Ths luật học trách nhiệm pháp lý của viên chức qua thực tiễn thành phố hà nội

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐVSNCL : Đơn vị nghiệp công lập TNPL : Trách nhiệm pháp lý XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trong công cải cách hành nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền nước ta, yếu tố người Đảng, Nhà nước xác định nhân tố quan trọng hàng đầu - mang tính định pháp luật sở để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước nói chung đội ngũ viên chức nói riêng có lực, trình độ, tinh thần trách nhiệm, kỷ luật cao để phục vụ nhân dân ngày tốt Tuy nhiên, điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng, tồn cầu hóa dẫn đến yêu cầu hội nhập xu hướng tất yếu thời đại làm xuất hội thách thức đan xen Những yếu tố tác động không nhỏ đến hoạt động cán bộ, công chức thực nhiệm vụ, công vụ viên chức thực nhiệm vụ, công việc hoạt động nghề nghiệp Trong năm gần đây, biểu thiếu tinh thần trách nhiệm, yếu trình độ nghề nghiệp, lực cơng tác, phiền hà, sách nhiễu phận viên chức gây cản trở, khó khăn cho cá nhân, tổ chức Những hành vi vi phạm pháp luật viên chức gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu cơng việc, xâm phạm lợi ích nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp cá nhân, tổ chức, làm suy giảm niềm tin nhân dân vào quan nhà nước nói chung đơn vị nghiệp cơng lập (ĐVSNCL) nói riêng Trước thực trạng xuất phát từ yêu cầu khách quan xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) dân, dân dân, nâng cao chất lượng phục vụ nhân dân ĐVSNCL; việc đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động nghiệp, xây dựng đội ngũ viên chức có đạo đức nghề nghiệp, ý thức tổ chức kỷ luật, trình độ nghiệp vụ lực phục vụ nhân dân góp phần thực cải cách hành nhà nước khu vực dịch vụ công phù hợp, đồng với xu hướng chuyển đổi từ hành "cai trị - truyền thống" sang hành "phục vụ - đại" phù hợp với kinh tế thị trường định hướng XHCN, tiến trình cơng nghiệp hóa, đại hóa đất nước Vì vậy, việc nghiên cứu đề tài: "Trách nhiệm pháp lý viên chức - qua thực tiễn thành phố Hà Nội" có ý nghĩa quan trọng lý luận thực tiễn, góp phần làm sâu sắc thêm nội dung quy định pháp luật trách nhiệm pháp lý (TNPL) viên chức nước ta thời gian tới Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 2.1 Tình hình nghiên cứu nước Trách nhiệm pháp lý viên chức pháp luật quy định từ sớm Song vấn đề chưa đề cập nhiều sách báo pháp lý, cơng trình nghiên cứu hội thảo, báo khoa học, đề tài Một số công trình tiêu biểu như: Trách nhiệm vật chất công chức theo quy định pháp luật Việt Nam nay, Luận án tiến sĩ Luật học, tác giả Trần Thị Hiền, năm 2006; sách chuyên khảo: Trách nhiệm pháp lý - Một số vấn đề lý luận thực tiễn nước ta nay, Nhà xuất Công an nhân dân, năm 2008, Tiến sĩ Lê Văn Long làm chủ biên; viết có giá trị đăng báo, tạp chí chuyên ngành đề cập đến nội dung TNPL như: Hoàn thiện pháp luật công vụ, công chức trách nhiệm pháp lý, PGS.TS Thái Vĩnh Thắng, Tạp chí Nhà nước pháp luật, năm 2010; Bàn trách nhiệm pháp lý viên chức nước ta nay, ThS Tạ Quang Ngọc kỷ yếu hội thảo khoa học viên chức, Khoa Hành - Nhà nước, Trường Đại học Luật Hà Nội, năm 2011… Nghiên cứu số cơng trình khoa học nêu cho thấy có khác trước sau thời điểm năm 2010 - Luật viên chức ban hành Trước năm 2010, cơng trình nghiên cứu chưa có phân biệt rõ ràng cán bộ, công chức viên chức TNPL cán bộ, công chức viên chức nghiên cứu chung cho ba đối tượng, chưa thấy khác TNPL cán bộ, cơng chức viên chức có khác nguồn gốc hình thành, chức trách nhiệm vụ giao đối tượng Hoặc có cơng trình dừng lại nghiên cứu loại TNPL mà chưa nghiên cứu toàn diện vấn đề TNPL Sau thời điểm năm 2010, Luật viên chức ban hành, cơng trình tập trung phân biệt rõ viên chức với cán bộ, công chức làm sở cho phân định TNPL viên chức với cán bộ, công chức Tuy nhiên, hầu hết cơng trình tập trung nghiên cứu quy định pháp luật TNPL viên chức việc áp dụng TNPL viên chức thực tiễn Yêu cầu khách quan đặt sở thành nghiên cứu công bố cần tiếp tục nghiên cứu sâu quy định pháp luật TNPL viên chức gắn với việc áp dụng quy định thực tiễn Qua đó, khắc phục hạn chế việc quy định áp dụng quy định này, góp phần hồn thiện TNPL viên chức Mặc dù, đề cập TNPL cán bộ, công chức viên chức góc độ khác nhau, song cơng trình kể có giá trị quan trọng để tác giả luận văn tham khảo, kế thừa tiếp tục nghiên cứu TNPL viên chức theo Luật Viên chức năm 2010 Việt Nam 2.2 Tình hình nghiên cứu ngồi nước Tình hình nghiên cứu chung Khái niệm công vụ hệ thống chế độ công vụ sử dụng sớm thuật ngữ pháp lý giới Các thuật ngữ người làm việc quan, đơn vị, tổ chức nhà nước Song đến nay, quốc gia chưa có đồng việc phân biệt công chức làm việc quan nhà nước với viên chức làm việc đơn vị nghiệp trường học, bệnh viện, viện nghiên cứu, quan báo chí… Việc xử lý hành vi vi phạm, truy cứu TNPL hành vi trái pháp luật số nước giới thường không phân chia thành công chức hay viên chức, mà thường phân thành công chức làm việc quan nhà nước (như cơng chức làm việc Văn phịng Chính phủ, Bộ hay cơng chức địa phương bang, vùng, tỉnh, huyện ) công chức làm việc đơn vị nghiệp công (như công chức làm việc trường học học, bệnh viện, quan phát thanh, truyền hình, báo chí ) Tình hình nghiên cứu cụ thể Bên cạnh quan điểm chung nêu trên, tác giả, hệ thống pháp luật quốc gia lại có điểm đặc thù, riêng biệt đề cập tới người làm việc đơn vị nghiệp công (nhà nước lập ra) hậu pháp lý bất lợi mà họ có khả gánh chịu có vi phạm Một số tác phẩm nghiên cứu cụ thể như: Giáo sư luật công Gustave Peiser nghiên cứu cơng chức, viên chức TNPL nhóm đối tượng tác phẩm Luật hành Đây cơng trình nghiên cứu tổng thể chế định pháp lý hình thức, hoạt động (văn hành chính, tổ chức hành trách nhiệm tài phán hành chính) Đặc biệt, phần II cơng trình, tác giả tập trung nghiên cứu hậu gây tổn thất hoạt động quyền (trách nhiệm) Ở đây, cơng trình khơng phân tích nội dung vấn đề TNPL cơng chức, viên chức hoạt động mình, mà tác giả đặt vấn đề trách nhiệm quan cơng quyền với hoạt động hành gây tổn thất cho cơng chức, cơng chức có quyền yêu cầu quan gây tổn thất tinh thần, vật chất ngược lại, nhà nước có quyền u cầu tịa án có thẩm quyền xem xét trách nhiệm gây tổn thất mà nhà nước phải gánh chịu trước người bị tổn thất [123, tr 191] Về trách nhiệm công chức, cơng trình đặt vấn đề cần xem xét có tính ngun tắc từ lâu là: "Từ lâu, có ngun tắc người cơng chức khơng chịu trách nhiệm quan hành Người ta cho tồn chế độ kỷ luật đủ sợ làm tê liệt tính sáng tạo viên chức" [123, tr 197] Bên cạnh đó, tác giả đặt giả thuyết trách nhiệm khơng có lỗi; xác định trách nhiệm; chế độ mở rộng trách nhiệm chế độ thay trách nhiệm công chức, viên chức nhà nước thi hành hành cơng vụ, nhiệm vụ Cũng nghiên cứu nội dung trên, cơng trình dịch TS Phạm Văn Lợi TS Hoàng Thị Ngân - Tác phẩm Luật hành số nước giới khơng phân tích quy định pháp luật hành số nước giới, quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hành chính, mà cịn phân tích, đánh giá quy định pháp luật loại TNPL hoạt động công vụ công chức, viên chức nhà nước Pháp luật số quốc gia tác giả nghiên cứu như: Cộng hịa Pháp quốc gia có hành chính, cơng vụ phát triển Trong đó, cơng chức nhà nước tất người làm việc cho Nhà nước với tư cách pháp nhân công quyền Cũng Nhật Bản số quốc gia giới, hệ thống công chức Pháp khơng có phân chia thành cơng chức viên chức Tất công chức chia thành hai loại: loại thứ công chức dân hệ thống hành nhà nước, cơng chức cộng đồng địa phương quan công quyền (trong có bác sĩ giáo viên); loại thứ hai công chức quân sự, người làm việc Tòa án Nghị viện [118, tr 42] Theo quy định pháp luật công vụ, công chức Cộng hịa Pháp, cơng chức nhà nước (bao gồm công chức làm việc trường học, bệnh viện, doanh nghiệp công) phải chịu trách nhiệm hành vi trái pháp luật Thực tế, tùy theo lĩnh vực quản lý nhà nước, tính chất, mức độ vi phạm cơng chức mà cơng chức bị truy cứu trách nhiệm hình tội hối lộ, lạm dụng chức vụ để trục lợi cá nhân, quy định chung thành hành vi "lạm dụng địa vị công vụ để mưu lợi" [118, tr 53] Bên cạnh trách nhiệm hình hành vi trái pháp luật gây ra, cơng chức bị truy cứu trách nhiệm vật chất gây thiệt hại từ hành vi phạm tội Tuy nhiên, thực tiễn, hành vi lạm dụng địa vị công vụ để mưu lợi bị truy cứu trách nhiệm hình phải chịu trách nhiệm vật chất Nên xem xét TNPL viên chức, vấn đề có ý nghĩa đặc biệt trách nhiệm vật chất họ tổn thất, thiệt hại vật chất gây Thiệt hại gây cho người thứ ba quan hành bồi thường Nhưng có thiệt hại mà nguyên nhân quan hành nhà nước làm phát sinh trách nhiệm bồi hồn cơng chức, viên chức (hoặc nhân viên nhà nước) Chính vậy, vấn đề trách nhiệm bồi hồn trách nhiệm vật chất cơng chức, viên chức Pháp áp dụng, trừ trường hợp công chức, viên chức, nhân viên nhà nước phạm lỗi nghiêm trọng Trách nhiệm kỷ luật công chức, viên chức, nhân viên nhà nước áp dụng phổ biến hơn; quy định cụ thể để tránh tùy tiện quan có thẩm quyền áp dụng Đối tượng bị áp dụng kỷ luật thông báo trước vụ việc, họ có thời gian để nghiên cứu vụ việc, chuẩn bị cho việc giải trình Cơng chức bị kỷ luật tự bào chữa nhờ cơng đồn, luật sư trợ giúp, khơng đồng ý với định kỷ luật, họ khởi kiện đến tòa án Việc kỷ luật giáo viên tiến hành theo trình tự riêng (do Tòa án kỷ luật với thành phần người giáo viên xem xét Quyết định kỷ luật bị khiếu nại lên Hội đồng tối cao giáo dục quốc gia; sau đó, khiếu kiện lên Hội đồng nhà nước) [118, tr 55] Về hình thức kỷ luật gồm có: hình thức tác động tinh thần nhắc nhở, cảnh cáo; hình thức tác động tới thăng tiến đình việc nâng bậc, tạm đình cơng tác, chuyển vị trí cơng tác, tạm đình chức vụ, hạ cấp Hình thức buộc việc áp dụng không vi phạm quy định thực cơng vụ, nhiệm vụ mà cịn áp dụng hành vi thiếu đạo đức, lối sống, sinh hoạt Chẳng hạn, giáo viên thường xuyên say rượu thời gian nghỉ ngơi (ngoài thời gian giảng dạy trường), hành vi say rượu nhiều học sinh chứng kiến Cơ quan có thẩm quyền áp dụng hình thức buộc thơi việc giáo viên này, giáo viên hoàn thành tốt nhiệm vụ Quyết định kỷ luật Hội đồng nhà nước chấp nhận, coi hợp pháp ủng hộ định Hệ thống công vụ Mỹ phức tạp chi tiết so với nước phát triển giới Sự khác biệt xuất phát từ quan niệm, đặc điểm, phạm vi điều chỉnh Luật hành Mỹ, việc phân chia quan hành với ba nội dung [118, tr 107] Đó là: Các quan nói chung, quản lý cơng vụ dân sự, công chức [10, tr 253-286] Pháp luật Hợp chủng quốc Hoa kỳ (bao gồm Luật liên bang Luật bang) không phân biệt công chức với viên chức mà thường sử dụng thuật ngữ công chức, nhân viên nhà nước viên chức nhà nước để công chức thực công vụ quan công quyền tổ chức công Các tổ chức công xếp theo lĩnh vực y tế, giáo dục, dịch vụ công Các dịch vụ mang tính xã hội dịch vụ giáo dục phổ thông, thư viện, dịch vụ nghỉ ngơi, bảo trợ xã hội, cung cấp điện, nước, mơi trường Nhìn chung, cơng chức hình thành theo quy trình, thủ tục, điều kiện pháp luật quy định Do đó, bên cạnh việc quy định quyền, nghĩa vụ công chức, viên chức nhà nước; pháp luật Mỹ quy định TNPL hành vi vi phạm pháp luật nhân viên nhà nước q trình thực thi nhiệm vụ, cơng vụ gây Cụ thể công chức, nhân viên làm việc tổ chức dịch vụ công phải chịu trách nhiệm hình thực hành vi tội phạm bị định tòa án Đồng thời, pháp luật quy định trách nhiệm hành công chức (bao gồm nhân viên làm việc trường học, bệnh viện - gọi nhân viên lĩnh vực giáo dục lĩnh vực y tế ) tiến hành hoạt động mà có hành vi vi phạm pháp luật hành thực theo hai phương thức thơng qua mệnh lệnh có hiệu lực tịa án định phát sinh hiệu lực trực tiếp mà không cần có phê chuẩn tịa án [118, tr 150] Về trách nhiệm bồi thường thiệt hại hành vi công vụ gây quy định trách nhiệm quan nhà nước thiệt hại Tuy nhiên, theo nguyên tắc hệ thống luật chung, công chức phải chịu trách nhiệm vật chất hành động trái pháp luật dựa tương tự cá nhân khác Từ năm 1946, vấn đề trách nhiệm tài sản ngân sách nhà nước Liên bang thiệt hại công chức gây điều chỉnh Luật Liên bang yêu cầu giải bồi thường thiệt hại Tuy nhiên, đến năm 60 kỷ XX quy định bị thay đổi phản đối liệt bang, nên trách nhiệm vật chất công chức nhà nước có thay đổi định việc buộc quan cá nhân công chức, nhân viên nhà nước phải bồi thường thiệt hại gây cho quan, tổ chức cá nhân khác Thực tế Mỹ, có vụ việc nhân viên y tế để quên kéo bụng bệnh nhân Bệnh nhân khởi kiện yêu cầu bồi thường tổn hại sức khỏe bệnh viện có nhân viên thực việc phẫu thuật bệnh nhân Tuy nhiên, trường hợp thường quan có chủ động để thỏa thuận với người bị hại để tránh thủ tục pháp lý tư pháp (qua phán tòa án), thủ tục tốn ảnh hưởng đến uy tín quan, tổ chức Áp dụng TNPL công chức, viên chức biện pháp hữu hiệu việc phòng, chống tham nhũng, lãng phí nước giới Vì vậy, TNPL cơng chức, viên chức nói chung thường nghiên cứu với cơng tác phịng, chống tham nhũng, lãng phí "Pháp luật chống tham nhũng số nước giới" tác giả Nguyễn Văn Kim, Nguyễn Huy Hoàng tập trung nghiên cứu chuyên sâu hành vi vi phạm pháp luật công chức, viên chức nhà nước trình thực thi chức trách, nhiệm vụ giao Theo đó, với hành vi tham nhũng khác nhau, tùy thuộc vào tính chất mức độ vi phạm, cơng chức, viên chức nhà nước bị truy cứu TNPL tương thích với hành vi, tính chất mức độ nguy hiểm thiệt hại cho xã hội Hệ thống cơng vụ Cộng hịa dân chủ nhân dân Trung Hoa hình thành từ năm 1949 có nét tương đồng với hệ thống công vụ Việt Nam giai đoạn năm 1945, là: hệ thống cơng vụ thường gọi chung cán bộ, viên chức, nhân viên nhà nước Vì vậy, khơng có phân biệt cán bộ, công chức với viên chức; việc truy cứu TNPL quy định chung văn pháp luật có liên quan Về trách nhiệm kỷ luật, pháp luật Trung Quốc quy định công chức, viên chức nhà nước bị kỷ luật có hành vi như: phát ngôn làm tổn hại đến danh dự Chính phủ, biểu tình, thị uy, bãi cơng, lạm dụng chức quyền, vi phạm đạo đức nghề nghiệp, đạo đức xã hội, thực hành vi vi phạm kỷ luật khác Đồng thời, pháp luật quy định tùy theo tính chất, mức độ, nội dung vi phạm bị xử lý hình xử lý hành Trách nhiệm hành bị áp dụng với hình thức như: Cảnh cáo, hạ cấp, cách chức, đuổi khỏi quan Nếu bị cách chức đồng thời bị hạ cấp bậc tiền lương chức vụ Thời gian bị xử lý hành cơng chức, viên chức khơng đề bạt chức vụ nâng cấp bậc, trường hợp bị xử lý hành (trừ hình thức cảnh cáo) không nâng lương theo thang bậc Năm 1997, Trung Quốc ban hành Luật Giám sát hành chính, Luật quy định bảo đảm việc giám sát hành nghiêm minh, kịp thời khu vực hành chính, điều tra, xử lý hành vi vi phạm kỷ luật hành cơng chức, viên chức mà quan nhà nước bổ nhiệm, nhận giải khiếu nại định xử lý kỷ luật hành quan hành chủ quản mà cơng chức, viên chức nhà nước bị xử lý kỷ luật thấy chưa thỏa đáng [60, tr 121] Về trách nhiệm vật chất, công chức, viên chức nhà nước phải bồi thường phí tổn tài sản hành vi gây Đặc biệt, năm gần Trung Quốc đẩy mạnh đấu tranh, chống tham nhũng, nhiều vụ án lớn tham nhũng bị xử lý, công chức, viên chức vụ án không bị truy cứu trách nhiệm hình sự, bị kỷ luật mà cịn có trách nhiệm phải bồi thường, trả 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 ... nhiệm pháp lý viên chức - qua thực tiễn thành phố Hà Nội" có ý nghĩa quan trọng lý luận thực tiễn, góp phần làm sâu sắc thêm nội dung quy định pháp luật trách nhiệm pháp lý (TNPL) viên chức nước... lục, nội dung luận văn gồm chương: Chương 1: Cơ sở lý luận trách nhiệm pháp lý viên chức Chương 2: Thực trạng trách nhiệm pháp lý viên chức qua thực tiễn thành phố Hà Nội Chương 3: Các giải pháp. .. phần hồn thiện pháp luật trách nhiệm pháp lý viên chức 13 Chương CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA VIÊN CHỨC 1.1 Khái niệm viên chức Ở nước ta, quan niệm viên chức hình thành phát triển