CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ RÁC THẢI ĐÔ THỊ
3.2 Hình thức và mức độ tham gia của người dân trong quá trình quản lý rác thải đô thị 54
3.2.3. Việc tham gia của người dân vào quá trình xây dựng và thực hiện các quyết định quản lý rác thải
“Sự tham gia của người dân” là một yếu tố quan trọng trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách. Nhiều tài liệu nghiên cứu đã khẳng định vai trò của cộng đồng trong việc thực hiện chính sách hiệu quả, trong đó bao gồm cả những chính sách về môi trường. Điều này được thể hiện rất rõ trong các nghiên cứu của Arnstein [1969], Choigull [1996] và các chương trình đánh giá chiến lược môi trường (strategic environmental assessment), đánh giá tác động môi trường (environmental impacts assessment). Trong các hình thức giải quyết của người dân khi có vấn đề nảy sinh trong quá trình phân loại, thu gom và xử lý rác thải, việc nêu ý kiến trong các cuộc họp dân là một phương án được nhiều người dân lựa chọn.
Lý thuyết về sự tham gia cho rằng người dân sẽ được cung cấp đầy đủ thông tin để tham gia thảo luận, bàn bạc và đưa ra quyết định cuối cùng đối với các vấn đề cũng như các chính sách sẽ được triển khai trong cộng đồng bởi những chính sách và quyết định này có ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống của người dân. Ở cấp độ tổ dân phố hay thôn xóm, bên cạnh những quy định và chính sách chung của nhà nước hay thành phố ban hành đưa xuống thực hiện thì mỗi địa phương cũng có những quy định riêng dựa trên điều kiện phát triển và đặc điểm của nhóm dân cư sinh sống trên địa bàn. Sự tham gia của người dân trong hoạt động quản lý rác thải bên cạnh các hoạt động trực tiếp phân loại, thu gom, xử lý thì việc ra các quyết định về quản lý rác thải cũng phản ánh mức độ tham gia của người dân. Từ đó, tác giả tìm hiểu xem người dân có được quyền nêu ý kiến hay không trong quá trình ra quyết định? Có được bàn luận, hay quyết định về vấn đề rác thải ngay trên địa bàn nơi mình sinh sống hay không? Ở các khu vực ngoại thành Hà Nội, các quyết định này thường liên quan tới vấn đề về thời gian thu gom rác thải, số lần thu gom rác thải trong một tuần hay mức phí vệ sinh. Trong khi đó ở khu vực nội thành Hà Nội, các loại quyết định sẽ phụ thuộc vào đặc điểm riêng của từng khu dân cư, ví dụ như các quy định về thuê người quét dọn vệ sinh khu tập thể thay vì việc từng hộ gia đình cử người quét dọn vào sáng thứ bảy hàng tuần. Hoặc quy định ở phường Hàng Mã khi có thêm một đội thu gom riêng của phường đi thu gom rác tại một số tuyến
92
phố thuộc khu vực phố cổ Hà Nội. Kết quả về mức độ tham gia của người dân trong việc ra các quyết định về vấn đề rác thải được thể hiện trong bảng 3.9
Bảng 3.9: Mức độ tham gia của người dân trong việc ra quyết định về quản lý rác thải
Tự đánh giá về mức độ tham gia của người dân Số lượng Tỷ lệ % Tổ trưởng tổ dân phố/trưởng thôn quyết định và
thông báo cho người dân
92 22,2
Người dân được hỏi ý kiến và tổ trưởng tổ dân phố/trưởng thôn đưa ra quyết định
121 29,2
Người dân và tổ trưởng tổ dân phố/trưởng thôn cùng đưa ra quyết định và cùng thực hiện
164 39,6
Người dân được tham khảo ý kiến và người dân quyết định
15 3,6
Không có quyết định nào như thế 22 5,3
Phương án được người dân lựa chọn nhiều nhất là “người dân và tổ trưởng tổ dân phố/trưởng thôn cùng đưa ra quyết định và thực hiện” (164 người, chiếm 39,6%). Tiếp theo là phương án “người dân được hỏi ý kiến và tổ trưởng tổ dân phố/trưởng thôn đưa ra quyết định (121 người, chiếm 29,2%). Phương án được lựa chọn ít nhất là “người dân được tham khảo ý kiến và người dân đưa ra quyết định”
(15 người, chiếm 3,6%). Arnstein [1969] đã đưa ra thang đo gồm 8 bậc để mô tả mức độ tham gia của người dân, dựa trên sự tăng dần về mức độ trao quyền, từ cấp độ thấp nhất là người dân không tham gia, đến cấp độ cao nhất là họ được trao quyền quyết định mọi vấn đề trong cộng đồng. Dựa trên mô hình thang đo này, thì mức độ cao nhất trong quá trình ra các quyết định tại địa bàn nghiên cứu là người dân và các tổ trưởng tổ dân phố/trưởng thôn cùng đưa ra quyết định. Tuy nhiên, về bản chất lại không hoàn toàn như vậy. Thang đo của Arnstein đã chỉ ra cấp độ 6 nghĩa là khi người dân và những người có quyền lực được cùng nhau lên kế hoạch,và đưa ra quyết định sau khi người dân đã thực sự được xem là một đối tượng có liên quan trực tiếp và vai trò ngang bằng với nhóm người có quyền lực trong quá trình lập kế hoạch và ra quyết định. Trên thực tế ở Việt Nam, người dân được tham khảo ý kiến, được cùng đưa ra quyết định nhưng quá trình lên kế hoạch
93
thì lại không có dấu hiệu rõ rệt của sự tham gia. Việc xây dựng kế hoạch chủ yếu được thực hiện với sự tham gia của các thành phần chủ chốt trong ban lãnh đạo thôn và những người là đại biểu nhân dân, các ông/bà hội trưởng hội phó các tổ chức xã hội và đoàn thể xã hội. Trong khi đó, với tư cách là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp của các quy định và chính sách thì người dân lại không được xây dựng kế hoạch từ những giai đoạn đầu tiên.
Hỏi: Bác có được tham gia đóng góp ý kiến về việc thành lập đội thu gom của phường không ạ?
Đáp: Không, bác không được tham gia họp bàn gì cả, đến ông tổ trưởng còn nói là không biết gì. Mọi người chỉ biết khi người ta đi làm thôi. Bác chỉ nghe nói là có đội của phường, gồm 4 người, hình như một tháng họ được trả 2 triệu hay 2,5 triệu gì đấy nhưng do phường trả chứ các bác không phải đóng tiền để trả.
[PVS số 26, nữ, 67 tuổi, nghỉ hưu]
“Từ lúc đến đây ở chị đã thấy có thùng rác đặt ở đấy rồi. Cũng chẳng thấy ai hỏi chị về vị trí của thùng có hợp lý hay không, nhưng theo chị để thế cũng hợp lý rồi. Chị chỉ có ý kiến về giờ giấc thu gom rác. Toàn vào lúc chị chưa đi làm về nên không đổ được...Về giờ giấc, cũng không ai hỏi ý kiến gì cả” [PVS số 9, nữ, 36 tuổi, bán mỹ phẩm].
Quá trình tham khảo ý kiến hay cùng nhau đưa ra quyết định cũng tùy thuộc vào từng loại hình vấn đề và phạm vi ảnh hưởng của nó. Đối với những quyết định có phạm vi ảnh hưởng trong nội bộ của khu phố/thôn xóm, như hoạt động thuê người quét dọn vệ sinh khu tập thể ở một số nơi thuộc các quận nội thành hoặc việc xây dựng thời gian biểu cho hoạt động thu gom rác thải ở các huyện ngoại thành, thì việc lấy ý kiến người dân được thực hiện, và người đứng đầu khu dân cư sẽ đưa ra quyết định dựa trên số đông.
“Mà trước khi làm cái này (thuê người quét dọn vệ sinh khu tập thể), bác cũng rất dân chủ, bác đề nghị hỏi bà con có ai đồng ý hay không trong cuộc họp khu. Rồi ai đồng ý thì giơ tay ký vào cam kết và đóng tiền rõ ràng” [PVS số 8, nam, 69 tuổi, cán bộ cơ sở]
Trong khi đó, với những quy định mang tính chất và phạm vi ảnh hưởng lớn hơn (thường là những quy định được đưa từ trên xuống dưới, từ cấp trung ương –
94
thành phố - quận/huyện) thì người dân sẽ được phổ biến thông tin, hướng dẫn cách thực hiện và tuân theo. Những thông tin hay quy định sẽ được phổ biến thông qua cuộc họp dân, bảng thông tin của khu dân cư, hệ thống loa đài phát thanh của địa phương, từ đó, người dân biết và tuân theo đúng quy định. Như vậy, có thể nhận thấy cách tiếp cận từ dưới lên trên trong hoạt động quản lý rác thải đã được triển khai nhưng chưa thực sự phản ánh đúng bản chất về sự tham gia theo thang đo đánh giá của Arnstein [1969] và Chougill [1996]. Lý thuyết tiếp cận cộng đồng đã chỉ rõ người đưa ra các vấn đề và giải quyết vấn đề chính là người dân sống trong cộng đồng đó. Tuy nhiên, những quy định hay chính sách được ban hành, triển khai đôi khi lại từ trên xuống dưới. Ví dụ, đối với khu vực nội thành Hà Nội, các quy định về giờ giấc thu gom, cách thức thu gom rác thải trên thực tế được áp dụng từ trên xuống dưới (top-down); trong khi đó đối với vùng ngoại thành Hà Nội, về hình thức lại tiếp cận từ dưới lên trên (bottom-up) nhưng bản chất vẫn chỉ là việc tham khảo ý kiến tập thể, lấy ý kiến số đông và triển khai thực hiện dựa trên quyết định của nhóm quản lý.
Như vậy, có thể thấy rằng, đối với những vấn đề thuộc nội bộ của cộng đồng, người dân có cơ hội và khả năng tham gia nhiều hơn trong việc đưa ra các quyết định. Đây được xem như biểu hiện cho khả năng tự quản của cộng đồng, được đề cập tới như một cấp độ trong thang bậc về sự tham gia của Chougil [1996].
Trong khi đó, đối với những vấn đề vượt ra ngoài nội bộ của cộng đồng, người dân gặp nhiều khó khăn hơn trong việc tham gia đóng góp ý kiến, bàn bạc và đưa ra các quyết định cuối cùng
Sự tham gia của cộng đồng là một trong những tiêu chí đảm bảo phát triển xã hội bền vững ở các khu vực đô thị [Maiello cùng cộng sự, 2013], [Wang cùng cộng sự, 2010], [Lê Hồng Kế, 2009], [Nguyễn Đức Khiển, 2009]. Trong nghiên cứu này, tác giả muốn luận bàn về sự tham gia của người dân trong việc ra các quyết định liên quan tới vấn đề rác thải tại khu vực người dân sinh sống. Việt Nam đã ban hành các chính sách và quy định về dân chủ ở cơ sở và sự tham gia của cộng đồng. Chỉ thị số 30-CT/TW của Bộ Chính trị (khóa VIII) về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở và Quyết định số 79/2003/NĐ-CP đã ban hành quy chế dân chủ ở các xã, thúc đẩy quyền làm chủ của công dân dựa trên nguyên tắc “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Các quyết định này cũng chỉ rõ quyền hạn và
95
trách nhiệm của người dân trong việc nêu ý kiến, đóng góp, thảo luận và đưa ra các quyết định. Kết quả của nghiên cứu đã chỉ ra mức độ tham gia hạn chế của người dân trong quá trình tham gia xây dựng các chính sách và quy định về các vấn đề liên quan và trực tiếp ảnh hưởng đến cuộc sống của mình. Kết quả này phần nào cũng làm rõ hơn phát hiện trong các công trình nghiên cứu trước đó về sự tham gia của người dân trong xây dựng và thực thi chính sách [Trịnh Duy Luân, 2006], [Ngô Thị Kim Yến & Phạm Văn Lương, 2008], [Hostovsky cùng cộng sự, 2010]. Thực tế cho thấy trong một số trường hợp, người dân vẫn là người thực hiện và tuân thủ các quy định được ban hành từ trên xuống mà các hoạt động lấy ý kiến người dân thông qua hình thức trao đổi trực tiếp, trưng cầu ý kiến,v.v trong quá trình xây dựng các quy định này mặc dù đã có những dấu hiệu thực hiện nhưng lại chưa đạt hiệu quả. Ví dụ như quy định về giờ giấc thu gom rác thải tại các khu vực nội thành Hà Nội. Các thông tin từ điều tra định tính cho thấy người dân không được tham khảo lấy ý kiến về thời gian thu gom rác thải, hay các hình thức thu gom rác, vị trí đặt thùng rác công cộng. Rõ ràng, đây là những yếu tố cần có để người dân có thể thực hiện đúng các quy định về thu gom rác thải đô thị. Tuy nhiên, sự thiếu vắng vai trò và hoạt động thảo luận, đưa ra ý kiến của người dân trong quá trình xây dựng và ban hành các chính sách về thời gian, địa điểm thu gom đã cản trở sự tham gia của người dân trong việc thực hiện, đồng thời cũng phản ánh mức độ tham gia rất thấp của người dân trong quá trình xây dựng và thực thi chính sách. Nói cách khác, theo bậc thang phân chia của Arnstein (1969), trong trường hợp này, người dân đã không được tham gia vào quá trình ra quyết định liên quan tới giờ giấc và địa điểm thu gom rác thải. Bên cạnh đó, các kết quả nghiên cứu đã chỉ ra trong một số tình huống, đã có dấu hiệu của sự tham gia, nhưng mức độ tham gia của người dân còn rất thấp. Cụ thể điều nay được nhận thấy khi vận dụng thang đo về sự tham gia của Choguill (1996). Theo đó, ngoài các cấp độ giống như thang đo của Arnstein (1969), Choguill cho rằng tại các nước đang/kém phát triển còn có cấp độ
“tự quản lý” của cộng đồng. Đây là cấp độ thấp nhất của thang đo về sự tham gia.
Điểm khác biệt mà luận án phát hiện được đó là trong kết luận của Choguill, các cộng đồng sẽ thực hiện quá trình “tự quản lý, tự ra quyết định” nếu như không huy động được sự ủng hộ của chính phủ. Trong khi đó, luận án này chỉ ra rằng trong nhiều trường hợp, mặc dù chính phủ không phản đối các quyết định của cộng đồng
96
thì bản thân cộng đồng vẫn có thể thực hiện quá trình tự quản lý và ra quyết định, và các quyết định này đều không đi ngược lại với các quy định của chính phủ. Điều này được phản ánh rõ rệt trong các trường hợp tại xã Cao Thành và xã Liên Bạt khi cộng đồng tự bàn bạc, thảo luận để đưa ra các quyết định về mức phí đóng vệ sinh và hình thức thu gom rác, thành lập đội thu gom rác. Hay các quy định về thuê người quét dọn khu tập thể tại một số phường thuộc quận Hoàn Kiếm hiện nay.
Như vậy, đối với các trường hợp tham gia ở mức “tự quản lý” hay khi được tham khảo ý kiến từ những nhóm chính quyền, thông tin và phương pháp truyền tải thông tin đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo cung cấp cho người dân đầy đủ các thông tin và phương tiện để họ biết, đánh giá và thảo luận vấn đề. Mai Quỳnh Nam [2006] cũng khẳng định sự cần thiết của việc thiết lập cơ chế thông tin kịp thời và đầy đủ cho các nhóm dân cư khác nhau để phát huy tính công khai trong quá trình quản lý của chính quyền, từ đó thúc đẩy sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng chính sách. Nhưng cơ chế hỗ trợ và truyền tải thông tin đến người dân còn nhiều hạn chế. Hiện nay, người dân có thể tiếp cận thông tin từ nhiều phương tiện và cách thức khác nhau. Một trong số đó là thông tin được truyền tải thông qua các cuộc họp hộ dân trong khu dân cư. Tuy nhiên, có một vấn đề đặt ra là hiệu quả của quá trình truyền tải nội dung từ các cuộc họp dân chính đến các tầng lớp nhân dân, những ý kiến phản hồi của người dân có được truyền đạt lại đến cấp chính quyền không và những ý kiến này có được sử dụng hay không? Các phát hiện từ nghiên cứu đã chỉ ra những ý kiến của người dân được tham khảo thông qua cuộc họp tổ dân phố, họp thôn; nhưng tỷ lệ số người đi họp ở thôn hay tổ dân phố lại không đủ 100% số dân. Trong khi đó, cũng chưa có một cuộc trưng cầu hay lấy ý kiến người dân qua các hình thức khác để đảm bảo mọi tầng lớp nhân dân đều có cơ hội ngang bằng nhau khi đưa ra các ý kiến đóng góp.
Trên thực tế, cổng thông tin điện tử của chính phủ đã có một số cuộc khảo sát trực tuyến lấy ý kiến đóng góp của người dân, nhưng vấn đề ở chỗ liệu có đảm bảo được rằng tất cả các tầng lớp nhân dân đều có điều kiện và khả năng truy cập vào các trang thông tin điện tử như vậy không, bao gồm các nhóm yếu thế và dễ bị tổn thương trong xã hội như người nghèo, người có thu nhập thấp, v.v. Rõ ràng, những bằng chứng kể trên được thu thập từ thực tế đã phản ánh mức độ tham gia thấp của
97
người dân trong hoạt động quản lý rác thải đô thị. Điều này sẽ chi phối đến quá trình đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững.
Mặt khác, khi bàn đến sự tham gia của cộng đồng, nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng mặc dù sự tham gia của người dân là cần thiết trong quá trình xây dựng các kế hoạch và chính sách phát triển nhưng mức độ tham gia đến đâu lại là một vấn đề khác cần xem xét. Trong nhiều trường hợp, sự tham gia vừa là một vấn đề, vừa là một giải pháp bởi lẽ trong nhiều trường hợp sự tham gia của cộng đồng không cải thiện những vấn đề mâu thuẫn đã sẵn có mà sự tham gia có thể lại tạo ra những vấn đề và những xung đột mới. Vì thế, khi huy động sự tham gia của cộng đồng, các nhà quản lý và những người hoạt động trong lĩnh vực phát triển cộng đồng cần đặt ra câu hỏi nên có sự tham gia không và tham gia ở mức độ nào [Wiedemann &
Femers, 1993]. Sở dĩ như vậy vì hiệu quả của sự tham gia chịu ảnh hưởng của năng lực và các điều kiện của người dân trong quá trình tham gia, bao gồm vấn đề năng lực nhận thức, thời gian, sự hứng thú và các động lực [Adamson, 2010], [Macnaghten&Jacobs, 1997], [Jardine cùng cộng sự, 2009]. Trong trường hợp các cộng đồng có trình độ dân trí cao (thôn Cao Lãm, xã Cao Thành), việc truyền tải thông tin để người dân hiểu có phần dễ dàng hơn so với các cộng đồng có trình độ dân trí thấp. Vì vậy, cần phải cụ thể hóa và đơn giản hóa các thông tin để người dân dễ dàng tiếp cận cũng như dễ nắm bắt hơn trong quá trình tiếp cận. Bên cạnh đó, sự tham gia sẽ trở nên hiệu quả đáp ứng các tiêu chí của bền vững xã hội khi tính toán đến các yếu tố văn hóa, đặc biệt là sự tham gia của các nhóm yếu thế trong xã hội [Hampton, 1999]. Trong trường hợp nghiên cứu về hoạt động quản lý rác thải, có thể cân nhắc đến các nhóm nhập cư làm nghề thu mua phế liệu và những người trực tiếp làm công tác thu gom rác thải. Yếu tố văn hóa cũng được Hostovsky cùng cộng sự [2010] đề cập đến trong nghiên cứu về sự tham gia, trong đó các tác giả đã nhìn yếu tố văn hóa như một yếu tố cản trở sự tham gia của người dân vào quá trình xây dựng các chính sách và ra các quyết định, biểu hiện ở việc người dân ngại đưa ra quan điểm cá nhân trước đám đông, hay trong các cuộc họp, hoặc e ngại mình sẽ phát biểu không đúng. Vì thế, cần có những hình thức phù hợp hơn với người dân, đặc biệt đối với các vùng nông thôn hay ven đô. Tuy nhiên, hiện nay, hình thức lấy ý kiến người dân chủ yếu tại cơ sở vẫn được thực hiện thông qua các