luật khiếu nại Việt Nam
Trong quy định của pháp luật khiếu nại, khái niệm về QĐHC được quy định khá cụ thể và có sự thay đổi qua q trình phát triển của pháp luật khiếu nại. Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân do Hội đồng nhà nước ban hành năm 1991 khơng có quy định nào định nghĩa thế nào là QĐHC, điều này đã gây ra nhiều hạn chế trong việc xác định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại trong thời gian dài. Luật khiếu nại, tố cáo số 09/1998/QH10 năm 1998 đã có quy định về khái niệm QĐHC, điều này đã khắc phục được hạn chế trên. Theo quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật khiếu
nại, tố cáo: “Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan
hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”. Từ khái niệm này cho
thấy, Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định hình thức cụ thể của QĐHC, theo đó QĐHC phải có tên gọi là “quyết định” và được thể hiện dưới hình thức “văn
bản”. Hơn nữa, Luật khiếu nại, tố cáo đã không quy định rõ chủ thể ban hành
QĐHC mà sử dụng từ “của” để chỉ chủ thể sở hữu QĐHC. Cách định nghĩa này tuy khơng cịn phù hợp với pháp luật khiếu nại hiện nay, nhưng đây vẫn là một định nghĩa có giá trị tham khảo cao, làm tiền đề cho việc hoàn thiện khái niệm này trong pháp luật khiếu nại hiện nay.
Kế thừa quy định của Luật khiếu nại, tố cáo, Luật khiếu nại đã có sự sửa đổi, bổ sung khái niệm QĐHC tương đối hoàn thiện. Tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính
nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Với
quy định về khái niệm QĐHC trên, chúng ta có thể thấy Luật khiếu nại đã có quy định hồn thiện hơn khi mở rộng hình thức thể hiện của QĐHC khi quy định QĐHC không chỉ là “quyết định bằng văn bản” như Luật khiếu nại, tố cáo nữa mà chỉ quy định về dạng tồn tại là “văn bản”, khơng quy định về hình thức thể hiện bằng tên gọi cụ thể. Hơn nữa, Luật khiếu nại đã quy định rõ chủ thể ban hành QĐHC là CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN. Đó được xem là những tiến bộ của Luật khiếu nại khi quy định rõ ràng hơn về khái niệm QĐHC, góp phần mở rộng phạm vi KN và GQKN các quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại. Theo quy định tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại thì quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại có những dấu hiệu sau đây: là văn bản; do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN
ban hành; quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước; và được áp dụng một lần cho một hoặc một số đối tượng cụ thể.
Pháp luật khiếu nại hiện hành khơng có quy định nào chỉ rõ các đặc điểm hay dấu hiệu của QĐHC là đối tượng khiếu nại. Cho nên, việc xác định các đặc điểm của quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại cần được dựa vào các quy định của Luật khiếu nại về khái niệm mà chúng tôi vừa đề cập, ngồi ra cịn căn cứ vào quy định tại các điều luật có liên quan như khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại, Điều 11 Luật khiếu nại. Từ các quy định trên có thể thấy quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại khi có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, quyết định hành chính phải được thể hiện bằng hình thức văn bản
Ban hành QĐHC là một trong các hoạt động hành chính mang tính pháp lý, đó là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước được thể hiện dưới một hình thức nhất định, tác động đến những đối tượng quản lý nhất định trong xã hội để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Căn cứ vào hình thức thể hiện thì QĐHC được thể hiện theo hai dạng: QĐHC được thể hiện dưới hình thức văn bản và QĐHC thể hiện dưới hình thức phi văn bản như dưới dạng tín hiệu, cịi hiệu, biển báo, ký
hiệu,...13. Xét về hình thức thể hiện dưới dạng văn bản, hiện nay chưa có một
văn bản quy phạm pháp luật nào quy định, giải thích khái niệm “văn bản” là như thế nào. Trong thực tế hiện nay, khi nhắc đến “văn bản” thì người ta thường nghĩ đến các loại “giấy tờ” vì đây là hình thức thể hiện chủ yếu của văn bản,
nhưng trong khi đó hai thuật ngữ này là khác nhau hoàn toàn. Theo Từ điển
tiếng Việt của Viện ngơn ngữ học xuất bản năm 1994 thì văn bản là bản viết hoặc in, mang nội dung là những gì cần được ghi lại làm bằng chứng, văn bản
13 Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh (2010),Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia,
được thể hiện dưới rất nhiều hình thức khác nhau, cùng với sự phát triển của khoa học kỹ thuật các hình thức này ngày càng phong phú, như đĩa mềm vi tính,
đia CD-ROM, băng video, microfilm,...14. Thuật ngữ “văn bản” cũng được giải
thích theo cách khác như “Văn bản là phương tiện lưu giữ và truyền đạt thông
tin bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định”15. Theo những cách giải thích như vậy thì thuật ngữ “văn bản” có rất nhiều cách thể hiện theo các dạng, hình thức khác nhau chứ khơng cịn được thể hiện trong một vài hình thức thể hiện nhất định như là những bản giấy tờ đơn thuần. Khi QĐHC thể hiện dưới hình thức văn bản thì QĐHC đó có khả năng thể hiện một cách rõ ràng, cụ thể, có tính chính xác và ổn định cao, dễ hiểu, dễ áp dụng và dễ lưu trữ những thơng tin, nội dung trong QĐHC đó.
Cịn xét về hình thức thể hiện dưới dạng phi văn bản, như đã đề cập, vì hiện nay chưa có quy định nào của pháp luật quy định về khái niệm “văn bản” mà chỉ được giải thích theo suy nghĩ của từng cá nhân mà thôi, cho nên để khái niệm về “phi văn bản” cũng có nhiều cách hiểu, cách lý giải khác nhau và ta có thể hiểu “thể hiện dưới dạng phi văn bản là thể hiện không phải bằng văn bản”. Mà không phải bằng văn bản thì có rất nhiều cách thể hiện khác nhau, đó là ký hiệu, tín hiệu, chỉ dẫn, biển báo, âm thanh, hình ảnh,... Đây là những dạng QĐHC thể hiện dưới dạng phi văn bản, nghĩa là nó khơng bằng văn bản, tức là nó đối lập với QĐHC thể hiện dưới dạng văn bản, cho nên nó khơng có khả năng thể hiện những thơng tin một cách rõ ràng, chính xác, dễ hiểu và rất khó để lưu trữ.
Theo pháp luật khiếu nại, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại
phải thể hiện dưới hình thức văn bản - “quyết định hành chính là văn bản”16.
Quy định như vậy của Luật khiếu nại là hợp lý, bởi vì như đã phân tích, chỉ có
14 Nguyễn Cửu Việt (1998),Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 11
năm 1998.
15 http://phanmemquanlyvanban.vn/quan-ly-van-ban-la-gi/ truy cập ngày 18 tháng 5 năm 2016.
QĐHC được thể hiện dưới hình thức văn bản mới có đủ khả năng thể hiện một cách rõ ràng, cụ thể, có tính chính xác và ổn định cao, dễ hiểu, dễ áp dụng và dễ lưu trữ những thơng tin, nội dung trong QĐHC đó để làm bằng chứng cho việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại.
Thứ hai, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại phải quyết định về một vấn đề cụ thể được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể
Theo quy định tại khoản 8 Điều 2 Luật khiếu nại thì quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại phải là QĐHC để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể, tức là quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại phải mang tính cá biệt. Trong q trình thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, chủ thể quản lý thể hiện ý chí của mình thơng qua nhiều hình thức và một trong những hình thức quan trọng và chủ yếu nhất là ban hành các QĐHC. Căn cứ vào nội dung pháp lý của QĐHC, QĐHC được chia thành ba loại:
QĐHC chủ đạo, QĐHC quy phạm và QĐHC mang tính cá biệt17. QĐHC chủ
đạo (cịn gọi là quyết định chung) là quyết định đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung, là cơng cụ định hướng chiến lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo trong hoạt động hành chính. QĐHC quy phạm (cịn gọi là văn bản quy phạm pháp luật) là quyết định trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật hành chính. QĐHC mang tính cá biệt (cịn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) được ban hành trên cơ sở quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm của các cơ quan nhà nước cấp trên hoặc bản thân cơ quan đó, nó cũng được ban hành dựa trên cơ sở quyết định cá biệt của cơ quan nhà nước cấp trên, chỉ có hiệu lực đối với các đối tượng cụ thể và chỉ được áp dụng một lần. Trong ba loại QĐHC trên, chỉ có QĐHC mang
17 Đại học Quốc gia Hà Nội (2010), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.
tính cá biệt mới là đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại.
QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm không phải là đối tượng khiếu nại
theo pháp luật khiếu nại bởi vì có nhiều ngun nhân. Thứ nhất, việc ban hành
các QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm phải qua quy trình, thủ tục rất phức tạp, đặc biệt là việc ban hành QĐHC quy phạm. Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 17/2008/QH12 năm 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân số 31/2004/QH11 năm 2004 (các văn bản luật này được thay thế bằng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 80/2015/QH13 năm 2015 có hiệu lực kể từ ngày 1 tháng 7 năm 2016), bên cạnh đó, Chính phủ và các Bộ, Cơ quan ngang bộ cũng đã ban hành các Nghị định, Thông tư để hướng dẫn thi hành các luật này. Thứ hai, các QĐHC và QĐHC quy phạm được ban hành để điều chỉnh
những ngành, lĩnh vực có tính chất quan trọng, thời gian áp dụng tương đối dài, có đối tượng tác động rộng lớn, khơng tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích
của chủ thể cụ thể nào. Thứ ba, việc xem xét tính hợp pháp của một QĐHC chủ
đạo hay QĐHC phải trải qua một quá trình rất phức tạp, tốn rất nhiều thời gian và việc sửa đổi, thay thế, huỷ bỏ những quyết định này cũng phải theo trình tự,
thủ tục phức tạp tương tự như việc ban hành các quyết định này. Thứ tư, nếu
cho phép khiếu nại các QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm thì hoạt động quản lý nhà nước trên cả nước sẽ bị ảnh hưởng rất lớn, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước sẽ bị giảm sút. Từ những nguyên nhân trên, việc KN và GQKN các đối tượng là QĐHC chủ đạo và QĐHC quy phạm là rất khó khăn, mất rất nhiều thời gian và làm giảm hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước cho nên pháp luật khiếu nại quy định không thụ lý giải quyết các QĐHC này. Chính vì vậy, trong quy định tại Điều 11 Luật khiếu nại về những khiếu nại khơng được thụ lý giải quyết đó là “quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật
pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật”18.
Chúng tơi cho rằng, chỉ có QĐHC mang tính cá biệt mới là đối tượng khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại Việt Nam xuất phát từ các lí do sau:thứ nhất, việc ban hành các QĐHC mang tính cá biệt khơng có một trình tự,
thủ tục thống nhất đối với tất cả lĩnh vực mà việc ban hành các quyết định này phụ thuộc vào từng ngành, lĩnh vực và phụ thuộc vào chủ thể ban hành. Pháp luật hiện nay khơng có quy định thống nhất về trình tự, thủ tục ban hành các QĐHC mang tính cá biệt mà việc ban hành các quyết định này nằm rải rác trong các quy định của pháp luật chuyên ngành và thủ tục ban hành cũng chỉ dừng lại
ở trong những công văn, hướng dẫn mẫu của các cơ quan nhà nước. Thứ hai,
QĐHC mang tính cá biệt là quyết định được áp dụng một lần, vì nó chỉ được áp dụng một lần nên nó ảnh hưởng khơng q lớn đến đời sống chung của xã hội.
Thứ ba, QĐHC mang tính cá biệt được ban hành nhằm quyết định về vấn đề cụ
thể áp dụng cho một hoặc một số đối tượng cụ thể, và theo quy định của pháp luật khiếu nại thì chỉ những chủ thể bị tác động trực tiếp bởi đối tượng khiếu nại mới có quyền đi khiếu nại, nên những chủ thể bị tác động trực tiếp bởi QĐHC mới được quyền khiếu nại QĐHC đó. Từ những lý giải trên, việc pháp luật khiếu nại quy định chỉ những QĐHC mang tính cá biệt mới là đối tượng khiếu nại là rất hợp lý, quy định này đảm bảo hoạt động quản lý nhà nước được thực hiện hiệu quả.
Thứ ba, quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại theo pháp luật khiếu nại phải do cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành
Theo quy định của pháp luật khiếu nại, chủ thể ban hành QĐHC khơng chỉ có các CQHCNN mà cịn có người có thẩm quyền trong CQHCNN. Theo quy định của pháp luật về thành lập, cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước thì CQHCNN bao gồm Chính phủ, các Bộ, Cơ quan ngang bộ, Cơ
quan thuộc Chính phủ, Ủy ban Nhân dân các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban Nhân dân các cấp như sở, phòng, ban. Những cơ quan kể trên là những CQHCNN thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương. Bên cạnh những CQHCNN nói trên thì chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cịn là người có thẩm quyền trong những cơ quan đó. Người có thẩm quyền trong CQHCNN là cán bộ, cơng chức làm việc trong những CQHCNN đó, ngồi ra cịn có những người là cơng chức cơng tác tại những cơ quan khác theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức. Theo quy định của pháp luật, cán bộ, công chức trong CQHCNN được hiểu là: “cán
bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan hành chính Nhà nước, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”, và “công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của hành chính Nhà nước, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”20.
Pháp luật khiếu nại quy định quyết định hành chính - đối tượng khiếu nại phải do CQHCNN, người có thẩm quyền trong CQHCNN ban hành; cịn các