Thực trạng và giải pháp thực hiện pháp luật về lưu trữ tại Việt Nam
MỤC LỤC
Kết cấu của luận án
Nhóm công trình nghiên cứu nước ngoài liên quan đến luận án
Nội dung của cuốn sách đã trình bày một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về lưu trữ như: xác lập các nguyên tắc cơ bản trong lưu trữ làm tiền đề xây dựng chế độ lưu trữ tương ứng với từng loại tài liệu, các biện pháp nghiệp vụ về lưu trữ: xác định thời hạn lưu trữ, chủ thể lưu trữ, các yếu tố bảo đảm cho hoạt động lưu trữ… Vấn đề trách nhiệm bảo đảm sự toàn vẹn của tài liệu lưu trữ cũng được đặt ra khi thay đổi người lãnh đạo cơ quan, trưởng phòng lưu trữ cơ quan hoặc cá nhân phụ trách về phòng lưu trữ cũng như khi cải tổ và giải thể cơ quan. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Vương quốc Anh còn gặp phải một số vấn đề như: hạn chế về tổ chức bộ máy quản lý lưu trữ, tài liệu lưu trữ chưa được quản lý thống nhất nên bị mất mát, thất lạc nguồn tài liệu trong chiến tranh ở Anh là khá đáng kể, nguyên nhân của tình trạng trên là do pháp luật chưa thống nhất, lưu trữ địa phương chưa được tổ chức, kho lưu trữ không đủ, chưa tổ chức cơ quan nghiệp vụ về lưu trữ… Từ thực tiễn nêu trên, Anh đã thực hiện nhiều giải pháp cải cách một cách mạnh mẽ công tác quản lý nhà nước về lưu trữ từ kinh nghiệm đó giúp tác giả đối chiếu so sánh với lưu trữ của nước ta để xây dựng giải pháp tại chương 4 của luận án.
Nhóm công trình nghiên cứu trong nước liên quan đến luận án
Điểm đáng lưu ý trong công trình nghiên cứu này là đã khái quát được các quan điểm chỉ đạo của Đảng đối với công tác lưu trữ ở Việt Nam gồm: Công tác lưu trữ phải dựa trên nền tảng lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê-nin, tư tưởng Hồ Chí Minh bảo đảm tính kế thừa có chọn lọc những giá trị tốt đẹp của xã hội đã qua, của quá khứ; Tài liệu lưu trữ quốc gia là di sản của dân tộc có giá trị đặc biệt đối với sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa; Quan điểm lãnh đạo toàn diện đối với công tác lưu trữ từ xây dựng tổ chức bộ máy lưu trữ, xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật lưu trữ, nghiên cứu khoa học hợp tác quốc tế về lưu trữ. Đánh giá về vai trò cũng như ý nghĩa thực tiễn của công tác lưu trữ cũng có nhiều công trình nghiên cứu như: Bài viết: Vai trò của công tác văn thư, lưu trữ đối với việc ban hành quyết định hành chính [65] của tác giả Trần Thị Thúy Hiền, Vai trò của công tác lưu trữ trong nền hành chính nhà nước [153] của tác giả Lã Thị Duyên đều nhận định rằng: Tài liệu lưu trữ là một nguồn cung cấp thông tin chính xác và có giá trị pháp lý nhất trong việc nghiên cứu thực trạng vấn đề theo một quá trình để có căn cứ thực tiễn ban hành quyết định, vì toàn bộ thông tin trong tài liệu lưu trữ đã qua các khâu xử lý nghiệp vụ của công tác lưu trữ: thu thập, xác định giá trị, chỉnh lý, tổ chức khai thác sử dụng… nên việc tra cứu tài liệu lưu trữ rất dễ dàng, nhanh chóng, tiết kiệm.
Nhận xét về các công trình nghiên cứu đã tiếp cận và những vấn đề đặt ra cần nghiên cứu
Đặng Thị Thu Trang với bài viết “Thực tiễn công tác lưu trữ tại Văn phòng Quốc hội sau 7 năm thi hành pháp Luật Lưu trữ: Những khó khăn vướng mắc và một số đề xuất”[124] đăng trên Tạp chí Văn thư – Lưu trữ Việt Nam số 07/2018 đã chỉ ra một số quy định còn chồng chéo, không khả thi, chưa bảo đảm cải cách thủ tục hành chính khi thực hiện của Luật Lưu trữ và một số văn bản hướng dẫn thi hành nên cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung để đáp ứng yêu cầu thực tiễn thi hành. Thứ tư, ở khía cạnh thực hiện pháp luật về lưu trữ, thông qua đánh giá việc thực hiện các hoạt động lưu trữ, các tác giả đã nêu ra các yêu cầu và vấn đề đặt ra cho thực hiện pháp luật về lưu trữ trong bối cảnh tài liệu lưu trữ bao gồm cả tài liệu truyền thống và tài liệu điện tử với những thách thức khi mà tài liệu điện tử liên tục tăng cả về số lượng và tính phức tạp do sự thay đổi không ngừng của công nghệ.
Giả thuyết nghiên cứu và câu hỏi nghiên cứu
Tổng quan tình hình nghiên cứu ở nước ngoài và trong nước nêu trên đều có một phần nội dung về pháp luật và thực hiện pháp luật về lưu trữ, tuy nhiên, phạm vi nghiên cứu đều chỉ giới hạn ở một cơ quan, đơn vị cụ thể hoặc một nội dung nghiệp vụ cụ thể của hoạt động lưu trữ nhưng cho đến nay chưa có tài liệu nào nghiên cứu một cách toàn diện thực hiện pháp luật về lưu trữ. Dựa trên đánh giá kết quả cơ bản của các công trình nghiên cứu trên làm cơ sở cho việc tiếp tục phát triển theo hướng nghiên cứu của luận án, tác giả chỉ ra những vấn đề mà luận án cần tiếp tục nghiên cứu, làm sâu sắc hơn; đưa ra giả thuyết nghiên cứu và những câu hỏi đặt ra sẽ được giải đáp trong các chương sau với mong muốn luận án thực sự là một công trình nghiên cứu có tính toàn diện, tính mới với đề tài “Thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam”.
Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về lưu trữ 1. Khái niệm lưu trữ
Thông qua 4 hình thức thực hiện pháp luật về lưu trữ cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền sẽ: có trách nhiệm quản lý về lưu trữ, áp dụng các biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả trong việc thu thập, quản lý, bảo quản và sử dụng tài liệu lưu trữ; ban hành quy chế về công tác lưu trữ,tiến hành các biện pháp tổ chức bộ máy, quản lý, bố trí nguồn lực tài chính và các biện pháp cần thiết khác để thực hiện, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về lưu trữ; kiến nghị ban hành, sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật về lưu trữ phù hợp với tình hình thực tiễn và bảo đảm tính đồng bộ trong tổ chức thực hiện. Chủ thể thực hiện nghiệp vụ lưu trữ là các chủ thể có thẩm quyền trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn được giao, được tiến hành các hoạt động cụ thể về nghiệp vụ lưu trữ, thông qua các hoạt động cụ thể như: lập hồ sơ và nộp lưu hồ sơ, tài liệu vào Lưu trữ cơ quan, chỉnh lý, các định giá trị của tài liệu lưu trữ, thu thập tài liệu vào lưu trữ lịch sử… Hoạt động nghiệp vụ về lưu trữ là các hoạt động gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức, viên chức theo đó họ sẽ phải có trách nhiệm thực hiện các biện pháp nghiệp vụ để lưu giữ các tài liệu phát sinh trong quá trình giải quyết công việc.
Các yếu tố bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ 1. Bảo đảm về chính trị
Ngoài các tiêu chuẩn cơ bản để xem xét, bao gồm: Tính toàn diện, tính đồng bộ, tính phù hợp và trình độ kỹ thuật pháp lý của hệ thống pháp luật, trong điều kiện hội nhập quốc tế sâu rộng của nước ta hiện nay, chất lượng pháp luật còn được xem xét đánh giá sự phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội của đất nước ở mỗi thời kỳ, đồng thời phải phù hợp với các công ước, điều ước và thông lệ quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Theo đó, pháp luật được ban hành phải: bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản; tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản; bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản (trừ trường hợp văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước); bảo đảm tính minh bạch trong các quy định, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế.
Thực trạng pháp luật lưu trữ ở Việt Nam
Các quy định của Nghị định này chỉ quan tâm đến việc làm thế nào để việc thu tài liệu vào lưu trữ theo phương pháp giống như truyền thống.Mặc khác, các quy định trong Nghị định 01/2013 vẫn mang tính nguyên tắc, chưa có quy định chi tiết, cụ thể đối với văn bản điện tử, tài liệu điện tử ngay từ khi xây dựng hệ thống thông tin (trước và trong giai đoạn văn thư); chưa có quy định cụ thể về dữ liệu đặc tả (metadata), quy định về lập hồ sơ tài liệu đa phương tiện; quy định về thu thập tài liệu điện tử, phục vụ khai thác sử dụng tài liệu lưu trữ trên môi trường mạng,quy định xử lý khi vi phạm pháp luật về lưu trữ điện tử… Bên cạnh đó, còn một số quy định về nghiệp vụ lưu trữ điện tử còn chung chung, chưa “thoát ly” khỏi tài liệu giấy, chưa phù hợp với sự phát triển của tài liệu điện tử và khó áp dụng trong thực tế. Đó là: Việc tổ chức khoa học tài liệu trong kho lưu trữ chưa được triệt để, diện tích kho lưu trữ chưa đáp ứng được nhu cầu bố trí kho chứa khối tài liệu chờ chỉnh lý, khối tài liệu đã hết giá trị chờ tiêu hủy; công tác thống kê lưu trữ và tài liệu lưu trữ chưa được chính xác, đôi khi còn ước lượng, tương đối; việc đăng ký mục lục hồ sơ và cập nhật các loại sổ chưa được kịp thời; tài liệu hết giá trị chưa được thực hiện quy trình tiêu hủy ngay sau khi kết thúc chỉnh lý, do đó còn chiếm nhiều diện tích trong kho lưu trữ, khó khăn trong công tác tổ chức khoa học tài liệu lưu trữ.
Đánh giá chung về kết quả thực hiện pháp luật về lưu trữ 1. Kết quả đạt được
Thứ hai, pháp luật về lưu trữ tuy đã được ban hành và ngày càng hoàn thiện nhưng vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định như: nhiều quy định còn chung chung chưa được hướng dẫn kịp thời, nhiều quy định mới phát sinh trong thực tế chưa được điều chỉnh như chế độ quản lý đối với tài liệu lưu trữ tư, lưu trữ điện tử… Luật Lưu trữ đã có quy định về hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động lưu trữ nhưng lại chưa quy định các chế tài đối với tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm. - Một là, nhận thức của lãnh đạo các cơ quan, tổ chứcvề giá trị của tài liệu lưu trữ và tầm quan trọng củathực hiện pháp luật về lưu trữ còn chưa đầy đủ, tình trạng xem thực hiện lưu trữ chỉ là công việc hành chính thuần túy, là nhiệm vụ của bộ phận lưu trữ vẫn còn tồn tại tương đối phổ biến nên công tác chỉ đạo thực hiện pháp luật về lưu trữ chưa đầy đủ, đúng đắn, kịp thời, chưa đưa ra những chủ trương, chính sách, văn bản quản lý, biện pháp tổ chức thực hiện xứng tầm với với vị thế của hoạt động lưu trữ nói chung và ở mỗi cơ quan, tổ chức nói riêng.
Quan điểm bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam Thực hiện pháp luật về lưu trữ trong bối cảnh mới cần quán triệt một số
Các cơ quan nhà nước Trung ương khi quy định về lưu trữ, xác lập cơ chế thực hiện và kiểm soát thực hiện các quy định về lưu trữ phải bám sát thực tiễn hoạt động của từng cơ quan, tổ chức ở trung ương, địa phương để ban hành các quy định pháp luật lưu trữ cho phù hợp, không thể đưa ra các quy định mà không xem xét đến tính chất hoạt động của từng cơ quan, đơn vị, chức năng nhiệm vụ cụ thể của từng cơ quan, đơn vị như đặc thù của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao, cơ quan khối tư pháp, cơ quan điều tra, cơ quan truy tố, cơ quan xét xử. Trong các văn bản pháp quy cao nhất của Nhà nước đã ban hành về công tác lưu trữ đều có những điều khoản quy định cụ thể về sử dụng tài liệu lưu trữ, bao gồm: thời hạn cho phép tiếp cận tài liệu, đối tượng được phép tiếp cận tài liệu, điều kiện tiếp cận, trách nhiệm của cơ quan lưu trữ đối với việc tổ chức phục vụ các yêu cầu của độc giả…Pháp luật về tiếp cận thông tin cũng chỉ hạn chế quyền tiếp cận thông tin phải do luật định trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng hay nói cách khác là quyền tiếp cận thông tin có thể bị hạn chế đối với các tài liệu được lưu trữ theo chế độ lưu trữ mật.
Một số giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về lưu trữ ở Việt Nam 1. Nâng cao nhận thức về tầm quan trọng của công tác lưu trữ và thực
- Sửa đổi một số thuật ngữ trong các phụ lục ban hành kèm theo Thông tư số 10/2022/TT-BNV như đã phân tích tại mục 3.1 của luận án và một số văn bản pháp luật về lưu trữ bảo đảm tính thống nhất, khoa học cụ thể: sửa đổi và thống nhất sử dụng thuật ngữ: “Nghiêm trọng, Không nghiêm trọng” cho tất cả các trường hợp xác định thời hạn lưu trữ theo tính chất vụ việc được thể hiện trong hồ sơ; bãi bỏ quy định “Hồ sơ công trình sửa chữa nhỏ” và căn cứ vào giá trị sửa chữa của công trình sửa đổi “Hồ sơ công trình sửa chữa có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên”. Trong thời gian qua, những, sai phạm trong công tác lưu trữ còn tồn tại như: ý thức tuân thủ pháp luật trong thực hiện các hoạt động lưu trữ của lãnh đạo và công chức, viên chức ở một số cơ quan, địa phương chưa cao như: không quan tâm chỉ đạo hoặc không thực hiện công tác lưu trữ đúng quy định; chưa quan tâm bố trí, xây dựng đủ kho lưu trữ, trang thiết bị cần thiết để bảo quản an toàn tài liệu lưu trữ; một số nơi để xảy ra cháy kho lưu trữ, để hư hỏng, mất hoặc tiêu hủy trái phép tài liệu lưu trữ; không thực hiện chế độ báo cáo thống kê định kỳ về lưu trữ.