- Thành phố Đà Nẵng
2.5.2. Những hạn chế trong việc truy cứu trách hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng vào thực tiễn đời sống
lĩnh vực bảo vệ môi tr-ờng vào thực tiễn đời sống
* Những năm qua, thực hiện pháp luật về truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT tuy đã đạt đ-ợc những kết quả b-ớc đầu, nh-ng bên cạnh đó hoạt động xử phạt VPHC về môi tr-ờng cũng gặp không ít khó khăn, cụ thể:
- TNHC trong lĩnh vực BVMT đ-ợc quy định trong Nghị định 81 về xử phạt VPHC trong lĩnh vực BVMT và các Nghị định khác có liên quan về xử phạt VPHC trong từng lĩnh vực đã t-ơng đối đầy đủ và bao quát đ-ợc các yếu tố của môi tr-ờng. Tuy nhiên, theo tác giả nên có văn bản pháp lý để thống nhất các quy định về xử lý VPHC trong lĩnh vực BVMT nói chung với xử lý VPHC trong các lĩnh vực đất đai, khoáng sản, tài nguyên n-ớc, bảo vệ
rừng... Theo đó, cần rà soát, nghiên cứu để bảo đảm sự t-ơng thích giữa các quy định về phạt tiền, phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả trong PLXLVPHC năm 2002, Nghị định 81 và các nghị định xử lý VPHC về bảo vệ các nguồn tài nguyên khác. Qua rà soát cho thấy trong các văn bản nêu trên vẫn tồn tại một số quy phạm pháp luật trùng lặp, mâu thuẫn. Bên cạnh đó, pháp luật xử lý VPHC trong lĩnh vực BVMT cần quy định chi tiết hơn về tính chất và mức độ vi phạm trên cơ sở các tiêu chuẩn về môi tr-ờng nh-: tiêu chuẩn xả thải, tổng lượng thải, hàm lượng các chất độc hại… nhằm tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng pháp luật. Ngoài ra, các quy phạm pháp luật về xử lý VPHC trong lĩnh vực BVMT cần đ-ợc nghiên cứu để tăng mức xử phạt nhằm bảo đảm tính răn đe của pháp luật, tránh tình trạng các doanh nghiệp "chấp nhận" nộp phạt để "vi phạm pháp luật".
- Lực l-ợng cán bộ làm công tác về BVMT còn yếu và thiếu. Bộ Tài nguyên và Môi tr-ờng đ-ợc tái thành lập từ năm 2002, từ đó đến nay tuy công tác tổ chức cán bộ có nhiều b-ớc tiến, dần ổn định và phát triển. Số l-ợng cán bộ làm công tác quản lý nhà n-ớc về môi tr-ờng đã tăng nh-ng so với các n-ớc trong khu vực và trên thế giới thì số l-ợng này vẫn thấp. Cộng với trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý nhà n-ớc về BVMT ch-a đ-ợc đào tạo chuẩn về nghiệp vụ nhất là đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra, kiểm tra việc BVMT cho nên công tác quản lý về BVMT còn nhiều hạn chế.
* Việc truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT chủ yếu thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra trong khi việc vi phạm pháp luật về BVMT lại diễn ra từng ngày, từng giờ làm môi tr-ờng ngày càng bị ô nhiễm và suy thoái nặng nề. Bên cạnh đó, việc thanh tra lại phải tuân thủ chặt chẽ thủ tục hành chính theo quy định pháp luật nên đã làm giảm hiệu quả của việc truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT. Số các cơ sở bị truy cứu TNHC còn rất thấp so với những cơ sở vi phạm pháp luật về BVMT.
* Hoạt động thanh tra, kiểm tra trong thời gian qua ch-a toàn diện, đầy đủ đối với các chủ thể chủ yếu là đối với tổ chức (doanh nghiệp), còn cá
nhân hầu nh- ch-a bị thanh tra, kiểm tra về vấn đề chấp hành pháp luật BVMT. Đây là lỗ hổng, làm hạn chế việc truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT.
* Những hạn chế về hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành BVMT:
Tr-ớc hết, cần khẳng định rằng, hoạt động thanh tra không phải là hoạt động điều tra, hoạt động thanh tra là công cụ quản lý hành chính nhà n-ớc, nên bị ràng buộc bởi các thủ tục hành chính. Do quy định này mà các VPHC trong lĩnh vực BVMT mặc dù diễn ra tr-ớc sự hiện diện của cơ quan thanh tra, nh-ng nếu không có quyết định thanh tra thì cũng không có thẩm quyền để xử lý. Đó là cơ sở khẳng định sự khác biệt cơ bản giữa hoạt động thanh tra với hoạt động điều tra. Hoạt động thanh tra chuyên ngành ch-a có quy định riêng cho hình thức thanh tra đột xuất mà phải có quyết định thanh tra và hoạt động thanh tra đột xuất phải đảm bảo trình tự, thủ tục theo quy chế hoạt động của đoàn thanh tra nên phải báo tr-ớc cho đối t-ợng bị thanh tra. Trong khi các vi phạm pháp luật về BVMT rất đa dạng, phức tạp và ngày càng tinh vi thì hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành tài nguyên môi tr-ờng nói riêng bị rằng buộc bởi các thủ tục hành chính về hoạt động thanh tra chuyên ngành theo quy định của luật Thanh tra. Do quy định tr-ớc khi thanh tra phải báo tr-ớc cho cơ sở và bị rằng buộc bởi các trình tự, thủ tục theo quy chế hoạt động của đoàn thanh tra nên khi đến làm việc, đối t-ợng thanh tra đã chuẩn bị tr-ớc để đón đoàn: vệ sinh môi tr-ờng, vận hành các hệ thống xử lý chất thải vào thời điểm đoàn kiểm tra, thu gom chất thải… đã đ-ợc chuẩn bị tr-ớc, sau khi đoàn thanh tra, kiểm tra rút hoặc ngoài giờ hành chính thì hệ thống xử lý chất thải lại dừng hoạt động nên hoạt động thanh tra, kiểm tra rất khó phát hiện vi phạm. Có tr-ờng hợp, cơ sở đang vi phạm pháp luật về BVMT th-ờng khi đoàn thanh tra, kiểm tra đến làm việc đã chỉ đạo bộ phận bảo vệ doanh nghiệp cố tình trì hoãn để đoàn thanh tra chậm đ-ợc tiếp cận với các vi phạm của doanh nghiệp (xả nước thải, khí thải…) để họ có đủ thời gian dừng xả thải hoặc khi đó mới vận hành hệ thống xử lý nước thải, khí thải…. Gặp những tình huống nh- vậy, đoàn thanh tra đành "bó tay" vì thiếu chế tài
để buộc đối t-ợng bị thanh tra phải chấp hành ngay quyết định thanh tra, kiểm tra ngay khi phát hiện cơ sở đang vi phạm về BVMT. Sự rằng buộc về thủ tục hành chính là nguyên nhân chủ yếu làm cho hoạt động thanh tra chuyên ngành môi tr-ờng của chúng ta kém linh hoạt và hiệu quả thấp.
Thứ hai, Luật Thanh tra năm 2004 quy định thẩm quyền xử phạt VPHC theo hai cấp: thanh tra bộ (với vai trò là cơ quan thanh tra cấp bộ) và thanh tra Sở (với vai trò là cơ quan thanh tra cấp tỉnh). Theo quy định này thì cấp Cục và cấp Tổng Cục thuộc cơ quan ngang Bộ không có cơ quan thanh tra chuyên ngành nên không có thẩm quyền xử phạt VPHC. Bên cạnh đó, Luật thanh tra cũng quy định cơ quan thanh tra chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ tr-ởng cơ quan quản lý nhà n-ớc cùng cấp nên hoạt động thanh tra lệ thuộc ít nhiều vào ý chí chủ quan của thủ tr-ởng cơ quan quản lý nhà n-ớc cùng cấp, tính độc lập của cơ quan thanh tra cũng khó đ-ợc bảo đảm.
Thứ ba, vị trí quyền hạn của cơ quan thanh tra quy định trong Luật thanh tra ch-a t-ơng xứng với chức năng, nhiệm vụ đ-ợc giao. Các cơ quan thanh tra, nhất là các cơ quan thanh tra đ-ợc thành lập theo cấp hành chính chỉ có quyền kiến nghị. Điều này đã ảnh h-ởng không nhỏ đến việc phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm, làm giảm hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra. Luật thanh tra cũng quy định, chỉ có thanh tra chuyên ngành mới có thẩm quyền xử phạt VPHC, nh-ng tổ chức thanh tra chuyên ngành lại chỉ quy định thành lập ở hai cấp: cấp bộ và cấp sở, còn cấp huyện, xã thì không có. Trong lĩnh vực BVMT, các vi phạm pháp luật về BVMT diễn ra ở mọi nơi, mọi lúc, trong khi lực l-ợng thanh tra chuyên ngành ở cấp bộ và sở không đủ sức kiểm tra, thanh tra xử phạt VPHC về BVMT. Nghị định 81 quy định thẩm quyền xử phạt VPHC về BVMT cho Chủ tịch UBND huyện và xã nh-ng ở hai cấp này thiếu đội ngũ để triển khai các thủ tục để xử phạt VPHC nên thẩm quyền xử phạt VPHC ở cấp huyện và xã không thực hiện đ-ợc làm giảm hiệu quả đấu tranh phòng, chống vi phạm pháp luật về BVMT.
Thứ t-, pháp luật hiện vẫn thiếu các chế tài trách nhiệm đối với các chủ thể vi phạm trong việc thực hiện các kết luận, quyết định xử phạt của cơ quan thanh tra nên khi các chủ thể vi phạm không thực hiện, có hành vi chống đối, cản trở, không thực hiện… cơ quan thanh tra cũng khó có chế tài áp dụng để xử lý.
Thứ năm, pháp luật quy định về thẩm quyền xử phạt VPHC của lực l-ợng thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực BVMT còn nhiều điểm bất hợp lý. Việc phân cấp thẩm quyền xử phạt giữa các chức danh trong cùng một hệ thống thanh tra ch-a hợp lý. Chẳng hạn, thẩm quyền xử phạt quy định cho Thanh tra viên với mức phạt tối đa là 200.000 đồng, trong khi Chánh thanh tra sở có thẩm quyền phạt tới 20.000.000 đồng (gấp 100 lần) hoặc Chánh thanh tra Bộ (là cấp trên trực tiếp cùa Thanh tra viên) lại có thẩm quyền phạt tới mức tối đa trong lĩnh vực BVMT là 70.000.000 đồng (Nghị định 81) gấp 350 lần là rất chênh lệch, không phù hợp với cấp bậc quản lý và thực tiễn áp dụng.
Thứ sáu, việc phân cấp trách nhiệm thanh tra, kiểm tra theo quy mô thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi tr-ờng theo Luật BVMT năm 2005 tuy giải quyết đ-ợc sự chồng chéo trong hoạt động nh-ng việc quy định nh- vậy lại dẫn đến tình trạng triển khai hoạt động thanh tra, kiểm tra về BVMT rất chậm, do phải mất khá nhiều thời gian để xác định đối t-ợng thanh tra, kiểm tra.
Thứ bảy, năng lực đội ngũ Thanh tra viên còn yếu về chuyên môn và thiếu lực l-ợng, lại ch-a đ-ợc đào tạo bài bản về nghiệp vụ thanh tra, nghiệp vụ quản lý trong lĩnh vực BVMT, chủ yếu là các cán bộ cũ đ-ợc chuyển sang làm công tác thanh tra, nhiều Thanh tra viên vẫn kiêm nhiệm các công tác quản lý khác, theo số liệu thống kê tính trung bình mỗi thanh tra viên chuyên ngành tài nguyên và môi tr-ờng phải quản lý 1.400 doanh nghiệp... tại một số cơ quan thanh tra ở các Sở từ 2005 đến nay ch-a triển khai đ-ợc cuộc thanh tra nào về lĩnh vực BVMT.
Thứ tám, kinh phí chi cho giám định môi tr-ờng trong hoạt động thanh tra, kiểm tra về BVMT rất lớn, v-ợt quá khả năng tài chính của nhiều sở Tài nguyên và Môi tr-ờng. Kinh phí 1% chi cho sự nghiệp BVMT còn rất mới mẻ, các mục chi lấy từ khoản kinh phí này ch-a rõ ràng và thiếu cụ thể nên các địa
ph-ơng còn lúng túng, không chi đ-ợc, thậm chí có địa ph-ơng không dám bố trí cho hoạt động thanh tra, kiểm tra BVMT.
Thứ chín, theo quy định tại Điều 49 Luật BVMT năm 2005, cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ gây ô nhiễm môi tr-ờng, gây ô nhiễm môi tr-ờng nghiêm trọng ngoài việc bị xử phạt VPHC còn có thể bị xử lý tạm thời đình chỉ hoạt động cho đến khi thực hiện xong các biện pháp BVMT hoặc bị cấm hoạt động. Điểm b khoản 3 Điều 49 quy định UBND cấp tỉnh quyết định việc xử lý đối với cơ sở gây ô nhiễm môi tr-ờng trên địa bàn theo thẩm quyền và theo phân cấp của Thủ t-ớng Chính phủ. Quy định này ch-a rõ ràng về thẩm quyền và chúng ta cũng ch-a có h-ớng dẫn về trình tự thủ tục để tạm đình chỉ hoạt động, buộc di dời và cấm hoạt động.
Do chúng ta ch-a có quy định chế độ chính sách bảo hộ lao động cho ng-ời lao động trong doanh nghiệp gây ô nhiễm môi tr-ờng nghiêm trọng, các tổ chức, cá nhân có quan hệ kinh tế với doanh nghiệp bị đình chỉ hoạt động, chúng ta thiếu cơ sở pháp lý để yêu cầu doanh nghiệp bồi th-ờng thiệt hại hoặc có trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân bị ảnh h-ởng. Nếu xử lý kiên quyết, chúng ta sẽ vô tình đẩy ng-ời lao động trong các doanh nghiệp vào tình trạng thất nghiệp hoặc tổ chức, cá nhân có quan hệ kinh tế với doanh nghiệp đó bị thiệt hại về kinh tế.
Bên cạnh đó, do đặc thù của việc truy cứu TNHC trong lĩnh vực BVMT, có nhiều hành vi cần phải tr-ng cầu giám định, nên cần nhiều kinh phí giám định và phải có phòng thí nghiệm đủ năng lực tại các địa ph-ơng (mà chúng ta lại ch-a có) để phục vụ hoạt động thanh tra, kiểm tra vi phạm của các tổ chức, cá nhân nên khó khăn cho việc kết luận xử lý vi phạm.