6. Kết cấu của luận văn
1.2.1.1. Kinh nghiệm quản lýngân sách nhà nước của tỉnh Quảng Đông Trung Quốc
Tỉnh Quảng Đông nằm ở phía Đông Nam Trung Quốc, có đường biên giới tiếp giáp với tỉnh Quảng Ninh - Việt Nam, diện tích 480 ngàn km2, dân số 80 triệu người, gồm 21 thành phố, 105 huyện (đây là tỉnh tự cân đối thu - chi ngân sách, ngoài ra còn có đóng góp nguồn thu về Trung ương để hỗ trợ cho các tỉnh miền Tây).
ghép và được chia thành 5 cấp: Cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố, cấp huyện, cấp xã. Trước cải cách, việc lập dự toán ngân sách ở Trung Quốc căn cứ chủ yếu vào tình hình thực hiện năm trước với quy trình đơn giản và không rõ ràng , không bắt buộc phải lập dự toán . Các đơn vị sử dụng ngân sách rất th ụ động trong việc đề xuất nhu cầu chi tiêu c ủa mình. Các đơn vị sự nghiệp có thu phí tự sử dụng kinh phí thu được và để ngoài ngân sách, Nhà nước không kiểm soát được. Các đơn vị thực hiện chi tiêu ngân sách bằng hình thức rút kinh phí trực tiếp từ Ngân hàng nhân dân Trung Quốc.[13]
Từ năm 2000 đến nay , quản lý ngân sách ở Trung Qu ốc đã được c ải cách mạnh mẽ trên 3 mặt: Cải cách khâu lập dự toán ngân sách, đào tạo và đào tạo lại cán bộ quản lý NSNN, cải cách công tác kho quỹ.
Đối với khâu lập dự toán và quyết định dự toán: Cơ quan quản lý NSNN giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách l ập dự toán hàng năm, đồng thời lập kế hoạch tài chính ngân sách 3 - 5 năm để làm căn cứ ổn định ngân sách. Dự toán phải thông qua Quốc hội hoặc HĐND các cấp. Việc lập và quyết định dự toán ngân sách hàng năm theo từng cấp.
Quy trình lập dự toán được thực hiện theo hình thức 2 xuống 2 lên: Vào tháng 6 hàng năm, cơ quan tài chính ban hành hướng dẫn lập dự toán năm sau, trên cơ sở đó các đơn vị dự toán lập khái toán gửi cho cơ quan tài chính lần thứ nhất. Sau khi nhận được khái toán của đơn vị, khoảng tháng 9-10 hàng năm cơ quan tài chính có văn bản yêu cầu đơn vị lập lại dự toán trên cơ sở khả năng cân đối của ngân sách. Các đơn vị dự toán tiến hành điều chỉnh lại khái toán và gửi lại cơ quan tài chính lần thứ hai trước ngày 15/12 hàng năm. Sau đó cơ quan tài chính tổng hợp xin ý kiến UBND, cuối cùng trình HĐND phê chuẩn dự toán. Sau khi HĐND phê duyệt trong vòng 01 tháng cơ quan tài chính phê chuẩn dự toán chính thức cho các đơn vị, giao số bổ sung cho ngân sách cấp dưới (cơ quan tài chính không tiến hành thảo luận, không làm việc trực tiếp với đơn vị dự toán và ngân sách cấp dưới, không thẩm định dự toán phân bổ chi tiết).
Định mức chi ngân sáchđược phân bổ theo từng ngành đặc thù khác nhau và quy định khung mức để t ừng cấp chính quyền địa phương quyết định cụ thể. Việc phân cấp chi ngân sách được quy định rõ ràng , trong đó ngân sách trung ương đảm bảo chi cho lĩnh vực an ninh, quốc phòng, ngoại giao, môi trường và các hoạt động của cơ quan Nhà nước cấp trung ương; ngân sách địa phương của chính quy ền cấp nào có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ chi do cấp đó quản lý, ngoài ra còn thực hiện các nhiệm vụ do ngân sách cấp trên giao.
Về bổ sung ngân sách cấp trên cho cấp dưới theo 2 loại:
+ Bổ sung cân đối là khoản hỗ trợ căn cứ vào mức độ giàu nghèo của từng địa phương cụ thể.
+ Bổ sung có mục tiêu là bổ sung the o đề xuất cụ thể của các bộ chủ quản đối với các công trình, dự án trên địa bàn địa phương.
Các chính sách đầu tư được vận dụng theo từng lĩnh vực:
- Đối với chi giáo dục: Luật giáo dục quy định không phải đóng học phí 9 năm giáo dục phổ thông bắt buộc từ lớp 1 đến lớp 9. Các trường dân lập, bán công tự thành lập và hoạt động, không phải nộp thuế và tiền thuê đất. Các trường đại học, cao đẳng, trung học chuyên nghiệp được phép vay vốn tín dụng để đầu tư trang thiết bị giảng dạy, đồng thời chủ động sử dụng nguồn thu học phí, tiền sử dụng đồ dùng học tập để trả nợ khi đến hạn. Các trường thuộc Bộ, ngành, đơn vị lập thì tự lo kinh phí, Chính phủ xét thấy cần thiết thì hỗ trợ một phần; chính quyền th ực hiện khoán chi cho tất cả các trường.
- Đối với chi nông nghiệp: Sau khi có Luật nông nghiệp, các chính sách của Chính phủ được ban hành theo hướng h ỗ trợ nông dân, nâng cao nhận thức về nông nghiệp đối với nông dân, tạo điều kiện đầu ra cho sản phẩm nông nghiệp, giải quyết nạn đói, nghèo ở nông thôn b ằng cách tạo ra nhiều vi ệc làm, đầu tư cơ sở hạ tầng nhằm nâng cao đ ời sống, thúc đẩy văn hoá phát triển ở nông thôn. Các chính sách tài chính đư ợc cụ thể hoá như miễn giảm thuế nông nghiệp, đầu tư phát tri ển hệ thống thuỷ lợi, xây dựng vùng chuyên canh, cung cấp thông tin về nông nghiệp cho nông dân, hỗ trợ nhà cho nông dân, cho vay ưu đãi đối với nông dân nghèo có thu
nhập dưới 850 tệ để phát triển sản xuất.
1.2.1.2. Phân cấp quản lý ngân sách tại Pháp
Luật thuế địa phương của Pháp đã mở ra một giai đoạn quyết định trong quyền tự chủ của các địa phương về thuế. Theo đó, các Hội đồng tỉnh, Hội đồng xã và Hội đồng hợp tác liên xã có chế độ thuế riêng hàng năm được biểu quyết mức thuế suất của các loại thuế đất, thuế cư trú và thuế nghề nghiệp. Tuy nhiên, để giới hạn quyền của các địa phương, luật cũng quy định mức thuế suất trần để tham chiếu và khống chế chặt chẽ việc thay đổi thuế suất (Lương Ngọc Tuyền, 2005).[21]
Các nguồn thu của địa phương bao gồm: thuế địa phương, trợ cấp của nhà nước, thu từ kinh doanh và các lĩnh vực khác.
*Thuế địa phương: Thuế địa phương dựa trên các cơ sở tính thuế liên quan đến đất đai và các trang thiết bị hữu hình của doanh nghiệp. Thuế địa phương chủ yếu là thuế trực thu với bốn loại thuế chính (thuế nghề nghiệp, thuế nhà ở, thuế thổ trạch và thuế đất), chiếm 75% tổng thu từ thuế của các địa phương. Mỗi địa phương được quyền xác định thuế suất của thuế địa phương, nhưng phải tuân thủ một số quy định chung nhằm hạn chế việc tăng thuế. Tuy nhiên, nếu chính quyền thi hành một số chính sách thuế quá hà khắc thì sẽ bị nhân dân truất phế thông qua bầu cử.
* Trợ cấp của Trung ương: Các khoản trợ cấp của Trung ương cho các địa phương là nguồn tài chính chủ yếu của địa phương. Tổng cộng các khoản hỗ trợ tài chính của nhà nước hàng năm dành cho địa phương lên đến khoảng 55 tỷ euro. Các khoản trợ cấp đó được thực hiện qua nhiều kênh:
- Trợ giúp cho địa phương để hỗ trợ trang thiết bị và đầu tư. Đây là khoản trợ cấp mang tính truyền thống của Nhà nước.
- Một phần trợ cấp là nhằm thực hiện nguyên tắc bù đắp tài chính cho việc chuyển giao một số chức năng của Trung ương cho địa phương.
- Trợ cấp tổng thể về hoạt động: Được ấn định từng năm một theo luật tài chính, theo một tỷ lệ trích tính trước từ khoản dự định thu thuế giá trị gia tăng.
* Các khoản thu từ kinh doanh và từ các tài sản công: Gồm các lệ phí, phí hoặc thuế phải trả cho các dịch vụ công. Trong số các dịch vụ này, một số có thể thu
dưới dạng nhượng quyền, số công hoặc cho thầu. Trên thực tế, phần thu từ kinh doanh trong ngân sách địa phương còn thấp.
Luật pháp bắt buộc các địa phương phải thực hiện cân đối ngân sách, để thực hiện cân đối, các địa phương có thể tự do đi vay. Tổng số vay nợ hàng năm phải thấp hơn tổng số chi cho trang thiết bị, vay nợ phải được dùng để đầu tư.
Theo quy định của pháp luật, địa phương được tự do vay các khoản dưới 500 triệu euro. Đối với các khoản vay từ 500 triệu đến 1 tỷ euro phải được Ban thư ký của Ủy ban ngân hàng phê chuẩn. Nếu lớn hơn 1 tỷ euro thì phải thông qua 1 số cơ sở chuyên môn về tín dụng.
1.2.2. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam
1.2.2.1. Kinh nghiệm quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Thái Bình
Giai đoạn 2007-2010, để quản lý có hiệu quả ngân sách nhà nước trên địa bàn, tỉnh Thái Bình đã thực hiện phân cấp tối đa nguồn thu, nhiệm vụ chi và mở rộng tỷ lệ (%) phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách ổn định trong 4 năm. Nhờ đó đã góp phần khuyến khích và tạo điều kiện cho các cấp chính quyền địa phương tăng cường công tác quản lý, khai thác nguồn thu, tạo nguồn lực cho đầu tư phát triển, đảm bảo nhiệm vụ chi được giao, từng bước đáp ứng nhu cầu chi tại chỗ, nâng cao tính chủ động trong quản lý điều hành ngân sách và trách nhiệm của các cấp chính quyền.
Trong quản lý chi thường xuyên UBND tỉnh Thái Bình đã ban hành quy định cụ thể về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên cho từng cấp ngân sách theo từng tiêu chí, cụ thể như định mức phân bổ cho sự nghiệp giáo dục được tính theo số học sinh; định mức phân bổ cho sự nghiệp đào tạo tính theo số chỉ tiêu đào tạo được giao; định mức phân bổ sự nghiệp y tế tính theo giường bệnh; chi quản lý hành chính tính theo biên chế… Riêng sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp khoa học - công nghệ, tài nguyên môi trường được phân bổ trên cơ sở tổng mức chi do Trung ương giao và khả năng cân đối của ngân sách địa phương.
Tỉnh Thái Bình cũng đã tiến hành khoán biên chế và khoán chi hành chính cho các cơ quan Nhà nước theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP và cho các đơn vị sự nghiệp có thu theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP. Kết quả cho thấy các đơn vị được
giao khoán đã chủ động trong khai thác tối đa nguồn thu, quản lý chặt chẽ và sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả kinh phí được ngân sách cấp và kinh phí được chi từ nguồn thu để lại. Tỉnh đã ch ủ động sắp xếp bộ máy, bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ và tăng thu nhập cho cán bộ, công chức.
Theo báo cáo quyết toán chi ngân sách năm 2009 của tỉnh Thái Bình, tổng chi ngân sách địa phương đạt 4.803 tỷ đồng, bằng 167% dự toán Trung ương giao, trong đó:
+ Chi đầu tư phát triển: 1.050 tỷ đồng, bằng 124% dự toán Trung ương giao và chiếm 23% tổng chi ngân sách địa phương.
+ Chi thường xuyên: 2.515 tỷ đồng, bằng 130% dự toán Trung ương giao, chiếm 52,3% tổng chi ngân sách địa phương.
+ Chi chuyển nguồn sang năm sau: 783 tỷ đồng, chiếm 16% tổng chi ngân sách địa phương.
+ Chi bằng nguồn thu để lại quản lý qua NSNN: 438 tỷ đồng, chiếm 9% tổng chi ngân sách địa phương.
Năm 2010 là năm cuối của thời kỳ ổn định ngân sách (2007 - 2010) nên không có sự thay đổi về định mức chi thường xuyên. Công tác quản lý và điều hành ngân sách của các đơn vị, các địa phương trên địa bàn tỉnh bám sát dự toán giao, không có phát sinh lớn ngoài dự toán (trừ các nội dung bổ sung từ nguồn dự phòng ngân sách khắc phục hậu quả thiên tai và những vấn đề an sinh xã hội). UBND tỉnh thường xuyên chỉ đạo các địa phương, các ngành chức năng tăng cường công tác giám sát kiểm tra, kịp thời uốn nắn và xử lý nghiêm túc những trường hợp chi sai, vượt chế độ, định mức của chế độ chi tiêu tài chính hiện hành. Đồng thời vẫn tiếp tục thực hiện khoán chi cho 100% các đơn vị thuộc các phòng ban quản lý nhà nước theo Nghị định 130/2005/NĐ-CP của Chính phủ, 100% các đơn vị sự nghiệp thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP của Chính phủ đã tạo sự chủ động và gắn trách nhiệm rất cao đối với thủ trưởng các đơn vị trong việc sắp xếp nội dung chi gắn với nhiệm vụ chuyên môn, do đó chi thường xuyên cho bộ máy đáp ứng kịp thời, sát với dự toán được giao. Tiếp tục thực hiện phân cấp ngân sách xuống các đơn vị trường học để các đơn vị chủ động quản lý và sử dụng ngân sách.
Chi đầu tư xây dựng cơ bản tập trung cho các công trình thuộc lĩnh vực y tế, giáo dục và các lĩnh vực an sinh xã hội. Thực hiện nghiêm việc công khai ngân sách các cấp, nhất là các quỹ nhân dân đóng góp xây dựng hạ tầng.
Bằng việc mạnh dạn thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách địa phương tỉnh Thái Bình đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Kinh tế địa phương tăng trưởng, chính trị xã hội ổn định.
Tuy nhiên công tác quản lý chi ngân sách tỉnh Thái Bình cũng còn những khó khăn, hạn chế đó là: Định mức chi ngân sách chưa được điều chỉnh cho phù hợp với biến động của thị trường dẫn đến việc bổ sung ngoài dự toán vẫn còn xảy ra, hầu hết các sự nghiệp đều phải bổ sung mặc dù cu ối năm vẫn phải chi chuyển nguồn sang năm sau (9%). Cơ cấu phân bổ vốn chi đầu tư phát triển chưa hợp lý, ở mức thấp (chiếm 23% tổng chi ngân sách địa phương).
1.2.2.2. Kinh nghiệm quản lý thu, chi ngân sách tại huyện Hoa Lư - tỉnh Ninh Bình
Thực hiện chủ trương của Tổng cục Thuế và sự chỉ đạo của Cục Thuế tỉnh Ninh Bình về thí điểm ủy nhiệm thu thuế cho UBND cấp xã, Chi cục Thuế huyện Hoa Lư triển khai tổ chức thực hiện từ năm 2005 và đến năm 2008, sau 3 năm thực hiện ủy nhiệm thu 10/11 xã, thị trấn của huyện đều hoàn thành và hoàn thành vượt mức dự toán được giao từ 10% - 15%. Công tác phối kết hợp với các ngành chức năng trong công tác triển khai quản lý nguồn thu trên địa bàn tập trung vào một số lĩnh vực như thu thuế chuyển quyền, thuế trước bạ; thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp của một số ngành nghề.
Năm 2008 thu ngân sách trên địa bàn huyện 22.150 triệu đồng đạt 124% dự toán tỉnh giao, tăng so với cùng kỳ năm trước 4,6%, trong đó chỉ có 1/10 chỉ tiêu thu chưa đạt dự toán giao là thu thuế khu vực ngoài quốc doanh. Các ngành, các cấp của huyện đã tập trung chỉ đạo ngay từ những tháng đầu năm đối với công tác thu. Công tác tuyên truyền chính sách, pháp luật trong đó có chính sách thuế đã được quan tâm đúng mức. Thường xuyên tăng cường công tác quản lý các nguồn thu phát sinh trên địa bàn, tăng cường công tác kiểm tra đối với hoạt động ngoài quốc doanh, xử lý nghiêm các đối tượng vi phạm trong lĩnh vực thuế. Điều tra, nắm bắt kịp thời
biến động về doanh thu và bổ sung kịp thời vào sổ bộ làm cơ sở quản lý thu. Kiểm tra quyết toán của các doanh nghiệp ngoài quốc doanh để làm cơ sở thanh toán thuế còn nợ đọng, xử lý nộp NSNN.
Chính quyền địa phương đặc biệt quan tâm đến phát triển quỹ đất, thực hiện quy hoạch các khu xen cư bán đấu giá quyền sử dụng đất tăng thu cho ngân sách địa phương để đầu tư cho hạ tầng.
Tất cả các xã đều thực hiện niêm yết công khai tại trụ sở UBND, phát trên Đài truyền thanh xã về số hộ kinh doanh, mức thuế để dân biết tham gia giám sát bảo đảm đóng góp công bằng, động viên kịp thời những hộ nộp thuế đúng, đủ, nhắc nhở những hộ chấp hành chưa tốt. Coi đó là tiêu chuẩn thi đua, ghi nhận khen thưởng danh hiệu đơn vị, thôn, làng, đoàn thể và gia đình văn hóa. Nhờ có dân chủ,