Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam

MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU

- Cung cấp một số vấn đề lý luận về lơ ̣i ích công của trường đại học; bản chất, tầm quan tro ̣ng, sự cân bằng và bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm; cơ cấu tổ chức và thẩm quyền quản lý GDĐH; vai trò điều khiển và tài trợ hệ thống GDĐH của nhà nước; mô hình và kinh nghiê ̣m quốc tế QLNN về GDĐH. - Đưa ra một số giải pháp QLNN bảo đảm được sự tự chủ và tự chịu trách nhiệm của trường đại học, thiết lập môi trường cung cấp dịch vụ GDĐH thuận tiện, chủ động và bình đẳng, giới thiệu vai trò thích hợp của Nhà nước cũng như thể chế, chính sách điều hành GDĐH tích cực.

PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

Trường đại học được tiếp cận như một tổ chức hay thể chế mà trong đó con người hoạt động trong cơ cấu tổ chức quyền năng ràng buộc về lợi ích, có cùng tầm nhìn, mục tiêu, sứ mạng và giá trị; có mối quan hệ mang tính hệ thống với các tổ chức khác trong hệ thống như là nhà nước, các doanh nghiệp, tổ chức xã hội. Khác biệt ý kiến có ý nghĩa thống kê (0,05) giữa các nhà quản lý của trường đại học và bên ngoài trường đại học cũng được xem xét.

Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN

- Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ có tính toàn diện có thể vận dụng vào thực tiễn, làm cơ sở cho các nghiên cứu sau này về quản lý GDĐH. Góp phần vào đổi mới cơ cấu, quá trình và phương thức quản lý của nhà nước; xác định lại vai trò, chức năng của các cơ quan có thẩm quyền quản lý GDĐH trong bối cảnh mới.

NGHIÊN CỨU TRONG NƯỚC

Trước hết, đó là xu thế tự quản và chịu trách nhiệm xã hội, quản lý theo cơ chế chịu trách nhiệm gắn với việc xác lập trách nhiệm của tất cả các bên liên quan chứ không chỉ là của nhà nước hay người dạy, dựa vào chỉ số thực hiện để kiểm soát, đánh giá và minh bạch hóa; chất lượng nền GDĐH như là hiệu quả và “năng suất” của cả nền GDĐH; cơ chế hội đồng trường thì cần thiết để tách bạch quyền sử dụng và quyền sở hữu; đề xuất nghiên cứu chính sách tài chính tích cực cho GDĐH [52]. Lê Ngọc Đức (2009), trong “Bàn về quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các cơ sở GDĐH”, đã chỉ ra rằng nền KTTT có định hướng XHCN đòi hỏi mọi tổ chức và quản lý GDĐH phải sản xuất ra nguồn nhân lực chất lượng cao, GDĐH phải thể hiện trách nhiệm xã hội qua việc đảm bảo thoả mãn tiêu chí hiệu quả cao với nội hàm: chất lượng cao, hiệu suất cao, phù hợp và công bằng xã hội; cũng đã nêu một số điều kiện và giải pháp từ gốc độ quản lý vĩ mô thực hiện quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội [34].

NGHIÊN CỨU NGOÀI NƯỚC

Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học

Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr. Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa,. thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học. Mức độ giải trình không mang tính khuôn mẫu nhưng cần lưu ý là sự đòi hỏi quá mức (không hợp lý) sẽ hạn chế sự tự chủ, trở thành “gánh nặng” và có nguy cơ làm các trường xa rời trách nhiệm xã hội của mình nhiều hơn. Kế đến, trách nhiệm xã hội thể hiện ít nhất qua một số nội dung dưới đây:. - Sự công bằng trong tiếp cận GDĐH, - Chất lượng đào tạo và nghiên cứu,. - Sự tương xứng giữa trình độ đào tạo và nhu cầu của thị trường lao động, - Sự đóng góp cho phát triển kinh tế cũng như phổ biến các giá trị,. - Sự sử dụng hiệu quả nguồn lực công và. Chức năng công cộng và khả năng mang lại lợi ích công to lớn buộc trường đại học phải chịu trách nhiệm xã hội và trách nhiệm này phải bảo đảm được thực thi. Nhà nước giữ vai trò quan trọng trong việc đưa trách nhiệm xã hội vào cuộc sống thông qua các công cụ thích hợp. Nói chung, tự chịu trách nhiệm hay trách nhiệm xã hội của trường đại học cần được hiểu là trách nhiệm báo cáo hay giải thích kết quả hoạt động một cách ngay thẳng và trung thực cho các bên liên quan trong việc cung cấp dịch vụ GDĐH và sử dụng nguồn lực. Điều kiện và sự cân bằng tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Sự tự chủ và tự chi ̣u trách nhiê ̣m của một trường đại học đòi hỏi tối thiểu ba điều kiện: i) môi trường định hướng tự chủ; ii) sự cân bằng giữa quyền tự chủ và. trách nhiệm xã hội; và iii) năng lực tự chủ và tự chịu trách nhiệm của một trường.

Quản lý nhà nước về giáo dục đại học đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học

- Trao quyền cho tổ chức đệm mang tính chuyên môn và độc lập: Bộ Giáo dục trao quyền lập kế hoạch chiến lược, phát triển ngân sách hay kiểm định chất lượng cho các “tổ chức đệm” (Buffer Body) (Đây là cơ quan mang tính trung gian, chuyên môn và tự quản; thường do nhà nước thành lập, có ban đại diện mang tính pháp lý và các thành viên độc lập được mời từ khu vực GDĐH và công nghiệp hay thương mại;. kinh phí hoạt động của các cơ quan này thường do nhà nước tài trợ, hoặc do các trường đại học đóng góp, hoặc từ các nguồn thu nhập của các dịch vụ), chỉ giữ quyền kiểm soát đối với các chức năng then chốt như quyết định chiến lược quốc gia hay quy mô hệ thống GDĐH. - Uỷ quyền trực tiếp cho các trường: Mặc dù Bộ Giáo dục quản lý trực tiếp các trường nhưng thực hiện uỷ quyền rộng rãi cho các trường. Cách này thường chỉ phù hợp ở các hệ thống GDĐH có quy mô nhỏ, ví dụ như của Singapore. Các nguyên tắc chung trong xây dựng cơ cấu tổ chức quản lý là: i) có sự phù hợp giữa cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý với tính phức tạp của chức năng, nhiệm vụ quản lý, tính đa dạng của các mục tiêu quản lý, quy mô và độ phức tạp của đối tượng quản lý với các điều kiện quản lý; ii) phạm vi quản lý hiệu quả, khả năng quản lý được; iii) sự tương xứng nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm; và iv) sự linh hoạt và thích nghi, đáp ứng yêu cầu quản lý sự thay đổi. Việc tổ chức, chỉ đạo quản lý giảng viên trường đại học gắn với việc xác định tiêu chuẩn nghề nghiệp, quyền học thuật, mức lương. Việc quản lý tiêu chuẩn nghề nghiệp hay quyền học thuật là cơ sở quan trọng để bảo vệ và phát huy vai trò và trách nhiệm xuất sắc của các đối tượng học thuật. Thứ ba, xây dựng các trường đại học công khi cần thiết. Trong hầu hết hệ thống GDĐH đều có sự hiện diện của các trường đại học công thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước thành lập và tài trợ. Sự hiện diện các trường công lập cho thấy vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước. Vai trò xã hội và giá trị xã hội của nhà nước còn thể hiện ở chỗ, nhà nước giải quyết các công việc mang tính xã hội, mà cá nhân công dân không thể giải quyết được, đặc biệt trong thời đại ngày nay như: xây dựng các công trình phúc lợi xã hội trường học, bệnh viện…[50, tr.50]. Nhà nước xây dựng trường đại học công để đào tạo và nghiên cứu ngành và lĩnh vực mà, trước hết, các nhà cung cấp khác không được phép; kế đến, để đáp ứng nhu cầu mà các thành phần khác không đáp ứng; sau cùng, các thành phần khác khó có đủ năng lực tài chính và kỹ thuật để tổ chức và thực hiện. Khi các nhu cầu đào tạo và nghiên cứu đặc biệt có thật và cần thiết không chỉ đối với xã hội mà còn cả nhà nước xuất hiện thì nhà nước phải đứng ra tổ chức cung cấp để đáp ứng nhu cầu mà không thể phó mặc cho thị trường. Tuy nhiên, việc cung. cấp này dễ dẫn đến tình trạng độc quyền, chi phí hay giá thành đào tạo và nghiên cứu thì không thể kiểm soát. Để hạn chế rủi ro này, nhà nước có thể áp dụng cơ chế thị trường có định hướng như ở Trung Quốc hay Việt Nam, cơ chế cạnh tranh thị trường nội bộ hay nội khối như ở các nước châu Âu. Đồng thời, tăng cường tính chịu trách nhiệm và hoạt động kiểm soát nhà nước. Thứ tư, huy động và quản lý các nguồn lực để pháp triển GDĐH. Nhà nước có trách nhiệm thiết lập chính sách và cơ chế để huy động và quản lý các nguồn lực nhằm đảm bảo sự phát triển của hệ thống GDĐH. Các cơ chế, chính sách huy động và quản lý tài chính ảnh hưởng rất lớn đến sự tự chủ của trường đại học. Có hai nhóm nguồn lực có thể được huy động là từ nhà nước và từ tư nhân. Nhờ tài trợ mà các trường có tiền để thực hiện các sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu góp phần cho sự phát triển KT-XH. Chu trình này được mô tả qua Hình 1.1 mà trong đó nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình, thông qua việc cung cấp và kiểm soát tài chính. Sự đầu tư cho GDĐH thường được xem là đầu tư phát triển cho nên phần chi tiêu công dành cho nó là phần quan trọng trong chi tiêu công ở nhiều nước. Ở các nước đang phát triển, 90% thu nhập của các trường là do nhà nước cấp trong khi ở một số nước phát triển, đơn cử như Hoa Kỳ, thì hơn 50% là do tư nhân cấp. Tài trợ cũng là công cụ mạnh giúp cho nhà nước điều khiển và thay đổi hệ thống GDĐH của mình. Đầu ra của các trường Đầu ra của các. Sự phát triển Sự. phát triển Thu nhập toàn xã. Thu nhập toàn xã hội hội. Tài trợ các trường Tài trợ. Việc cung cấp và kiểm soát tài chính của nhà nước nhằm thực hiện 2 chức năng: i) phân phối vốn mà cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu GDĐH; và ii) kiểm tra mà cụ thể là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện các chính sách GDĐH cũng như sử dụng có hiệu quả các khoản đầu tư của nhà nước cho trường đại học. Để điều chỉnh chất lượng, nhà nước có thể ban hành khuôn khổ và thể chế pháp lý chung, ra quy chế GDĐH cụ thể, sử dụng biện pháp tài chính công và lập ra các cơ quan điều chỉnh GDĐH, theo Blackmur được Westerheijden, Stensaker & Rosa biên tập (2007) [112, tr.28-30]. Để định hình chất lượng, nhà nước có thể trực tiếp tổ chức hoặc là ủy quyền cho các cơ quan thuộc khu vực công và tư. Nhà nước có thể thành lập cơ quan quốc gia liên quan đến đảm bảo chất lượng với hình thức sở hữu đa dạng chứ không nhất thiết phải là cơ quan nhà nước. Nó có thể là một “cục” của Bộ Giáo dục, một bộ phận của một tổ chức đệm hay tổ chức độc lập. Tuy nhiên, từng vị trí cần được cân nhắc. Một Cục nằm bên trong Bộ có ưu thế về thẩm quyền, cho thấy tầm quan trọng của chất lượng và có thể tác động đến chính sách khác thông qua việc đánh giá chất lượng. Ở vị trí độc lập có được thuận lợi là đảm bảo tính khách quan nhất định. Một hệ thống đảm bảo chất lượng có sự tham gia của các lực lượng xã hội thường mang lại hiệu quả tốt hơn một hệ thống chỉ gồm lực lượng của nhà nước. Nhà nước cũng có thể can thiệp đến chất lượng thông qua cấp phép. Bằng cách này, nhà nước xem xét điều kiện đảm bảo chất lượng cho một chương trình đào tạo hay cho hoạt động của một trường trước khi cấp phép. Cách khác là xây dựng hệ thống đảm bảo chất lượng liên tục. Theo đó, việc kiểm định được tiến hành định kỳ 5 hay 10 năm. Nhà nước cũng có thể yêu cầu các trường phải xin phê duyệt như hình thức tái cho phép đối với các chương trình mới. Đối với các chuyên ngành đặc biệt còn đòi hỏi có sự phê duyệt của các cơ quan chuyên môn. Nhà nước cũng có thể áp. dụng biện pháp đánh giá ngoài định kỳ đối với các dịch vụ GDĐH. Kết quả đánh giá ngoài là căn cứ để nhà nước ra quyết định phù hợp, từ việc đóng cửa trường cho tới hạn chế quyền trao văn bằng. Một số nước áp dụng hình thức đánh giá xếp hạng để thúc đẩy chất lượng và cũng không loại trừ khả năng kết hợp với các hoạt động thanh tra giáo dục để kiểm soát chất lượng. Về kiểm soát tài chính. Đây là toàn bộ hoạt động có tính chất đánh giá, dùng quyền lực bắt buộc hoặc yêu cầu thực hiện các quyết định tài trợ. Khuôn khổ kiểm soát bao gồm: thể chế tài chính, địa vị pháp lý của trường đại học, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền phân bổ và kiểm soát, sự điều chỉnh của nhà nước. Kiểm soát là nhằm đảm bảo nguồn lực đầu tư được sử dụng trung thực, đúng mục đích, chống thất thoát và lãng phí, có hiệu quả. Nó cũng là cách đảm bảo trách nhiệm giải trình của trường đại học, có liên quan tới việc giám sát chất lượng đầu ra đào tạo và nghiên cứu. Kiểm soát được thực hiện bằng nhiều cách: kiểm toán độc lập các báo cáo năm và kế toán; thanh tra hoạt động qua kiểm toán nhà nước; thiết lập cơ chế, quy trình đánh giá chất lượng giảng dạy; yêu cầu trình các kế hoạch chiến lược cho cơ quan tài trợ; quy định thành viên bên ngoài tham gia hội đồng trường phải là người có kinh nghiệm quản lý tài chính, và tổ chức kiểm toán nội bộ phù hợp. Ngoài ra, để hạn chế tiêu cực, nhà nước nên kết hợp nhiều biện pháp kiểm soát. Sự kiểm soát tài chính tập trung gắn với quản lý tập trung trên phạm vi rộng cho thấy một số hạn chế như quá trình đồng thuận mất nhiều thời gian; làm giảm sự linh hoạt và không thúc đẩy các trường quản lý tốt nguồn lực vì chi tiêu dựa trên kế hoạch chi tiết. Mặt khác, khi hệ thống các trường mở rộng, nhà nước không thể nào gánh vác hết công việc. Thực tế kiểm soát tài chính GDĐH có sự dịch chuyển từ hình thức kiểm soát tập trung sang hình thức tự chủ. Xu hướng chung trong kiểm soát tài trợ công là công khai, minh bạch và đảm bảo sự tham gia của các bên liên quan đến trường đại học. b) Hoàn thiện nội dung và phương thức QLNN về GDĐH, QLNN theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học.