MỤC LỤC
Vé mat lý luận: Việc nghiên cứu này cố gắng góp phần bổ sung, làm phong phú thêm, hoàn chỉnh thêm sự hiểu biết về quá trình hình thành và phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử, nội dung cơ bản của nó, sự thể hiện và áp dụng nó trong thực tế tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. \Vé mặt thực tiên: Việc nghiên cứu này sẽ phục vụ cho việc tham khảo, học tập kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước của các nước khác và việc rút kinh nghiệm về tổ chức bộ máy Nhà nước ta trong các giai đoạn trước nhằm tìm ra những biện pháp phù hợp để cải cách bộ máy nhà nước và thúc đẩy hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay.
TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC. chức va quản ly xã hội, thiết lập, củng cố, bảo vệ trật tự và su ổn định của xã hội, làm cho xã hội phát triển theo chiều hướng mà nó mong muốn. Thông thường Hiến pháp đa sô các nước đều tuyên bố quyền lực nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho nhà nước nên được thực hiện nhân danh nhân dân và đại diện cho lợi ích của toàn xã hội. Song thực tế quyền lực nhà nước xét về bảntchất chủ yếu là quyền lực của giai cấp thống trị và một - phần là quyền lực xã hội, ở một mức độ nhất định, quyền lực nhà nước cũng chịu ảnh hưởng từ phía các lực lượng xã hội, tổ chức xã hội. Do vậy, khi hoạt động trước hết vì lợi ích của một giai cấp hay một liên minh giai cấp nhất định, nhà nước phải tính tới lợi ích của các giai cấp tầng lớp khác và khi có tính độc lập nhất định, nó có thể thực hiện một số chức năng trọng tài trong cuộc cạnh tranh giữa các lực lượng không thông nhất; nhà nước còn phải nhân danh toàn quốc gia dân tộc để thực hiện những hoạt động nhằm bảo vệ công lý, bảo đảm trật tự an toàn và ổn định xã hội, bảo vệ lợi ích chung của cả cộng. Quyền lực nhà nước chỉ do các cơ quan nhà nước thực hiện. quyền lực này được thực hiện một cách có hiệu quả thì phải tìm cho nó một. hình thức tổ chức và phương pháp thực hiện phù hợp. Việc tìm kiếm ấy đã trở thành trung tâm chú ý của tất cả các nhà tư tưởng chính trị tiến bộ của loài người từ khi nhà nước ra đời tới nay. Vì thế, trong các tư tưởng chính trị, vấn đề hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước bao giờ cũng là vấn đề trọng tâm, cơ bản và quan trọng nhất. Hình thức ấy được gọi bằng những cái tôn rất khác nhau. CN) gọi nó là hình thức chính phủ, Bertrand Russell gọi là hình thức chính quyền, còn chúng ta gọi nó là hình thức chính thể. Nhưng trong quá trình tồn tại của mình, nhà nước đã có thời kỳ bị tha hóa nghiêm trọng, làm cho nó từ một tổ chức xuất hiện do nhu cầu khách quan của sự tổ chức và quản lý xã hội có giai cấp nhằm duy trì sự tồn tại của một cộng đồng thành công cụ đắc lực và hữu hiệu để phục vụ lợi ích và quyền thống trị của một cá nhân hoặc một nhóm người trong xã hội, thành công cụ đàn áp, nô dịch đại đa số nhân dân lao động, gây ra cho họ và cho toàn nhân loại biết bao khổ đau và bất hạnh, dẫn đến những bị kịch của lịch sử.
Hai quyền lực hành pháp và liên bang mặc dù thực sự có sự khác biệt nhau, một quyền lực được hiểu là sự thực hiện các luật lệ riêng của mỗi xã hội ở bên trong bản thân nó, đối với tất cả các bộ phận của nó, còn quyền lực kia là sự giữ gìn an toàn và lợi ích của xã hội ở bên ngoài nó, nó có thể nhận được lợi ích hoặc thiệt hại từ những việc đó; và mặc dù quyền liên bang là mạnh hay yếu có tầm quan trọng rất lớn đối với quốc gia, nhưng khả năng được điều chỉnh bởi những đạo luật thực định hiện hành đã được định trước của nó nhỏ hơn nhiều so với quyền hành pháp. Thực tế cho thấy, một vị quốc trưởng có quyền làm ra luật sẽ không ngần ngừ xé băng luật đi khi thấy luật đó làm phiền mình hoặc sửa đổi một điều khoản nào đó theo ý riêng của mình (Nhà độc tài Duvalier xứ Haiti bị bệnh nặng sắp chết, ông ta muốn cho con trai mới 20 tuổi kế nghiệp bằng cách ra ứng cử Tổng thống. Nhưng Hiến pháp Haiti lại quy định ứng cử viên Tổng thống it nhất phải 40 tuổi. Duvalier bèn ra lệnh cho Quốc hội sửa lại Hiến pháp và hạ tuổi ứng cử viên Tổng thống xuống 20. Con trai ông ta, do đó có quyền ứng cử và cố nhiên đắc cử, nối nghiệp cha làm Tổng thống Haiti) [9]. Một nhân viên hành pháp mà đứng ra xử án thì án đó khó mà công minh, nhất là trong trường. hợp bên bi kiện lại là chính phủ. Do đó, những Đảng viên Đảng Quốc xã, đã phạm hình luật, đã bị tòa án xử phạt tiền hay tù, sau cùng, đều được Quốc trưởng nắm quyền xử án đặc xá. Quốc trưởng Đức đã ký các sắc lệnh hủy bỏ các ban án của tòa hình) [9].
D6 là: đối với các vấn đề liên quan đến nhiệm vụ bảo đảm lợi ích chung, thực hiện dịch vụ công thì nhà nước trung ương không được trao cho các chính quyền địa phương; đối với những lĩnh vực có thể phân cấp, phân quyền cho các chính quyền địa phương thì nhà nước trung ương phải ban hành các quy định pháp luật tạo khuôn khổ cho chính quyền địa phương thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn của mình; đồng thời với vai trò là người bảo đảm công bằng xã hội va sự gan kết trong nội bộ quốc gia, nhà nước trung ương phải thực hiện kiểm tra, giám sát việc thực hiện các thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương. ' Qua trên ta thấy, phân quyền là một tư tưởng hết sức phức tap, đa diện nên có thể được hiểu rất khác nhau, mặc dù còn có những điểm hạn chế như đã nêu song về cơ bản, nó là một tư tưởng dân chủ và tiến bộ, nó chiếm vị trí khá quan trọng trong việc thiết lập nền dân chủ cổ đại và là một điều kiện của nền dân chủ ấy.
Ngoài quyền lập pháp, Quốc hội còn có nhiều quyền khác như: phê chuẩn việc mở các khoản thu thuế, thông qua ngân sách, thanh tra ngân sách, quyết định các vấn đề: chiến tranh và hòa bình, kinh phí cho các Bộ, số phận chung của cộng đồng, thay mal cộng đồng đặt quan hệ ngoại giao với các cộng đồng khác, phê chuẩn các Điều ước quốc tế đã được ký kết, thảo luận và phê bình các hoạt động đối ngoại của Chính phủ. Hiện tại mặc dù Viện Quý tộc không bị giải tán song hoạt động của no rất hình thức, vai trò của nó hoàn toàn bị lu mờ trước Hạ viện nên Hạ viện được gọi là Quốc hội của Anh quốc, là trung tâm quyền lực của Nghị viện vì nó là do nhân dân bầu ra.} Trước năm 1694, Nghị viện có nhiệm kỳ vô han, nhưng từ năm 1694 trở đi, Hạ viện có nhiệm kỳ 3, 5 hoặc 7 năm tùy theo từng thời kỳ.
Nói chung các quy định về cách thức tổ chức, về nhiệm vụ và quyền hạn của Nghị viện trong Hiến pháp 1946 rất ngắn gọn, song đã thể hiện một số nét cơ bản giống với Nghị viện của các nước trên thế giới như: hình thành bằng con đường bầu cử trực tiếp với nhiệm kỳ nhất định; có cơ cấu đại diện cho các đảng phái chính trị khác nhau; là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, cơ quan có quyền lập pháp (mà thuật ngữ tương đương trong Hiến pháp là. làm pháp luật), có quyền yêu cầu sửa đổi Hiến pháp, tổ chức ra Chính phủ, phê chuẩn hoạt động, bỏ phiếu tín nhiệm và kiểm soát Chính phủ. Lập pháp có thể giám sát, chi phối và kiểm chế hành pháp bằng các hình thức: biển quyết các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngoài, chất vấn các thành viên của Chính phủ, truy tô và xét xử Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay một nhân viên Nội các khi họ phạm tội phản quốc; lật đổ Chính phủ qua việc biểu quyết vấn dé tín nhiệm Thủ tướng; Ban Thường vụ có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ.
Tính chất hành pháp tối cao trong hoạt động của Hội đồng Chính phủ được thể hiện qua những nhiệm vụ, quyền hạn như: lãnh đạo công tác của các Bộ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ và các ủy ban hành chính các cấp; ban bố các Nghị định, Nghị quyết, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó, chấp hành kế hoạch kinh tê và ngân sách nhà nước; quản lý nội thương, ngoại thương, công tác văn hóa - xã hội, công tác đối ngoại, công tác dân tộc. Chủ tịch nước không có quyền phủ quyết luật của Quốc hội nữa mà chỉ chính thức hóa về mặt Nhà nước các quyết định của Quốc hội thông qua việc căn cứ vào quyết định của Quốc hội hoặc của Uy ban thường vụ Quốc hội mà công bố luật, pháp lệnh, bổ nhiệm, bãi miễn Thủ tướng, Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ, Phó chủ tịch và các thành viên khác của Hội đồng Quốc phòng.
43], song thực tế, do chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của các Hiến pháp xã hội chủ nghĩa lúc đó nên về phương diện tổ chức bộ máy nhà nước, Hiến pháp 1980 là đỉnh cao của sự tập trung quyền lực nhà nước trong tay Quốc hội, tương tự như tinh thần của Hiến pháp Liên Xô 1977 là: "X2 viết tốt cao Liên Xô có toàn quyền giải quyết tất cả các vấn đề thuộc quyền của Liên Xô được Hiến pháp này quy định". Chức năng của Viện kiểm sát được quy định cụ thể hơn so với Hiến pháp 1959, đó là, kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ và các cơ quan khác của Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên nhà nước và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.
(Trước khi Hiến pháp 1992 được sửa đổi, Chủ tịch nước còn. có quyền đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét lại cả các nghị quyêt. Sự đề nghị ấy chỉ được trong thời han 10 ngày kể từ ngày pháp lệnh. được thông qua. Nếu pháp lệnh đó vẫn được Ủy ban Thường vụ Quốc hội biểu. quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất. Đây là điểm nhằm tăng cường quyền lực của lập pháp và của Chủ tịch nước. Với sự kiềm chế này chắc chắn sẽ làm. cho việc xây dựng Pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải thận trọng. Ngoài ra, vai trò của Chủ tịch nước còn được tăng cường hơn thông qua. quyền tham dự các phiên họp của Quốc hội, của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. và của Chính phủ; qua việc Chính phủ phải báo cáo công tác trước Chủ tịch nước, việc Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chủ tịch nước trong thời gian Quốc hội không họp. Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án, thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền trình. dự án luật trước Quốc hội, tức là hành pháp và tư pháp cũng được tham gia vào quá trình lập pháp. Tư pháp có thể kiểm chế lập pháp và hành pháp thông qua việc truy tố các thành viên của các cơ quan này khi họ phạm tội. Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao có thể bắt giam, truy tố, khám xét nơi ở và nơi làm việc của đại biểu Quốc hội nếu có sự đồng ý của Quốc. hội hoặc của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Khi đó, tòa án có quyền xét xử. những người này và nếu họ bị kết án thì đương nhiên mất quyền đại biểu Quốc hội kể từ ngày bản án, quyết định của tòa án có hiệu lực pháp luật. Từ những điểm đã phân tích trên ta thấy, mặc dù nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức nhà nước vẫn được khẳng định theo tinh thần "Id? cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân" và "nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân" nên Quốc hội vẫn được quy định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, song những hạt nhân hợp lý của tư tưởng phõn quyền đó được vận dụng ở mức độ tương đối rộng rói và rừ rệt. Vì thế mà Điều 2 Hiến pháp sửa đối đã xác định một nguyên tắc mới trong tổ chức bộ máy Nhà nước ta theo tinh thần của tư tưởng phân quyền và cũng theo tinh thần này mà Điều 84 đã được sửa đổi theo hướng tăng thêm sự độc lập va trách nhiệm của hành pháp, tư pháp trước lập pháp va sự kiềm chế của lập pháp với hành pháp và tư pháp. Đó là: Chủ tịch nước không chỉ đề nghị về việc thành lập Hội đồng quốc phòng và an ninh mà còn có quyền đề nghị cụ thể danh sách thành viên Hội đồng này để Quốc hội phê chuẩn. Quốc hội có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn và người nào bị Quốc hội bất tín nhiệm thì sẽ bị miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc cách chức. Quy định này làm tăng vai trò và hiệu quả thực tế của sự kiểm chế của lập pháp với hành pháp, tư pháp và tăng tinh thần trách nhiệm cá nhân của người lãnh đạo bộ máy hành pháp và tư pháp trước lập pháp. Quốc hội phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế do Chủ tịch nước trực tiếp ký và cả các điều ước đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước và Chủ tịch nước phải trình để Quốc hội phê chuẩn. Quyền lực của Quốc hội và của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đều được. củng cố theo hướng tăng cường quyền lực thực sự cho lập pháp. Nếu như trước. đây trong thời gian Quốc hội không họp, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thể. quyết định tuyên bô tình trạng chiến tranh khi nước nhà bị xâm lược và trình. Quốc hội phê chuẩn quyết định đó trong kỳ họp gần nhất thì hiện tại, Ủy ban. Thường vụ Quốc hội chỉ còn quyền đó trong trường hợp Quốc hội không thể. Nếu như trước đây, Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy. ban Thường vụ Quốc hội ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, ban bo tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương thì hiện tại, Chủ. tịch nước chỉ căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội để ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ và công bố tình trạng khẩn cấp. Còn trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp được thì Chủ tịch nước mới có quyền ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc 6 từng địa phương. Trước đây, Chủ tịch nước có quyền "phủ quyết tương đối”. với cả pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội thì nay Chủ tịch nước chỉ còn quyền đó với pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Quyền lực của hành pháp cũng được tăng cường hơn trước. trước đây Chính phủ chỉ có quyền ký kết, tham gia, phê duyệt điều ước quốc tế nhân danh Chính phủ thì hiện tại, Chính phủ còn có thêm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước trừ những điều ước thuộc thẩm quyền đàm phán, ký kết của Chủ tịch nước. Điểm đặc biệt trong việc sửa đổi Hiến pháp 1992 là hệ thống cơ quan kiểm sát không thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa mà chỉ còn thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Có thể coi đó là điểm thé hiện rừ sự vận dụng tư tưởng phõn quyền vỡ nú gúp phần nõng cao chất lượng hoạt động tự kiểm tra trong bộ máy tư pháp, giúp cho bộ máy này đảm nhiệm tốt vai trò bảo vệ pháp luật, bảo vệ các quyền tự do dan chủ của công dân trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền. Nhờ sự đổi mới đó mà tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta vừa qua đã có bước tiến đáng kể song vẫn còn hạn chế như nhận định của Đảng ta là:. Dé từng bước khắc phục được hạn chế trên và thực hiện nghiêm chính Điều 2 Hiến pháp sửa đổi thì Nhà nước ta phải tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của mình theo hướng tiếp thu và vận dụng tư tưởng phõn quyền rừ hơn và mạnh hơn nữa. Cú vậy mới cú thể thực hiện được sự phõn cụng, phõn nhiệm rừ ràng và sự phối kết hợp với nhau song lại kiểm chế, kiểm soát lẫn nhau trong hoạt động của các cơ quan lập pháp, hành pháp va tư pháp. Theo tinh thần này, Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao không chỉ đảm nhiệm tốt các phần việc được phân công mà còn phải tiến tới chỗ tự kiểm tra, chế ngự lẫn nhau và phối kết hợp chặt chế với nhau, nhờ đó tạo nên sự thống nhất quyền lực và hiệu quả hoạt động cao của Nhà nước. Để tìm ra giải pháp phù hợp cho việc cải cách Nhà nước ta theo hướng trên thì cần có sự đóng góp tài năng, trí tuệ và công sức của một tập thể các nhà nghiên cứu lý luận và hoạt động thực tiễn trong nhiều lĩnh vực. Với mong muốn góp phần vào công cuộc đó, tôi xin nêu lên một số biện pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ. máy Nhà nước ta hiện nay. Thứ nhất, về cơ quan lập pháp - Quốc hội. Theo chúng tôi, nên xác định vi trí tủa Quốc hội là cơ quan cao nhất. của quyền lực nhà nước mà không nên xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất vì mọi cơ quan nhà nước khi hoạt động đều nhân danh và sử dụng quyền lực nhà nước chứ không riêng Quốc hội, nó chỉ cao hơn các cơ quan nhà nước khác vì nó là cơ quan đại diện tối cao của nhân dan) Từ đó sẽ tạo ra cơ sở phù hợp cho việc xác định Chính phủ là cơ quan hành pháp cao nhất và Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của Nhà nước ta. Vậy mà hiện tại, Quốc hội chỉ hoạt động theo kiểu "Xuân - Thu nhị ky", với hai kỳ hop chỉ chiếm 1/6 thời gian trong năm, phần lớn đại biểu Quốc hội đều là không chuyên (mặc dù theo luật mới, số đại biểu chuyên trách phải chiếm ít nhất 25% tổng số đại biểu Quốc hội và Quốc hội khóa XI có khoảng 150 đại biểu chuyên trách trên tổng số 500 đại biểu, song vẫn là thiểu số), ngoài hai kỳ họp chủ yếu còn phải làm công việc chuyên môn, các phương tiện để thực hiện nhiệm vụ đại biểu thực sự chưa được trang bị đủ nên Quốc hội không thể hoàn thành nhiệm vụ của. minh|Do vậy, dé cho Quốc hội thực sự là cơ quan cao nhất của quyền lực Nha. nước, là cơ quan có thực quyền thì việc chuyển nó sang cơ chế hoạt động thường xuyên, hoạt động theo hướng chuyên nghiệp là một điều tất yếu "phù hợp với xu hướng chung của thế giới, phù hợp với phương hướng xây dung Nhà nước pháp quyền. Vi đây là phương thức đáp ứng đòi hỏi các quyết định của Quốc. hội đêu tồn tại dưới dạng là các đạo luật có hiệu lực điều chỉnh cao) (39, tr. Khi chưa chuyển được thì:. Tất cả hoặc ít nhất là phan lớn các uy viên thường trực của Hội đồng dân tộc và các ủy ban của Quốc hội phải làm việc chuyên. trách, còn các đại biểu Quốc hội khác cũng cân dành nhiều thời gian, tập trung trí tuệ làm nhiệm vụ đại biểu Quốc hội. Hướng lâu dài là Quốc hội chuyển dân sang hoại động thường xuyên [32]. Như thê thì sẽ khắc phục được tình trạng "Quốc hội khóa X chỉ hoàn thành được 60-70% chương trình xây dựng pháp luật đề ra: nhiều luật rất cần. §]ÍCác đại biểu phải được cung cấp. phương tiện làm việc, thông tin tư liệu cần thiết, phải bám sát cuộc sống, phát hiện các vấn dé mới nảy sinh, gan bó với cử tri để tìm hiểu tâm tư nguyện vọng của họ, đồng thời phải có chính kiến của mình trong khi thảo luận và tranh luận.).