhiệm không chỉ dễ dẫn đến sự lẫn lộn mà còn làm cho sự phân định giữa chúng khó khăn hơn. Quy định về huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực ở Điều 60, khoản 4, cho thấy điều này. Một trường được chủ động “huy động” hay “kiếm tiền” là khả năng tự quyết định trong khi “quản lý” và “chi tiêu” hay “xài tiền” theo cách có hiệu quả lại là khả năng về tự chịu trỏch nhiệm. Sự phõn định khụng rừ ràng giữa quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm là nguyên nhân của tình trạng không ít trường đại học cố tận thu trong khi xao lãng trách nhiệm sử dụng hiệu quả nguồn lực. Một thực tế khác là không ít quy định chưa bảo đảm được sự tự chủ một cách triệt để và cùng với tập quán lập pháp mà theo đó các quy định trao quyền đa phần là có kèm theo ràng buộc khác đã làm cho quyền tự chủ chẳng những không thể trực tiếp đi vào cuộc sống mà còn lệ thuộc vào sự hướng dẫn, cơ cấu và phân phối lại theo ý chí chủ quan của Bộ ngành. Việc quy định trường đại học được tự chủ “xây dựng chương trình” nhưng bị giới hạn bởi quy định kèm theo là “đối với các ngành nghề được phép đào tạo” hay việc được tự chủ trong “hợp tác” nhưng phải “theo quy định của Chính phủ” ở Điều 60, khoản 1 và 5, là minh chứng về sự tự chủ không triệt để và khả năng chi phối cao của các cơ quan QLNN đối với hoạt động của trường đại học. Phạm vi và mức độ tự chủ của trường đại học được xác lập, một mặt theo loại hình trường: trường đại học, đại học vùng hay đại học quốc gia, mặt khác thì theo yêu cầu chiến lược phát triển GDĐH ngắn hạn mà cụ thể là tập trung đầu tư cho một nhóm trường hay xây dựng mô hình đại học mới. Sự trao quyền mang tính phân biệt, cá biệt và nhấn mạnh yêu cầu ngắn hạn của Nhà nước cho thấy quyền tự chủ được xem như là đặc quyền hơn là một khả năng. Trước hết, đối với loại hình trường trường đại học, quyền tự chủ do Chính phủ quy định thông qua Điều lệ Trường đại học 2003 với bảy nhóm quyền: i) hoạch định phát triển; ii) xây dựng chương trình, giáo trình, kế hoạch đào tạo, tuyển sinh, tổ chức đào tạo, công nhận tốt nghiệp, in ấn và cấp bằng; iii) huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực, hợp tác và liên kết nâng cao chất lượng và sự phù hợp; iv) đăng ký tham gia tuyển chọn, thực hiện nhiệm vụ và ký kết hợp đồng khoa học công nghệ; v) hợp tác, liên doanh, nhận tài trợ, góp vốn, sử dụng nguồn thu ngoài ngân sách; vi) nhận đất, thuê đất, vay vốn; và vii) tổ chức bộ máy nhà trường. So với thời kỳ trước đổi mới, QLNN về GDĐH có sự thay đổi đáng kể (xem Bảng 2.3). Bảng 2.3: So sánh đặc điểm quản lý nhà nước về GDĐH trước và từ sau Đổi mới Các nét chính Thời kỳ trước đổi mới. Tập trung hóa, định hướng XHCN, dựa trên sự kiểm soát nhà nước. Phân cấp, thị trường định hướng XHCN, tăng quyền hạn và trách nhiệm cho trường đại học. Sự điều chỉnh của. Nhà nước Mang tính chi tiết và có tính bắt buộc đối với trường đại học. Tạo ra khuôn khổ pháp lý cho sự hành động chủ động của trường đại học. Lập kế hoạch Mang tính toàn diện, do Nhà nước thực hiện, là công cụ kiểm soát. Được chú trọng hơn ở cấp trường, là cơ sở để Nhà nước kiểm soát và giám sát. Tự chịu trách nhiệm. của trường đại học Chủ yếu là trách nhiệm chính trị, với cấp trên, và mang tính nội bộ. Thúc đẩy trách nhiệm giải trình với các bên liên quan Tự chủ của trường. Nhà nước không trao quyền cho trường đại học. Nhà nước tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho trường đại học. Đầu tư và phân bổ. tài trợ công Chủ yếu từ NSNN, phân bổ. theo đầu vào Từ NSNN và các nguồn khác;. phân bổ theo đầu vào, có cạnh tranh ở một số nguồn quỹ công. Sự liên hệ với thị trường lao động. GDĐH là dịch vụ công cộng thuần túy, phục vụ vị trí lao động do Nhà nước định sẵn. GDĐH phục vụ nhiều thành phần kinh tế, có sự tương tác và có thể trao đổi. Nói chung, GDĐH Việt nam đã có thay đổi và phát triển, phần nào cho thấy sự đổi mới trong nhận thức về giảm bớt sự kiểm soát chi tiết một cách “thận trọng”. của Nhà nước trong quản lý GDĐH nói chung và các trường đại học công lập nói. Về tổng thể, hầu hết các trường đại học công vẫn chịu sự quản lý của Nhà nước theo kiểu bao cấp và kiểm soát chặt chẽ. Do đặc điểm lịch sử, việc quản lý và chịu trách nhiệm của cơ quan nhà nước là rất phân tán, chưa thích ứng kịp với cơ chế thị trường. QLNN còn thiếu sự tham gia của các lượng lực xã hội. a) Nội dung QLNN về GDĐH. Về tổng thể, QLNN về GDĐH theo mô hình kiểm soát dựa trên sự định hướng nhà nước. Nhà nước thống nhất quản lý hệ thống GDĐH về mục tiêu, chương trình, nội dung, kế hoạch giáo dục, tiêu chuẩn giáo viên, quy chế thi cử và hệ thống văn bằng. Các yêu cầu quản lý vĩ mô được Hiến định này được quy định cụ thể trong Luật Giáo dục 2005 với 5 nhóm nội dung: i) hoạch định chính sách, lập pháp và lập quy cho các hoạt động, thực hiện quyền hành pháp; ii) quản lý và kiểm định chất lượng GDĐH; iii) tổ chức bộ máy quản lý; iv) huy động và quản lý các nguồn lực để phát triển sự nghiệp GDĐH; và v) thanh tra, kiểm tra nhằm thiết lập trật tự kỷ cương pháp luật trong hoạt động quản lý và phát triển sự nghiệp GDĐH.

Thực trạng bảo đảm của nhà nước đối với giáo dục đại học Việt Nam hiện nay

Còn kết quả khảo sát ở Mục 3 thì cho thấy chính sách phân bổ trực tiếp cần được xem xét lại với hơn 71% ý kiến (M=2,82) mong muốn mặc dù có 5% ý kiến không mong đợi mà có thể được lý giải là vì có trường chưa sẳn sàng cạnh tranh và cải thiện chất lượng. Bảng 2.9: Tự chủ, tự chịu trách nhiệm và tài trợ công Mục khảo sát. Tài trợ và phân bổ nguồn lực thúc đẩy chất lượng, sử dụng hiệu quả, cạnh tranh và sự chủ động phát triển nguồn thu nhập. Có sự tham gia vào quá trình ra quyết định và giám sát tài trợ và phân bổ nguồn lực. Tài trợ gián tiếp cho trường đại học để. Trao quyền cho các trường đại học về. - Các nhà quản lý của trường đại học. Trao quyền cho trường đại học định. - Các nhà quản lý của trường đại học - Các nhà quản lý bên ngoài trường. Nếu xem xét dưới gốc độ ứng xử của Nhà nước thì điều này chính là vấn đề chính sách tài chính GDĐH chứ không đơn thuần là phạm vị quản lý tài chính của “chủ sở hữu” được ủy nhiệm. Việc trao quyền này đã tạo ra cơ chế tự chủ và điều kiện để các trường chủ động tổ chức, sắp xếp lại công. việc, bộ máy và lao động nhằm hoàn thành nhiệm vụ cũng như giúp Nhà nước thực hiện xã hội hóa, giảm dần bao cấp, duy trì đầu tư để đảm bảo công bằng xã hội trong GDĐH. Nhất là phõn định rừ hơn cơ chế QLNN đối với đơn vị sự nghiệp và cơ quan hành chính nhà nước. Cơ chế tự chủ tài chính đã tạo điều kiện cho các trường từng bước mở rộng hoạt động, chủ động khai thác nguồn lực tài chính để chi cho hoạt động đào tạo và nghiên cứu. Thực tế có sự phân biệt giữa một trường tự chủ toàn bộ kinh phí hoạt động và một trường chỉ tự chủ một phần kinh phí hoạt động. Sự phân biệt này có ý nghĩa tích cực vì nó thúc đẩy các trường chủ động lo kinh phí hoạt động. Tuy nhiên, việc chưa phân biệt giữa một trường tự chủ một phần kinh phí hoạt động và một trường hoàn toàn dựa vào kinh phí nhà nước cấp đã vô tình tạo ra “nơi ẩn náo” cho các trường không nổ lực tự chủ tài chính. Việc duy trì khung học phí cứng trong thời gian dài là không phù hợp với một nền kinh tế đang tăng trưởng mạnh. Nó không khuyến khích trường công chủ động đầu tư để cung cấp các dịch vụ GDĐH tốt hơn. Nhất là, không tạo được động lực cho các trường nâng cao khả năng cạnh tranh. Bên cạnh đó, việc phải gánh vác trách nhiệm thực hiện chính sỏch miờ̃n giảm học phí trong khi cơ chế tài chớnh chưa làm rừ nguụ̀n kinh phí đảm bảo làm cho các trường công có nhiều sinh viên miễn giảm gặp khó khăn khi thực hiện tự chủ tài chính. Quy định hiện hành cho thấy một bước tiến mới. Mức thu học phí thực hiện theo nguyên tắc chia sẻ chi phí đào tạo giữa Nhà nước và người học, các trường được thu học phí tương xứng để trang trải chi phí đào tạo đối với các chương trình chất. lượng cao, trong chừng mực nào đó, góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội tốt hơn. Nhà nước cho phép các trường công lập tự quyết định mức học phí dưới mức trần chung, riêng các trường thuộc địa phương còn phải chịu sự phê duyệt của Hội đồng nhân dân. Mặt khác, do mức trần học phí còn chưa được quy định sát với chi phí thực tế nên làm cho quyền quyết định mức học phí của các trường không có nhiều ý nghĩa thực tiễn. Việc Nhà nước cấp bù kinh phí cho các trường để thực hiện chính sách miễn giảm học phí là biện pháp tích cực bảo đảm tự chủ tài chính. Nhà nước cho phép các trường được giữ lại toàn bộ tiền học phí để chi tiêu phục vụ đào tạo mặc dù phải dành một tỷ lệ nhất định cho đầu tư và lập các quỹ phát triển. Các trường cũng được chi tiêu thông qua dự toán được duyệt và quy chế chi tiêu nội bộ do trường tự ban hành. Tuy nhiên, các trường ngày càng phụ thuộc nhiều hơn vào nguồn thu học phí. Việc tạo cơ chế hay môi trường tự chủ về tài chính cấp trường là bước tiến trong bảo đảm tự chủ tài chính. Tuy nhiên, nó còn chưa đáp ứng được yêu cầu trao quyền triệt để về phân bổ sử dụng nguồn lực, định mức học phí, lệ phí và trợ giúp sinh viên như mong đợi. Bảo đảm của Nhà nước đối với tự chịu trách nhiệm. a) Thiết lập khuôn khổ pháp lý và ngăn ngừa hành vi tiêu cực, phi đạo đức, không trung thực và tham nhũng trong GDĐH. Tuy nhiên, điều gây tranh cãi không phải ở số trường được kiểm định mà là việc chậm công bố kết quả kiểm định (kiểm định được tiến hành từ năm 2004 nhưng đến tháng 11/2009 vẫn chưa công bố kết quả). Thực tế này cho thấy sự cam kết và quyết tâm thực sự còn hạn chế. Một bất cập khác là công tác kiểm định chất lượng là chưa có sự tham gia và công khai. Điều này làm tính trách nhiệm chưa được kiểm. chứng đúng mức, mang tính nội bộ hơn là xã hội. Mục khảo sát Kiểu. Kiểm định chất lượng cả chương. Công khai kết quả kiểm định chất lượng và xếp hạng các trường đại học. Dấu hiệu tích cực gần đây là Nhà nước đã có chủ trương khuyến khích các trường chủ động tham gia các hệ thống đảm bảo, đánh giá theo tiêu chuẩn chất lượng quốc tế. Một số trường đã đăng ký kiểm định với các tổ chức kiểm định của nước ngoài. Đồng thời, các hệ thống quản lý chất lượng quốc tế cũng được các trường áp dụng. c) Bảo đảm sự tương xứng. Để bảo đảm người được đào tạo đáp ứng được nhu cầu thị trường lao động, từ năm 1999 và trong một số năm sau đó Nhà nước đã tiến hành khảo sát điều tra sinh viên tốt nghiệp. Đây là biện pháp tích cực nhằm bảo đảm sự tương xứng, một trong những mục tiêu của trách nhiệm xã hội, tức là bảo đảm sự phù hợp và sự đáp ứng của sản phẩm đào tạo với đòi hỏi của sự phát triển KT-XH. Tuy nhiên, thực tế cho thấy sản phẩm đào tạo chưa đáp ứng được yêu cầu xã hội. Còn kết quả khảo sát 20 trường đại học của Trường ĐHSP TP.HCM. Bảng 2.11: Sinh viên tốt nghiệp đại học cần đào tạo lại Đối tượng. Sinh viên tốt nghiệp tự đánh giá. Doanh nghiệp tự đánh giá. Nhà nước đã có chủ trương “Đào tạo theo nhu cầu xã hội”. Đây là bước bảo đảm TNXH rất tích cực đối với cả người học lẫn chủ thể sử dụng lao động. Theo đó, nhà trường được yêu cầu xây dựng và công bố chuẩn đầu ra, đánh giá sự phù hợp so với nhu cầu sử dụng nhân lực của các nhà sử dụng lao động ở khu vực công và tư. Chủ trương này góp phần tạo động lực cho việc cải thiện chất lượng đào tạo. Cũng cần thấy nguyên nhân sâu xa là trong thời gian dài vấn đề bảo đảm sự tương xứng không được quan tâm, vai trò thị trường không được coi trọng và các sinh viên tốt nghiệp được bố trí vào những vị trí lao động định sẳn. Nói chung, bảo đảm sự tương xứng còn hạn chế. d) Bảo đảm công bằng trong tiếp cận GDĐH. Bảo đảm công bằng trong tiếp cận GDĐH là nội dung quan trọng của bảo đảm trách nhiệm xã hội trên thực tế. Đây là chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước được ghi ở Điều 10 của Luật Giáo dục 2005. Nhà nước đã và đang thực hiện nhiều chính sách cho mục tiêu này, ví dụ như cộng điểm trong tuyển sinh, cho sinh viên vay, miễn giảm học phí… Quy chế tuyển sinh hiện hành với quy định cộng điểm ưu tiên đã bảo đảm phần nào sự công bằng ngắn hạn trong tiếp cận GDĐH trong điều kiện nước ta. Các học sinh từ các vùng sâu, vùng xa, là dân tộc thiểu số có thể vào được đại học nhiều hơn. Tuy nhiên, về lâu về dài, việc bảo. đảm công bằng theo cách này là không phù hợp vì nó có thể dẫn đến sự ỉ lại và nhất là không thúc ép được trách nhiệm chăm lo giáo dục của chính quyền địa phương. tuyển Là nữ Là dân tộc. Là diện chính sách. Là học sinh nông thôn. Chính sách cho sinh viên vay mà hiện có 1,4 triệu đối tượng tham gia cũng đã giúp tăng cơ hội học hành cho sinh viên nghèo nhưng việc tổ chức thực hiện cũng còn bất cập. Chính sách học phí thấp, mang tính bình quân, mặc dù có điểm tích cực nhưng cũng chưa bảo đảm thực hiện công bằng xã hội trong GDĐH một cách căn cơ. Ngoài ta, chớnh sỏch miễn giảm học phớ cũn chưa rừ cơ chế và nguồn kinh phớ đảm bảo đã tạo gánh nặng cho nhiều trường đại học. đ) Bảo đảm ổn định và sử dụng hiệu quả nguồn lực. Như nhiều nước khác, Nhà nước tăng đầu tư và quyền hạn cho trường đại học đồng thời với việc đòi hỏi trách nhiệm lớn hơn của các trường đối với kết quả hoạt động và sử dụng các nguồn tài chính. Điều này giúp bảo đảm sự ổn định tài chính để các trường duy trì các tiêu chuẩn đảm bảo chất lượng tối thiểu mặc dù còn chưa như mong đợi. Chính sách tăng đầu tư và xem đó là sự đầu tư phát triển đã giúp các trường thực hiện trách nhiệm xã hội của mình trong chừng mực nào đó. Tuy nhiên, do cơ chế phân bổ ngân sách dựa trên các yếu tố đầu vào và mang tính cào bằng cho nên chưa khuyến khích được trách nhiệm sử dụng hiệu quả nguồn đầu tư công. Các hoạt động kiểm toán nhà nước hay thanh tra tài chính với kết luận và kiến nghị có tính ràng buộc pháp lý cao đã góp phần bảo đảm trách nhiệm quản lý và sử dụng tài chính hiệu quả, không lãng phí và đúng mục đích. Tuy nhiên, vì nhiều lý do,. các hoạt động này thường chỉ có thể tập trung nhiều vào việc xem xét tuân thủ định mức, chế độ hay các hành vi tiêu cực mà chưa phát huy đúng mức việc bảo đảm tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn lực. Mặt khác, kết quả kiểm toán hay thanh tra còn ít được công khai, ngay trong phạm vi một trường, vì vậy nó chưa thúc đẩy trách nhiệm xã hội một cách thực chất. e) Thực hiện chính sách công khai chất lượng, sự tương xứng và tài chính.

Đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước, vai trò và địa vị pháp lý của trường đại học công, vai trò của thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa

TT Chỉ số phát triển (đơn vị tính) Đến năm. 3 Cơ cấu đào tạo giữa các trình độ đại học/cao đẳng/trung cấp chuyên nghiệp/dạy nghề. 6 Tỷ lệ trường đại học được kiểm định chất. 8 Tỷ lệ đầu tư cho giáo dục trong tổng chi. 9 Tỷ lệ chi NSNN cho cao đẳng, đại học trong. 10 Tỷ lệ thu từ nghiên cứu khoa học so tổng. Đổi mới nhận thức về vai trò và địa vị pháp lý của trường đại học công. Quá trình chuyển đổi nền kinh tế và đổi mới quản lý GDĐH cũng đòi hỏi nhận thức mới về vai trò và địa vị pháp lý trường đại học công. Sự đổi mới nhận thức nhằm xác định vai trò và vị trí đầy đủ hơn của trường công trong mối liên với Nhà nước và xã hội. Vai trò và địa vị pháp lý được xem là thích hợp và hợp lý hơn của trường đại học công cần được nhận thức thống nhất, đó là: a) vai trò phục vụ xã hội đa dạng và cạnh tranh; b) vai trò chủ động và c) địa vị pháp lý độc lập (tương đối). Trước hết, cần nhận thức rằng trường đại học gánh vác vai trò xã hội đa dạng và cạnh tranh hơn. Vai trò đa dạng thể hiện ở chổ, i) không chỉ phục vụ cho cơ quan và thành phần kinh tế nhà nước mà còn cho nhiều thành phần kinh tế khác; ii) không chỉ phục vụ cho nhu cầu xã hội mà còn cho các cá nhân; iii) không chỉ đóng vai trò cung cấp dịch vụ GDĐH có tính phúc lợi xã hội mà còn là lực lượng sản xuất trực tiếp, làm ra hàng hoá đặc biệt và phải chịu sức ép từ các khách hàng đặc biệt. Tuy nhiên, sự khác biệt có ý nghĩa thống kê ở Mục 2 giữa ý kiến của các nhà quản lý trường đại học (M=3,42) và các nhà quản lý bên ngoài trường (M=3,17) cho thấy các trường hình dung vấn đề cạnh tranh có phần quyết liệt hơn. Do đó, sự đổi mới nhận thức cần được tăng cường ở cấp hệ thống. Cũng cần nhận thức rằng thông qua vận dụng hợp lý vai trò của thị trường, Nhà nước có thể thực hiện các mục tiêu quản lý khác như điều khiển và thay đổi trường đại học; cải thiện chất lượng và sự tương xứng; thúc đẩy sự cạnh tranh, sự chủ động và trách nhiệm của các trường. Các thị trường, cụ thể hơn là cận thị trường chứ không phải mọi thị trường, có thể được sử dụng để hỗ trợ cho việc ban hành và thực hiện các chính sách GDĐH. Ví dụ như vai trò của người học có thể được tận dụng trong thực hiện chính sách tuyển sinh hay cơ chế tài trợ công. Nền KTTT có định hướng XHCN đòi hỏi mọi tổ chức và quản lý GDĐH phải. “sản xuất ra nguồn nhân lực chất lượng cao”. Giáo dục đại học phải thể hiện trách nhiệm xã hội qua việc đảm bảo thỏa mãn tiêu chí hiệu quả cao qua các nội hàm chính: i) Chất lượng cao: thể hiện ở sản phẩm không chỉ đáp ứng yêu cầu của thị trường lao động theo nghề nghiệp về kiến thức và kỹ năng hành nghề mà còn phải thể hiện ở tiềm năng của sản phẩm có khả năng phát triển..;. ii) Hiệu suất cao: thể hiện ở khả năng khai thác triệt để nguồn lực để “sản. xuất”; iii) Phù hợp với bối cảnh xã hội: trong điều kiện và hoàn cảnh xã hội xác định; và iv) Công bằng xã hội: được thể hiện qua việc bình đẳng về cơ hội.

Đổi mới cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý nhà nước về giáo dục đại học

Việc tái cơ cấu này sẽ làm giảm số đầu mối trường đại học chịu sự quản lý trực tiếp của các bộ ngành mà trù tính sẽ đến 300 trường vào năm 2020 (Theo một số chuyên gia, chỉ với việc QLNN 300 trường đại học thì Bộ GD&ĐT có thể rơi vào tình thế vượt quá phạm vi kiểm soát có hiệu quả - Đề án Đổi mới GDĐH). Mặt khác, việc cơ cấu lại sẽ làm tinh gọn bộ máy quản lý các bộ và thúc đẩy sự chuyên môn hoá. Nhất là góp phần gián tiếp đẩy nhanh sự phân định chức năng QLNN về GDĐH và chức năng cung cấp dịch vụ GDĐH. Hoàn thiện thể chế và chính sách bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học. Xác lập tầm nhìn và chiến lược; quy định phối hợp và phân cấp quản lý, cung cấp dịch vụ, chuyển đổi sở hữu và tham gia giám sát và đánh giá trong giáo dục đại học. Việc hoàn thiện thể chế và chính sách liên quan đến việc bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung quy định điều chỉnh cơ cấu và quá trình quản lý bên trong và bên ngoài trường đại học. Đây là giải pháp có tính bao quát, nhất là trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay. Để bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học thì Nhà nước cần hoàn thiện thể chế và chính sách về: i) xác lập tầm nhìn và chiến lược GDĐH; ii) đảm bảo sự phối hợp và phân cấp quản lý; iii) sự tham gia cung cấp dịch vụ GDĐH; iv) thực hiện chuyển đổi trường đại học; vii) sự tham gia giám sát và đánh giá GDĐH. - Cách thức xác định, phân bổ và kiểm soát khối lượng giảng dạy, nghiên cứu (lao động chuyên môn) với các quy chuẩn cụ thể. - Quyền và trách nhiệm tự chủ về học thuật của giảng viên, việc tham gia các hoạt động chuyên môn bên ngoài nhà trường và bên ngoài quốc gia, trách nhiệm sáng tạo và chuyển giao tri thức mới cho cộng đồng. - Tiêu chuẩn, quy trình xem xét bổ nhiệm và thời hạn duy trì chức danh. - Khuyến khích sự nâng cao trình độ chuyên môn của giảng viên. - Trình tự nhận xét, đánh giá giảng viên chính thức. - Nội dung và hình thức bảo vệ và tự bảo vệ quyền là lợi ích hợp pháp của giảng viên cả về học thuật và lao động. Một số biện pháp cụ thể cần thực hiện cho đến khi ban hành luật về giảng viên là cần quy định chuẩn nghề nghiệp, việc lựa chọn, tuyển dụng, đánh giá và trả lương cho giảng viên. Có chính sách khuyến khích trả lương theo chất lượng, thành tích hay hiệu quả công việc nhằm tạo động lực thúc đẩy và tăng tính chủ động trong giảng dạy và nghiên cứu; kích lệ tính tự chủ học thuật. Ngoài ra, cũng cần ban hành chính sách hỗ trợ việc nâng cao năng lực ra quyết định của các cấp quản lý trường đại học, thúc đẩy sáng kiến cải tiến liên tục nhằm tạo động lực phát triển trường đại học. Để bảo đảm hệ thống đại học công bằng, hiệu quả và chất lượng, Nhà nước cần xây dựng và ban hành các chính sách dưới đây:. - Công bằng trong GDĐH, đảm bảo sự tiếp cận GDĐH dựa trên các tiêu chuẩn và tiêu chí công bằng và hiệu quả. - Khuyến khích các trường phát triển các chương trình đào tạo và nghiên cứu đa dạng. - Thiết lập môi trường thuận lợi cho sự phát triển của mọi loại hình trường. - Tạo sự cạnh tranh lành mạnh và ý thức phấn đấu trong đội ngũ giảng viên thông qua việc thực hiện chế độ hợp đồng lao động. Nâng cao năng lực đội ngũ giảng viên, không chỉ công lập mà còn cho cả ngoài công lập. - Đa dạng hóa các nguồn lực tài chính cho các trường đại học. - Hỗ trợ cho người học theo đuổi các chương trình đào tạo thông qua các hình thức trợ giúp đa dạng như cho vay, cấp học bổng, hỗ trợ chổ ở v.v.. - Phân bổ nguồn lực công minh bạch, thúc đẩy việc tăng cường chất lượng và hiệu quả. Phõn bổ ngõn sỏch rừ ràng và cú thể dự đoỏn để giỳp cỏc trường lập kế hoạch hoạt động chủ động. - Bảo đảm tự chủ theo cách tăng nguồn lực sử dụng và ấn định quy mô sinh viên. - Đảm bảo chất lượng, hoàn thiện hệ thống kiểm định chất lượng và đánh giá kết quả thực hiện của trường đại học; duy trì sự tương xứng và đẩy mạnh hoạt động gắn đào tạo với sử dụng. - Cơ chế phối hợp giữa Nhà nước và xã hội. Khuyến khích sự tham gia của các tổ chức ngành nghề, nghề nghiệp, hội khoa học vào các phần việc hỗ trợ quản lý các trường đại học có tính chuyên môn như kiểm định, đánh giá, tư vấn hay phản biện khoa học. Qua đó, góp phần tăng sự đồng thuận xã hội và cộng đồng trách nhiệm trong hoạt động GDĐH. Xây dựng thể chế và chính sách đảm bảo sự can thiệp phù hợp, hạn chế trao quyền mang tính đặc quyền, tự chủ về học thuật, tài trợ công tích cực, thành lập trường đạt yêu cầu chất lượng và trách nhiệm lãnh đạo. Trước hết, hoàn thiện thể chế và chính sách bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm đòi hỏi xây dựng khuôn khổ đảm bảo sự can thiệp phù hợp của Nhà nước. Yêu cầu này có thể thực hiện theo hai cách, i) hoặc là các cơ quan QLNN thu hẹp thẩm quyền, ii) hoặc là tăng quyền tự chủ của trường đại học.