MỤC LỤC
Thực tiễn công tác quản lý nhà nước ở các cấp, các ngành thời gian qua cho thấy: cùng với sự phát triển không ngừng của kinh tế - xã hội và sự hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng kéo theo sự phức tạp, khó khăn cho cơ quan hành chính trong quản lý hành chính nhà nước. Đặc biệt, pháp luật về việc GQKKHC bằng con đường Tòa án đã có nhưng số lượng vụ việc khiếu kiện hành chính được giải quyết tại Tòa hành chính không nhiều, chất lượng giải quyết chưa cao, trong khi đó, các cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính luôn trong tình trạng quá tải.
Việc nâng cao chất lượng GQKKHC nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa cần dựa trên kết quả của việc nghiên cứu vấn đề này ở cả ba phương diện: lý luận, pháp luật và thực tiễn. Thứ nhất, nghiên cứu đưa ra khái niệm về GQKKHC tại Tòa án; các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đối với GQKKHC với tư cách là một phương pháp góp phần tăng cường bảo vệ quyền con người, quyền công dân trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, đánh giá thực trạng các quy định của pháp luật và thực trạng hoạt động GQKKHC từ năm 1995, 1996 đến nay. Thứ ba, đề xuất quan điểm, giải pháp nâng cao chất lượng GQKKHC tại Tòa án, đổi mới mô hình tổ chức Tòa hành chính, tổ chức theo thẩm quyền xét xử.
- Phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn: khi nghiên cứu Luận án, tác giả sử dụng lý luận về Nhà nước, pháp luật, dân chủ xã hội chủ nghĩa của Chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh để nghiên cứu, phân tích các quy định của pháp luật và thực tiễn hoạt động GQKKHC tại Tòa án. - Phương pháp so sánh: tác giả nghiên cứu, so sánh quy định của pháp luật và thực trạng GQKKHC qua các giai đoạn khác nhau (từ năm 1995, 1996 đến năm 2011 và từ năm 2011 đến nay) để từ đó thấy bước phát triển ngày càng hoàn thiện hơn của các quy định pháp luật cũng như cơ chế GQKKHC tại Tòa án.
+ Tác giả nghiên cứu các đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đối với GQKKHC tại Tòa án;. + Tác giả đề xuất quan điểm và giải pháp nâng cao chất lượng GQKKHC tại Tòa án, đổi mới mô hình tổ chức và thẩm quyền của Tòa hành chính.
Trong các công trình và bài viết nghiên cứu nêu trên, các nhà khoa học và các tác giả đã có những phân tích cụ thể và đưa ra những đánh giá tổng quát về yêu cầu của quá trình cải cách tư pháp hiện nay ở nước ta, về mối quan hệ giữa các cơ quan trong hệ thống cơ quan tư pháp, về mối quan hệ giữa Tòa án với cơ quan lập pháp và hành pháp, về cơ chế giám sát của cơ quan đại diện đối với hoạt động của Tòa án các cấp. Có thể nói rằng, những công trình khoa học và những bài viết nghiên cứu, trao đổi nêu trờn đó làm rừ ở mức độ nhất định những vấn đề lý luận cơ bản về tư phỏp, về quyền tư pháp, về Tòa hành chính; đã đánh giá tương đối toàn diện về hệ thống các cơ quan Tòa án, khái quát được sự hình thành và phát triển của các Tòa hành chính, cũng như đánh giá hiệu quả giải quyết khiếu khiện hành chính; đã phân tích những yêu cầu, đòi hỏi khách quan của công cuộc cải cách tư pháp, đổi mới tổ chức và hoạt động của các Tòa hành chính; đã đề xuất một số kiến nghị về đổi mới và hoàn thiện các Tòa hành chính ở nước ta.
+ Mô hình cơ quan tài phán hành chính riêng biệt: Một số nước có hệ thống Toà án hành chính chỉ thực hiện chức năng xét xử hành chính như: Cộng hoà liên bang Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan,…Cộng hoà liên bang Đức cũng như Cộng hoà Pháp, có hệ thống cơ quan tài phán hành chính hoàn toàn độc lập với các Toà án tư pháp. Chúng ta có thể thấy rằng, mặc dù mô hình tổ chức có khác nhau phụ thuộc vào lịch sử hình thành cũng như đặc điểm của từng nước (nhất hệ tài phán hay lưỡng hệ tài phán) nhưng nhìn chung hoạt động tài phán hành chính có những điểm đặc thù, chính vì vậy đòi hỏi phải có mô hình và cơ chế thích hợp mới có thể giải quyết các tranh chấp hành chính có hiệu quả, góp phần bảo đảm sự hoạt động thông suốt của nền hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Trước tình hình nghiên cứu nêu trên, tác giả hy vọng Luận án của mình có thể nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu vấn đề lý luận cơ bản về GQKKHC trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, hội nhập kinh tế quốc tế ở nước ta hiện nay; nghiên cứu thực trạng hệ thống Tòa hành chính, đánh giá khoa học các ưu điểm và hạn chế của tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính ở nước ta hiện nay; nghiên cứu cơ sở lý luận khoa học của việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống Tòa án nói chung, các Tòa hành chính nói riêng. Hiện nay, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cải cách tư pháp, cải cách hành chính và thực tiễn hoạt động GQKKHC vẫn còn những hạn chế nhất định thì vấn đề GQKKHC cần thiết được nghiên cứu tập trung, toàn diện, nhất là trong điều kiện Quốc hội đã ban hành LTTHC năm 2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2011.
Khi cơ quan GQKKHC đưa ra kết luận về một QĐHC hoặc một HVHC là không hợp pháp, thì cơ quan GQKKHC có quyền hủy một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt HVHC trái pháp luật; buộc cơ quan quản lý hành chính nhà nước thực hiện công vụ với cá nhân, tổ chức, buộc cơ quan, tổ chức bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị xâm phạm do QĐHC, HVHC trái pháp luật gây ra;. Ở nước ta, bên cạnh quy định người khởi kiện có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình (trường hợp không cung cấp được thỡ phải nờu rừ lý do) thỡ cú quy định người bị kiện cú nghĩa vụ cung cấp cho Toà án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có) và bản sao các văn bản, tài liệu mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh hoặc có hành vi hành chính.
Xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam chính là xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam có đặc điểm cơ bản đó là: quyền làm chủ của nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức; việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam; Nhà nước bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp, Nhà nước được tổ chức và hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật, Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; Nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc. Việc thành lập Toà hành chính và thực tiễn hoạt động xét xử của Toà hành chính trong thời gian qua đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính ở nước ta, buộc các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý, trình độ chuyên môn và ý thức trách nhiệm, có những thay đổi phù hợp trong thủ tục cũng như phương thức điều hành, quản lý xã hội, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho công dân thực hiện đầy đủ các quyền của mình và buộc các cơ quan hành chính và những người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước phải chú ý cân nhắc, thận trọng hơn khi thực hiện nhiệm vụ công vụ, khi ra một QĐHC hay thực hiện HVHC.
Hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đã ngày càng được hoàn thiện hơn, các cơ quan đã giải quyết được một số lượng lớn các tranh chấp hành chính nảy sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, bảo vệ quyền lợi Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong xã hội. Việc giải quyết đối với một số loại tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp thông qua Tòa án cũng đã xuất hiện nhưng chưa có cơ quan tài phán tư pháp chuyên trách GQKKHC (Tòa hành chính), chưa có thủ tục tố tụng riêng (vẫn áp dụng thủ tục tố tụng dân sự) và thẩm quyền của Tòa án (Tòa dân sự) cũng chỉ đối với một số ít loại tranh chấp hành chính.
Thứ hai, các quy định của PLTTGQCVAHC năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) đã tạo ra nền tảng ban đầu về pháp luật tố tụng hành chính, có nhiều quy định tương đối cụ thể như các quy định về trình tự, thủ tục xét xử sơ thẩm, phúc thẩm,… Trong khoảng 15 năm từ năm 1996 đến năm 2011, các quy định pháp luật tố tụng hành chính đã không ngừng được hoàn thiện (Pháp lệnh trải qua hai lần được sửa đổi, bổ sung một số điều), tạo ra khuôn khổ pháp lý quan trọng để các cơ quan tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình. Với chính sách hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng của nước ta, các quy định của WTO (Tổ chức thương mại thế giới) và BTA (Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ) đòi hỏi: tất cả các QĐHC bị khiếu nại đều có thể được xem xét lại bởi một cơ quan tư pháp cho dù vụ việc đó đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng (Điều 62 Hiệp định các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền sở hữu trí tuệ của WTO; Điều 7 và khoản 4 Điều 11 Chương II của BTA); trong quá trình giải quyết khiếu nại, người giải quyết khiếu nại phải độc lập với người bị khiếu nại; công dân, cơ quan, tổ chức bị ảnh hưởng bởi quyết định, HVHC có quyền tiếp cận các cơ quan hành chính để khiếu nại.
Bên cạnh đó, có những quy định chưa phù hợp hoặc không cũn phự hợp, chưa đầy đủ thiếu rừ ràng và cũn cú những cỏch hiểu khỏc nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của TAND, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ, thi hành bản án, quyết định của Tòa án… Những hạn chế, bất cập của PLTTGQCVAHC nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của TAND, ảnh hưởng đến việc các cá nhân, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Mặc dù chúng ta đã pháp điển hóa pháp luật về khiếu kiện hành chính và GQKKHC bằng việc ban hành LTTHC năm 2010 nhưng vẫn còn một số bất cập gây khó khăn, vướng mắc như: trong quá trình thực thi LTTHC, một số quy định của LTTHC còn có những điểm chưa được hướng dẫn thi hành, nên trong quá trình thụ lý giải quyết các vụ án hành chính, nhiều TAND các cấp ở địa phương còn lúng túng; chưa có văn bản hướng dẫn việc xác định các tiêu chí cụ thể để đánh giá tính hợp pháp của một QĐHC hoặc một HVHC khi xét xử; còn một số quy định chưa thống nhất với các quy định khác của pháp luật có liên quan (như khái niệm QĐHC, HVHC).
Xây dựng và hoàn thiện quy trình GQKKHC chính là để tạo điều kiện thuận tiện cho công dân trong quá trình đề nghị các cơ quan nhà nước khôi phục lại quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm, đồng thời tạo thuận lợi cho công dân tham gia vào hoạt động tố tụng hành chính, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan hành chính trước Tòa án. Vì vậy, hoàn thiện các quy định của pháp luật tố tụng hành chính, đổi mới tổ chức và hoạt động GQKKHC phải trên cơ sở kế thừa các quy định phù hợp của pháp luật tố tụng hành chính hiện hành sau khi đã được nghiên cứu, tổng kết, đánh giá toàn diện cũng như kinh nghiệm giải quyết các vụ án hành chính từ thực tiễn xét xử của Toà án trong thời gian qua và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của nước ngoài trên cơ sở và phù hợp với điều kiện thực tiễn của nước ta.
Vì vậy, mặc dù VKSND vẫn có chức năng kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính nhưng không nhất thiết quy định bắt buộc mọi trường hợp VKSND phải tham gia phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính mà chỉ nên quy định một số trường hợp bắt buộc Viện kiểm sát phải tham gia phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính như: trường hợp Tòa án GQKKHC đối với QĐHC, HVHC liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự nhưng họ không có người khởi kiện mà Viện kiểm sát đã kiến nghị Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó;. Việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã đặt ra các yêu cầu đối với GQKKHC là: phải có một cơ quan tài phán hành chính hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật khi GQKKHC; tất cả các khiếu kiện của cá nhân, tổ chức trong xã hội khi không đồng ý với QĐHC, HVHC của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước thì đều được khởi kiện ra cơ quan tài phán hành chính (Tòa hành chính) (chỉ trừ một số ít trường hợp rất đặc biệt); xuất phát từ đặc điểm pháp luật về GQKKHC nên văn bản điều chỉnh phải có hiệu lực pháp lý cao và ở tầm luật, các quy định của pháp luật phải thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo; xuất phát từ đặc điểm thi hành bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án trong vụ án hành chính có điểm khác biệt so với thi hành các bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án trong vụ án dân sự, hình sự nên cần có quy định cụ thể, hữu hiệu để bảo đảm các bản án, quyết định có hiệu lực của Tòa án trong vụ án hành chính được thi hành kịp thời, nghiêm minh.
“Kiện toàn và nâng cao chất lượng đội ngũ Thẩm phán hành chính ở nước ta hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số tháng 10 năm 2012;. “Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số tháng 10 năm 2012;.
Bùi Nguyên Khánh (chủ nhiệm đề tài) (2010), Báo cáo tóm tắt kết quả nghiên cứu đề tài khoa học cấp Bộ: Những vấn đề lý luận và thực tiễn cơ bản của việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong giai đoạn từ nay đến 2020, Viện Nhà nước và pháp luật. Uông Chu Lưu (chủ nhiệm đề tài) (2006), Đề tài khoa học cấp Nhà nước mã số KX.04.06: Cải cách các cơ quan tư pháp, hoàn thiện hệ thống các thủ tục tư pháp nâng cao hiệu quả và hiệu lực xét xử của Tòa án trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân.