252502

32 MỞ ĐẦU 1. Lý do nghiên cứu đề tài Từ khi ra đời cho đến nay, chế độ bảo hiểm Xã hội (BHXH) luôn phát huy được tác dụng tích cực của mình, từng bước khẳng đònh đây là biện pháp hỗ trợ cho người lao động một cách ổn đònh nhất, chắc chắn nhất khi họ bò mất hoặc giảm thu nhập. Chế độ BHXH phát triển cùng với sự phát triển của nền kinh tế – xã hội của đất nước. Chính sách BHXH hiện nay được mở rộng đến mọi người lao động thuộc các thành phần kinh tế. Vì thế, số người lao động tham gia BHXH ngày càng tăng. Trong số các đơn vò BHXH ở Việt Nam, BHXH Thành phố Hồ Chí Minh (TP HCM) là đơn vò BHXH có mức đóng góp vào Quỹ BHXH Việt Nam cao nhất. Với đòa bàn quản lý rộng, số lượng các doanh nghiệp nhiều, đa dạng và ngày càng phát triển đang là một vấn đề khó khăn đặt ra cho Cơ quan trong quá trình quản lý hoạt động BHXH. Tất cả các lý do trên đòi hỏi Cơ quan BHXH TP HCM phải có một hệ thống kiểm soát nội bộ (KSNB) hữu hiệu. Việc dựa trên các lý thuyết hiện đại về KSNB để hoàn thiện hệ thống KSNB tại Cơ quan BHXH TP HCM là yêu cầu tất yếu. Thách thức của đề tài là nghiên cứu việc ứng dụng KSNB trong một đơn vò hành chính sự nghiệp hoạt động trong hệ thống các chính sách pháp lý của Việt Nam. Các kết quả của đề tài được mong đợi sẽ đóng góp một phần vào việc hình thành cơ sở lý luận và thực tiễn cho hoàn thiện KSNB trong các khu vực công ở Việt Nam. 33 2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận văn này tâïp trung nghiên cứu hệ thống kiểm soát nội bộ tại Cơ quan BHXH Thành phố Hồ Chí Minh, trong đó hai hoạt động đáng quan tâm là thu và chi BHXH. 3. Mục đích nghiên cứu đề tài Đề tài nghiên cứu nhằm để ứng dụng vào hoạt động quản lý tại đơn vò hành chính sự nghiệp, mục đích chính là: - Hệ thống hóa các lý luận cơ bản về KSNB trong đơn vò hành chính sự nghiệp, một vấn đề còn ít được đề cập đến trong hoạt động quản lý tại Việt Nam. Xem xét các yêu cầu của KSNB đối với hoạt động BHXH. - Khảo sát, đánh giá thực trạng hệ thống KSNB tại Cơ quan BHXH TP HCM. Đặc biệt đối với hoạt động thu và chi BHXH tại Cơ quan BHXH TP HCM. - Trên cơ sở phân tích các ưu, nhược điểm nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống KSNB đối với hoạt động BHXH tại Cơ quan BHXH TP HCM. 4. Phương pháp luận nghiên cứu Trong phần đánh giá thực trạng, chúng tôi phải tiến hành các cuộc khảo sát như sau: - Sử dụng Bảng câu hỏi về hệ thống KSNB để khảo sát thực trạng KSNB đối với hoạt động BHXH tại Cơ quan BHXH TP HCM. - Thảo luận với một số lãnh đạo và cán bộ tại Cơ quan BHXH TP HCM về một số thuận lợi và khó khăn trong việc quản lý các rủi ro hoạt động thu và chi BHXH. Đồng thời, trao đổi các biện pháp KSNB hiện tại đang áp dụng tại Cơ quan và cũng như những giải pháp KSNB trong tương lai. 34 - Tổng hợp các tài liệu hội thảo và tạp chí liên quan đến ngành để rút ra các nguyên nhân dẫn đến các rủi ro hoạt động BHXH và các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia khác. Tóm lại, toàn bộ đề tài sử dụng chủ yếu phương pháp quy nạp, dựa trên khảo sát để rút ra nguyên tắc chung và kết hợp một số kỹ thuật thống kê, phân tích đònh lượng để làm cơ sở cho các kết luận. 5. Nội dung đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài bao gồm 3 chương: CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG HOẠT ĐỘNG BẢO HIỂM XÃ HỘI. CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ TẠI CƠ QUAN BẢO HIỂM XÃ HỘI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH. CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG CƠ QUAN BẢO HIỂM XÃ HỘI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH. 35 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HỆ THỐNG KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG HOẠT ĐỘNG BẢO HIỂM XÃ HỘI 1.1. LỊCH SỬ RA ĐỜI VÀ PHÁT TRIỂN CỦA KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1.1.1. Lòch sử ra đời và phát triển của các lý thuyết kiểm soát nội bộ Để thực hiện chức năng kiểm soát, nhà quản lý sử dụng công cụ chủ yếu là kiểm soát nội bộ (KSNB) của đơn vò. Trong hơn một thế kỷ qua, khái niệm KSNB đã phát triển từ chỗ được xem là một phương pháp giúp cho kiểm toán viên độc lập xác đònh phương pháp hiệu quả nhất trong việc lập kế hoạch kiểm toán đến chỗ được coi là một bộ phận chủ yếu của hệ thống quản lý hữu hiệu. Khái niệm KSNB bắt đầu được sử dụng vào đầu thế kỷ 20 trong các tài liệu về kiểm toán. Từ thập niên 1940, các tổ chức kế toán công và kiểm toán nội bộ Hoa Kỳ đã xuất bản một loạt các báo cáo, hướng dẫn và tiêu chuẩn về tìm hiểu KSNB trong các cuộc kiểm toán. Đến thập niên 1970, kiểm soát nội bộ được quan tâm đặc biệt trong các lónh vực thiết kế hệ thống và kiểm toán, chủ yếu hướng vào cách thức cải tiến hệ thống KSNB và vận dụng trong các cuộc kiểm toán. Đạo luật chống hành vi hối lộ ở nước ngoài 1977, các báo cáo của Cohen Commission và FEI (Financial Executive Institute) đều đề cập đến việc hoàn thiện hệ thống kế toán và KSNB. Ủy ban chứng khoán Hoa Kỳ (SEC) (1) cũng đưa ra các điều luật bắt buộc các nhà quản trò phải báo cáo về hệ thống kiểm soát nội bộ của tổ chức. Năm 1979, (1) Securities and Exchange Commission – Viết tắt SEC 36 Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA) (1) đã thành lập một Ủy ban tư vấn đặc biệt về kiểm toán nội bộ nhằm dưa ra các hướng dẫn về việc thiết lập và đánh giá hệ thống KSNB. Giai đoạn từ năm 1980 đến 1985, Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ đã tiến hành sàng lọc, ban hành và sửa đổi các chuẩn mực về sự đánh giá của kiểm toán viên độc lập về KSNB và báo cáo về KSNB. Hiệp hội kế toán nội bộ (IIA) (2) cũng ban hành chuẩn mực và hướng dẫn kiểm toán viên nội bộ về bản chất của kiểm soát và vai trò của các bên liên quan trong việc thiết lập, duy trì và đánh giá hệ thống KSNB. Từ năm 1985 về sau, sự quan tâm tập trung vào KSNB càng mạnh mẽ hơn. Hội đồng quốc gia chống gian lận về báo cáo tài chính (Treadway Commision) được thành lập năm 1985. Hoạt động này cũng đã đưa ra một loạt các vấn đề về KSNB, nhấn mạnh tầm quan trọng của môi trường kiểm soát, các quy tắc về đạo đức, các Ủy ban Kiểm toán và chức năng của kiểm toán nội bộ. Vì thế Ủy ban tổ chức đồng bảo trợ (COSO) (3) của Hôïi đồng quốc gia chống gian lận về báo cáo tài chính đã được thành lập nhằm nghiên cứu KSNB: - Thống nhất đònh nghóa về KSNB để phục vụ cho nhu cầu của các đối tượng khác nhau. - Cung cấp đầy đủ một hệ thống tiêu chuẩn để giúp các đơn vò có thể đánh giá hệ thống KSNB để tìm giải pháp hoàn thiện. Báo cáo COSO năm 1992 đã tạo lập một nền tảng lý luận cơ bản về KSNB. Trên cơ sở đó, hàng loạt các nghiên cứu về KSNB ở nhiều lónh vực ra đời như: - Phát triển theo hướng quản trò: năm 2001, dựa trên Báo cáo COSO 1992, COSO nghiên cứu hệ thống đánh giá rủi ro doanh nghiệp. (1) American Institute of Certified Public Accountants – Viết tắt AICPA (2) Institute of Internal Auditor – Viết tắt IIA (3) Committee of Sponsoring Organizations – Viết tắt COSO 37 - Phát triển theo hướng chuyên sâu vào những ngành nghề cụ thể: Báo cáo Basle 1998 của Ủy ban Basle các Ngân hàng Trung ương công bố về khuôn khổ KSNB trong ngân hàng, dựa vào lý luận cơ bản của báo cáo COSO 1992. - Phát triển theo hướng quốc gia: nhiều quốc gia trên thế giới có khuynh hướng xây dựng một khuôn khổ lý thuyết riêng về KSNB. Điển hình là Báo cáo COCO 1995 (Canada), báo cáo Turnbull 1999 (Anh). Các báo cáo này không có sự khác biệt lớn so với Báo cáo COSO 1992. 1.1.2. Lòch sử ra đời và phát triển của KSNB trong khu vực công Trong lónh vực công, KSNB rất được xem trọng, nó là một đối tượng được quan tâm đặc biệt của kiểm toán viên Nhà nước. Một số Quốc gia như Mỹ hoặc Canada đã có những công bố chính thức về KSNB áp dụng cho các cơ quan hành chính sự nghiệp. Chuẩn mực về kiểm toán của Tổng Kế toán Nhà nước Hoa Kỳ (GAO) (1) (1999) có đề cập đến vấn đề KSNB đặc thù trong tổ chức hành chính sự nghiệp. GAO đưa ra năm yếu tố về KSNB bao gồm các quy đònh về môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, các hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, giám sát. Về kiểm toán Nhà nước, hệ thống chuẩn mực kiểm toán Nhà nước do Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI) (2) ban hành. Tổ chức này bao gồm 178 thành viên. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán do INTOSAI ban hành bao gồm quy tắc đạo đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán. Năm 1992, bản Hướng dẫn về chuẩn mực KSNB của INTOSAI đã hình thành một tài liệu đề cập đến việc nâng cấp các chuẩn mực KSNB, hỗ trợ cho việc thực hiện và đánh giá KSNB. (1) United States General Accounting Office – Viết tắt GAO (2) International Organization of Supreme Audit Institutions – Viết tắt INTOSAI 38 Năm 2001, bản Hướng dẫn của INTOSAI 1992 đã cập nhật thêm về các chuẩn mực KSNB để phù hợp với tất cả các đối tượng và phù hợp với sự phát triển gần đây trong KSNB. Điều cần lưu ý là tài liệu này đã tích hợp các lý luận chung về KSNB của Báo cáo COSO. Bên cạnh việc cải thiện đònh nghóa KSNB và xây dựng một sự hiểu biết thông thường về KSNB, tài liệu của INTOSAI trình bày những vấn đề đặc thù về khu vực công. 1.1.2.1. Đònh nghóa về kiểm soát nội bộ của INTOSAI Hướng dẫn chuẩn mực của KSNB của INTOSAI 1992 đưa ra đònh nghóa về KSNB như sau: KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt được các mục tiêu của tổ chức: - Thúc đẩy các hoạt động hữu hiệu, hiệu quả và có kỷ cương cũng như chất lượng của sản phẩm, dòch vụ phù hợp với nhiệm vụ của tổ chức. - Bảo vệ các nguồn lực không bò thất thoát, lạm dụng, lãng phí, tham ô và vi phạm pháp luật. - Khuyến khích tuân thủ pháp luật, quy đònh của Nhà nước và nội bộ. - Xây dựng và duy trì các dữ liệu tài chính và hoạt động và lập báo cáo đúng đắn và kòp thời. Tài liệu hướng dẫn của INTOSAI được cập nhật lại vào năm 2001, trình bày về đònh nghóa về KSNB như sau: KSNB là một quá trình xử lý toàn bộ được thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trình này được thiết kế để phát hiện các rủi ro và 39 cung cấp một sự đảm bảo hợp lý để đạt được nhiệm vụ của tổ chức. Sau đây là những mục tiêu cần đạt được: - Thực hiện các hoạt động một cách có kỷ cươngï, có đạo đức, có tính kinh tế, hiệu quả và thích hợp. - Thực hiện đúng trách nhiệm. - Tuân thủ theo luật pháp hiện hành và các nguyên tắc, quy đònh. - Bảo vệ các nguồn lực chống thất thoát, sử dụng sai mục đích và tổn thất. So với đònh nghóa của báo cáo COSO và Hướng dẫn năm 1992, khía cạnh giá trò đạo đức trong hoạt động được thêm vào. Mục tiêu của KSNB được nhấn mạnh thêm, đó chính là tầm quan trọng của hành vi đạo đức cũng như sự ngăn chặn và phát hiện sự gian trá và tham nhũng trong khu vực công. Ngân sách của Nhà nước được phân bố rộng rãi, chính vì vậy cần có các kiểm soát nhằm đảm bảo ngân sách được sử dụng đúng mục đích, các tài sản không bò thất thoát hay lãng phí. Vì vậy, việc bảo vệ nguồn lực cần được nhấn mạnh thêm tầm quan trọng trong KSNB đối với khu vực công. Trong tài liệu này còn nhấn mạnh đến những thông tin phi tài chính. Bởi vì sự sử dụng rộng rãi của hệ thống thông tin ngày càng tăng trong các tổ chức Nhà nước, kiểm soát công nghệ thông tin ngày càng trở nên quan trọng hơn. Mục tiêu của tài liệu này là thiết lập và duy trì KSNB hữu hiệu trong khu vực công. Vì vậy, các nhà lãnh đạo của Chính phủ rất quan tâm đến tài liệu này. Các nhà lãnh đạo các tổ chức của Nhà nước xem tài liệu này là một nền tảng để thực hiện và giám sát KSNB trong tổ chức. INTOSAI đưa ra hai nhóm chuẩn mực về KSNB: Chuẩn mực chung và chuẩn mực cụ thể. Chuẩn mực chung bao gồm các quy đònh về bảo đảm hợp lý, 40 tinh thần tuân thủ, năng lực và phẩm chất, mục tiêu kiểm soát và giám sát. Chuẩn mực cụ thể đi vào các quy đònh về tổ chức hồ sơ, tài liệu; ghi chép kòp thời và đúng đắn các nghiệp vụ, phân chia trách nhiệm, tiếp cận và báo cáo về nguồn lực và sổ sách. 1.1.2.2. Các yếu tố của hệ thống KSNB theo tổ chức INTOSAI Tương tự như Báo cáo COSO, INTOSAI đưa ra năm yếu tố của KSNB bao gồm môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, các hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông và giám sát. Tuy nhiên, có những khác biệt nhất đònh vềø chi tiết.  Môi trường kiểm soát Môi trường kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh hưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên. Môi trường kiểm soát là nền tảng cho tất cả các yếu tố khác trong KSNB, tạo lập một nề nếp kỷ cương, đạo đức và cơ cấu cho tổ chức. Các nhân tố trong môi trường KSNB bao gồm: • Sự liêm chính và giá trò đạo đức cá nhân và chuyên môn của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân viên Sự liêm chính và tôn trọng giá trò đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân viên xác đònh thái độ cư xử chuẩn mực trong công việc của họ. Tinh thần tôn trọng đạo đức thể hiện qua tất cả các cá nhân, mọi cá nhân phải tuân thủ các điều lệ, quy đònh và đạo đức về cách thức ứng xử của cán bộ công chức Nhà nước. Thí dụ như công khai tài sản, các vò trí kiêm nhiệm công việc bên ngoài, quà tặng và báo cáo các mâu thuẫn về lợi ích. Đồng thời, phải cho công chúng thấy được tinh thần này trong sứ mệnh và trong tiêu chuẩn đạo đức của tổ chức công thông qua các văn bản chính thức. 41 • Năng lực nhân viên Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết và kỹ năng làm việc cần thiết để đảm bảo việc thực hiện có kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữu hiệu, cũng như có một sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc thiết lập hệ thống KSNB. Lãnh đạo và nhân viên phải duy trì một trình độ đủ để hiểu được việc xây dựng thực hiện, duy trì của KSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mệnh chung của tổ chức. Mỗi cá nhân trong tổ chức đều giữ một vai trò trong hệ thống KSNB bởi trách nhiệm của họ. Lãnh đạo và nhân viên cũng cần có những kỹ năng cần thiết để đánh giá rủi ro. Việc đánh giá rủi ro đảm bảo hoàn thành trách nhiệm của họ trong tổ chức. Đào tạo là một phương thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thành viên trong tổ chức. Một trong những nội dung đào tạo là hướng dẫn về mục tiêu KSNB, phương pháp giải quyết những tình huống khó xử trong công việc. • Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo Triết lý quản lý và phong cách lãnh đạo thể hiện qua cá tính, tư cách và thái độ của nhà lãnh đạo khi điều hành. Nếu nhà lãnh đạo cấp cao cho rằng KSNB là quan trọng thì những thành viên khác trong tổ chức cũng sẽ cảm nhận được điều đó và sẽ theo đó mà tận tâm xây dựng hệ thống KSNB. Tinh thần này biểu hiện ra thành những quy đònh đạo đức ứng xử trong cơ quan. Thí dụ như việc xây dựng kiểm toán nội bộ trong KSNB thể hiện sự quan tâm của lãnh đạo đến KSNB.