TỔNG QUAN VÀ VẤN ĐỀ CHÍNH SÁCH
Bối cảnh chính sách
Cuộc khủng hoảng nợ công Châu Âu đã kéo dài sang năm thứ tư mà chưa có dấu hiệu kết thúc, bắt nguồn từ Hy Lạp và lan rộng sang Italia, Bồ Đào Nha, Ireland, Tây Ban Nha, làm kiệt quệ các nền kinh tế trong khu vực Dù đã áp dụng các biện pháp thắt lưng buộc bụng trong hơn một năm, các chỉ số kinh tế vĩ mô của Hy Lạp vẫn ở mức báo động và dự báo nợ công có thể tăng đến 175% GDP Cuộc khủng hoảng này được coi là giai đoạn thứ hai, là hệ quả của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, với ảnh hưởng không chỉ trong khu vực mà còn tác động mạnh mẽ đến tài chính thế giới.
Vấn đề trần nợ công của Mỹ một lần nữa trở nên nghiêm trọng khi Chính phủ Mỹ phải tạm ngưng hoạt động do thiếu sự đồng thuận giữa hai Đảng Cộng hòa và Dân chủ trước thời hạn 17/10/2013 Với nợ công vượt mức trần 16.699 tỷ USD, Quốc hội Mỹ đã phải thông qua trần nợ mới để duy trì sự ổn định kinh tế trong nước và thị trường tài chính toàn cầu Cuối cùng, vào tối 16/10/2013, Hạ viện Mỹ đã thông qua dự luật gia hạn trần nợ để tránh nguy cơ vỡ nợ Mặc dù khủng hoảng tài chính – chính trị tạm lắng, nhưng "núi nợ công" ngày càng gia tăng vẫn là vấn đề nổi cộm, dự báo cuộc tranh luận về trần nợ sẽ trở nên căng thẳng hơn trong tương lai.
Kinh tế Việt Nam, sau một giai đoạn tăng trưởng ấn tượng, hiện đang đối mặt với dấu hiệu chậm lại và trải qua giai đoạn khó khăn nhất kể từ năm 1990 Nguyên nhân của tình trạng này được giải thích bởi nhiều yếu tố tác động khác nhau.
Vào tháng 3 năm 2012, Hy Lạp đã được các chủ nợ xóa hơn 100 tỷ Euro và nhận thêm hai chương trình hỗ trợ quốc tế với tổng giá trị 240 tỷ USD nhằm tập trung xử lý thâm hụt ngân sách.
Nguyễn-Chiến (2013) chỉ ra rằng cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu và bất ổn kinh tế đã ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế Việt Nam, với mức giảm từ khoảng 7.5% (2000-2007) xuống còn 6% (2008-2012) Khu vực FDI hiện nay là động lực duy nhất hoạt động ổn định, trong khi các khu vực khác như kinh tế nhà nước và doanh nghiệp tư nhân gặp khó khăn Việt Nam đã trải qua tình trạng thâm hụt ngân sách kéo dài và nợ công gia tăng nhanh chóng, mặc dù nợ công từng là nguồn vốn quan trọng cho đầu tư công Tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công vẫn chưa cao, dẫn đến lãng phí nguồn lực và ảnh hưởng tiêu cực đến khu vực tư nhân Đặc biệt, nhiều tập đoàn kinh tế nhà nước như Vinashin và Vinalines đang thua lỗ, tạo ra mối lo ngại về việc sử dụng hiệu quả nguồn lực, bao gồm cả nợ công.
Vay nợ để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính phủ là xu hướng phổ biến trên toàn cầu, tuy nhiên, mỗi quốc gia có chiến lược quản lý nợ công khác nhau nhằm tránh khủng hoảng nợ Đánh giá thực trạng nợ công dựa trên tiêu chí ổn định và bền vững là rất quan trọng để quyết định có nên tăng hay giảm nợ, cũng như lựa chọn nguồn vốn phù hợp, đảm bảo khả năng thanh toán và sử dụng nợ hiệu quả trong tương lai Điều này giúp chính phủ có nhiều lựa chọn hơn trong việc phục hồi nền kinh tế khỏi tình trạng suy giảm hiện tại.
Mục tiêu nghiên cứu
Đề tài nghiên cứu đánh giá thực trạng nợ công Việt Nam từ góc độ định lượng và thực tiễn, nhằm xác định các nguyên nhân gây rủi ro cho nợ công không bền vững Qua đó, bài viết sẽ đề xuất các khuyến nghị chính sách để đảm bảo khả năng thanh toán nợ và sử dụng nợ một cách hiệu quả trong tương lai.
2 Nhóm-tác-giả-Chương-trình-Giảng-dạy-Kinh-tế-Fulbright-(2013)
Câu hỏi nghiên cứu
Câu hỏi 1: Những yếu tố nào ảnh hưởng đến tính-bền-vững của nợ-công Việt-Nam? Nợ- công của Việt-Nam hiện nay có bền-vững không?
Câu hỏi 2: CP cần thực hiện những biện pháp quản lý như thế nào để tăng tính-bền-vững của nợ công?
Đối tượng, phạm vi và phương pháp nghiên cứu
Luận văn áp dụng phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng để đánh giá vị thế nợ bền vững của Việt Nam Nghiên cứu thực tiễn được thực hiện nhằm phân tích cụ thể trường hợp Việt Nam, từ đó đánh giá và so sánh các nhân tố ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ Dữ liệu nợ công Việt Nam được khai thác từ nguồn thông tin thứ cấp, tập trung vào giai đoạn từ 1990 đến 2012.
Cấu trúc của luận văn
Luận văn được cấu trúc thành 4 chương: Chương 1 giới thiệu nghiên cứu; Chương 2 trình bày các khung phân tích liên quan đến tính bền vững của nợ; Chương 3 thực hiện phân tích tính bền vững qua mô hình định lượng và định tính, chỉ ra các yếu tố ảnh hưởng cũng như rủi ro trong việc đánh giá tính bền vững và dự báo tương lai; Cuối cùng, Chương 4 đưa ra kết luận và gợi ý chính sách dựa trên phân tích ở Chương 3.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH
Các khái niệm cơ bản
Khái niệm nợ công được định nghĩa khác nhau trên toàn cầu do sự khác biệt trong cách hiểu về khu vực công Nợ công có thể được phân chia thành hai loại chính: nợ công theo nghĩa hẹp và nợ công theo nghĩa rộng Các cơ quan quản lý nợ công và tổ chức kinh tế - tài chính thường áp dụng những tiêu chí khác nhau để xác định nợ công, phản ánh sự đa dạng trong cách tiếp cận vấn đề này.
Theo Điều 1 Luật quản lý nợ-công (2009), Việt-Nam đã định nghĩa nợ-công bao gồm nợ
Nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương, được coi là nợ công theo nghĩa hẹp Theo nghĩa rộng, nợ công còn bao gồm nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương và các tổ chức trực thuộc Chính phủ, bao gồm doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Sự khác biệt quan trọng giữa hai cách phân loại này là nghĩa vụ nợ phát sinh DNNN phải tự chịu trách nhiệm về nghĩa vụ nợ, và khoản vay của DNNN sẽ không được tính vào nợ công theo định nghĩa của Việt Nam, điều này gây bất hợp lý khi Nhà nước là đơn vị nắm giữ 100% vốn Thực tế, khu vực quốc doanh tại Việt Nam rất lớn, và khi DNNN gặp khó khăn, Nhà nước có thể sử dụng ngân sách để cứu trợ, dẫn đến việc gánh nợ của DNNN trở thành trách nhiệm nợ của khu vực công, tạo áp lực lên ngân sách nhà nước.
Do sự khác biệt trong cách tính toán nợ công và việc chưa có chuẩn mực chung để đánh giá, con số nợ công mà Bộ Tài chính công bố có sự chênh lệch lớn so với một số nghiên cứu gần đây.
Trong bài viết này, chúng tôi sẽ phân tích 5 trường hợp điển hình liên quan đến Vinashin, trong đó Chính phủ đã thực hiện các biện pháp hỗ trợ để trả nợ cho những khoản nợ đến hạn mà Vinashin không có khả năng chi trả Chúng tôi sử dụng định nghĩa nợ công theo nghĩa hẹp và gọi chung là "Nợ chính phủ".
2.1.2 Tính bền vững của nợ công
Mục tiêu đánh giá tính bền vững của nợ công là xác định thời điểm nợ của một quốc gia trở nên quá lớn, dẫn đến mất khả năng trả nợ Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), một khoản nợ được coi là bền vững nếu đáp ứng các điều kiện về khả năng thanh toán mà không cần điều chỉnh lớn do chi phí tài trợ Khả năng thanh toán nợ phụ thuộc vào việc thặng dư ngân sách cơ bản trong tương lai có đủ lớn để trang trải lãi và nợ gốc Về mặt kỹ thuật, khả năng thanh toán nợ yêu cầu tổng giá trị hiện tại của các khoản nợ và chi tiêu công không được vượt quá tổng giá trị hiện tại của các khoản thu ngân sách.
Theo định nghĩa của IMF về sự phát triển bền vững, có hai tiêu chuẩn quan trọng cần lưu ý Thứ nhất, cần loại trừ “sự điều chỉnh lớn” trong cán cân ngân sách, điều này có nghĩa là không có sự cắt giảm chi tiêu mạnh mẽ hoặc gia tăng nguồn thu đột ngột Thứ hai, chi phí tài trợ luôn thay đổi và khó dự đoán, đặc biệt có thể gia tăng khi nợ bùng phát, tạo ra vòng luẩn quẩn Do đó, một khoản nợ có thể bền vững hôm nay nhưng không chắc chắn vào ngày mai, và ngược lại Tuy nhiên, định nghĩa về tính bền vững nợ của IMF vẫn còn mơ hồ và khó tiếp cận để đánh giá.
Vấn đề nợ công và tính bền vững của nó đã được thảo luận từ lâu, nhưng vẫn chưa có khái niệm rõ ràng về tính bền vững này Các nhà nghiên cứu đồng thuận về hai trạng thái nợ công: tuyệt đối bền vững và tuyệt đối không bền vững, nhưng xác định ngưỡng bền vững cụ thể lại rất khó khăn Dù vậy, vẫn tồn tại các phương pháp để đánh giá tính bền vững của nợ công, bao gồm ba cách tiếp cận chính: lý thuyết, định lượng và thực tiễn.
Trong luận văn này, chúng tôi đánh giá tính bền vững nợ công bằng cách sử dụng phương pháp định lượng, bao gồm kiểm định tính dừng, và so sánh với các ngưỡng nợ do IMF và WB đề ra, cùng với các phương pháp bổ sung khác.
Đánh giá vị thế nợ công theo cách tiếp cận định lượng
Nghiên cứu thực nghiệm trong kinh tế vĩ mô chủ yếu sử dụng chuỗi thời gian do sự biến động liên tục của các chỉ số kinh tế Những chuỗi dữ liệu thời gian này có thể có tính ổn định hoặc không, ảnh hưởng đến việc phân tích xu hướng kinh tế.
Chuỗi số liệu thời gian cố định (tính dừng) có đặc điểm là giá trị trung bình và phương sai không thay đổi, với các giá trị quan sát không có tương quan và không có biến động định kỳ Nếu chuỗi thời gian của nợ công không dừng, tức là tỷ lệ nợ thực/GDP liên tục gia tăng và vượt quá giá trị hiện tại của các khoản thặng dư ngân sách trong tương lai, thì nợ công sẽ trở nên không bền vững.
Nhiều nhà nghiên cứu đã sử dụng các kiểm tra về tính dừng trong phân tích, như Corsetti G và Roubini N (1991) với dữ liệu của 18 nước OECD từ 1960 đến 1989 Họ phát hiện sự khác biệt trong phát triển bền vững giữa các quốc gia Các nước lớn như Mỹ, Nhật, Đức, Pháp, Anh và Canada không gặp vấn đề về khả năng thanh toán, trong khi một số nước nhỏ như Bỉ, Ireland, Hà Lan và Hy Lạp lại đối mặt với thách thức phát triển bền vững do tỷ lệ nợ công/GDP cao, đặc biệt là trên 100% ở Bỉ và Ireland.
Anca Ruxandra (2011) đã phân tích dữ liệu hàng năm từ 14 quốc gia Châu Âu trong giai đoạn 1970 – 2012, cho thấy tỷ lệ nợ công của nhiều nước đã vượt qua ngưỡng quy định của Hiệp ước Maastricht, ngoại trừ Đan Mạch, Phần Lan và Thụy Điển Tình hình này trở nên nghiêm trọng hơn sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, khi tỷ lệ nợ công của các quốc gia này tăng nhanh từ năm 2007, với một số nước đạt mức báo động Ngược lại, Đan Mạch, Phần Lan, Hà Lan và Thụy Điển không phải đối mặt với rủi ro thanh khoản trong tương lai, nhờ vào tỷ lệ nợ công ổn định và thặng dư ngân sách công lớn, đảm bảo sự ổn định tài chính.
2.2.2 Kiểm tra tính bền vững của chính sách tài khóa thông qua điều kiện giới hạn
NS liên thời gian 2.2.2.1 Lý thuyết về ràng buộc NS của CP và giới hạn NS liên thời gian
Ràng buộc ngân sách nhà nước yêu cầu chi tiêu cho hàng hóa và dịch vụ, bao gồm cả chi phí trả lãi và nợ gốc, phải tương đương với thu nhập thuế hiện tại cộng với nợ phát hành mới.
G (1 ) 1 hay B t (1i t )B t 1 D t (1) Với: it-là-lãi-suất-trái-phiếu-Chính-phủ-(TPCP)-giai-đoạn-t-(it >0)
Gt-là-chi-tiêu-CP-cho-hàng-hóa-và-dịch-vụ-giai-đoạn-t
Tt-là-thu-thuế-giai-đoạn-t
Bt-là-nợ-CP-phát-hành-giai-đoạn-t
Dt-=-Gt -Tt-là-thâm-hụt-NS-giai-đoạn-t Phương-trình-(1)-có-thể-được-viết-lại-dưới dạng tỷ-lệ của các biến số so với GDP như sau: t t t t t b b y d i
Tỷ lệ chi tiêu công, thu thuế và nợ mới phát hành theo GDP được ký hiệu là gt, tt, bt lần lượt Trong đó, dt là tỷ lệ thâm hụt ngân sách nhà nước (NSCB) và yt là tốc độ tăng trưởng GDP.
Vị thế nợ công của một quốc gia phụ thuộc vào nhiều yếu tố, bao gồm tỷ lệ thâm hụt ngân sách, lãi suất trái phiếu chính phủ và tốc độ tăng trưởng GDP Khi một quốc gia đang thâm hụt ngân sách và tốc độ tăng trưởng kinh tế thấp hơn lãi suất trái phiếu chính phủ, nợ công sẽ gia tăng liên tục tính theo tỷ lệ phần trăm GDP, dẫn đến tình trạng nợ công không bền vững.
Ngoài ra, để đánh giá tính bền vững của ngân sách và nợ công, chúng ta cần dựa vào điều kiện "no ponzi condition", tức là không thể phát hành nợ mới để trả lãi và gốc của nợ cũ vô thời hạn Kết hợp phương trình cân bằng ngân sách và điều kiện này, chúng ta có thể xác định được ràng buộc ngân sách liên thời gian.
Trong đó, 1/(1+r) là yếu tố chiết khấu Điều kiện ràng buộc ngân sách yêu cầu giá trị hiện tại của thặng dư ngân sách công phải lớn hơn khoản thâm hụt ngân sách công hiện tại để trang trải cho nợ công ban đầu Phương trình này chỉ ra rằng nợ ban đầu sẽ bằng với giá trị hiện tại của thặng dư ngân sách công khi và chỉ khi giá trị hiện tại của các khoản nợ trong tương lai hội tụ về 0.
Để đảm bảo tính bền vững của nợ công, giá trị hiện tại của thặng dư ngân sách cần phải lớn hơn hoặc bằng giá trị hiện tại của nợ công ban đầu Điều này có nghĩa là nợ công hiện tại phải được bảo đảm bởi thặng dư ngân sách trong tương lai.
Điều kiện ràng buộc về nợ công khó có thể thực thi trong thực tế, vì nợ công sẽ bền vững nếu tốc độ tăng nợ nhỏ hơn lãi suất thực của các khoản nợ mới phát hành, bất kể cấu trúc và mức nợ ban đầu Hơn nữa, cam kết đạt thặng dư ngân sách trong tương lai thường không đáng tin cậy, điều này đặt ra thách thức trong việc giảm thâm hụt ngân sách trong tương lai.
CP có hai lựa chọn khả dĩ: giảm chi tiêu công hoặc tăng thu ngân sách Giảm chi tiêu công có thể ảnh hưởng đến quyền lợi của các nhóm lợi ích và gặp khó khăn trong thực thi do rào cản chính trị Ngược lại, việc tăng thuế và ban hành các khoản phí mới nhằm tăng thu ngân sách có thể dẫn đến lạm thu, gây ảnh hưởng tiêu cực đến phúc lợi xã hội và tạo ra tổn thất vô ích.
2.2.2.2 Kiểm định điều kiện giới hạn NS liên thời gian
Phương trình (4) cung cấp một thử nghiệm đơn giản về ràng buộc NS liên thời gian với lãi suất thực không đổi Nếu Dt là một chuỗi thời gian dừng, thì cân bằng NSCB sẽ đạt được khi chuỗi thời gian Bt cũng dừng Ngược lại, nếu cả Dt và Bt đều không dừng, việc thực hiện hồi quy tuyến tính theo phương trình (4) có thể dẫn đến hồi quy giả (cointegration) Hầu hết các nghiên cứu hiện nay đều kiểm tra nghiệm đơn vị để xác nhận tính dừng của các chuỗi thời gian này.
Nghiên cứu của Trehan và Walsh (1991) đã chỉ ra mối quan hệ đồng kết hợp giữa thâm hụt ngân sách và khoản nợ công Greiner và Semmler (1999) đã phân tích dữ liệu hàng năm từ 1955 đến 1994 và kết luận rằng Đức không đáp ứng điều kiện giới hạn ngân sách liên thời gian, đặc biệt là thâm hụt ngân sách sau năm 1989 đã góp phần vào xu hướng này.
Mô hình giá trị hiện tại của Campbell và Shiller (1987) có thể được áp dụng để kiểm tra giới hạn NS liên thời gian Ưu điểm của mô hình này là xác định cách thức tối ưu thông qua giá trị hiện tại của nợ-công dựa trên mô hình VAR Điều này được thể hiện qua mô hình VAR với hai biến Dt và Bt.
Các tiêu chí đánh giá mức độ an toàn nợ từ cách tiếp cận thực tiễn
Khung phân tích nợ bền vững (Debt Sustainability Framework - DSF) dành cho các nước có thu nhập thấp đã được IMF và WB áp dụng từ năm 2005 và đã trải qua các lần cập nhật vào năm 2006.
DSF, được phát triển vào năm 2009 và 2012, xác định các ngưỡng nợ nguy hiểm nhằm dự báo nợ công và nợ công nước ngoài trong 20 năm tới, đồng thời đánh giá nguy cơ tiềm ẩn của nợ Các ngưỡng này phụ thuộc vào mức độ hỗ trợ của chính sách và khung thể chế của quốc gia đối với tăng trưởng bền vững và giảm nghèo, được đo lường qua chỉ số CPIA (Country Policy and Institutional Assessment) của WB Thông tin chi tiết về các ngưỡng nợ nguy hiểm sẽ được trình bày trong các bảng dưới đây.
Chỉ số CPIA bao gồm 16 tiêu chí được phân loại thành 4 nhóm chính: quản lý kinh tế, chính sách cấu trúc, chính sách xã hội và công bằng, cùng với quản trị khu vực công và thể chế Các quốc gia được đánh giá về tình trạng hiện tại của họ trong từng tiêu chí, với thang điểm từ 1 đến 6 Chỉ số này được cập nhật hàng năm cho tất cả các nước trong Hiệp hội Phát triển Quốc tế.
Bảng 2.1 Ngưỡng nợ nguy hiểm áp dụng cho nợ công nước ngoài
Bảng 2.2 Ngưỡng nợ nguy hiểm áp dụng cho tổng nợ công
Dựa trên những ngưỡng nguy hiểm trên, chúng ta có thể xếp hạng tình hình nợ trong nước theo-4-mức-nguy-cơ-được-trình-bày-trong-bảng-sau
Bảng 2.3 Các-mức-rủi-ro-theo-phân-loại-của-IMF-và-WB
GDP Kim ngạch xuất khẩu Thu ngân sách Kim ngạch xuất khẩu Thu ngân sách
Chính sách trung bình (3.25 < CPIA