1.4. Kinh nghiệm pháp luật của Liên minh châu Âu và Nhật Bản trong việc kiểm
1.4.1. Liên minh châu Âu
Hoạt động sản xuất công nghiệp ở châu Âu chiếm một phần đáng kể tổng lượng khí thải gây ơ nhiễm khơng khí. Cộng đồng châu Âu đã có một q trình khá dài qua nhiều năm với nhiều chính sách khác nhau nhằm kiểm soát KTCN. Những quy định về kiểm soát KTCN của EU được ghi nhận trong nhiều văn bản pháp lý có thể kể đến như: Chỉ thị số 2001/80/EC của Nghị viện và Hội đồng châu Âu ngày 23 tháng 10 năm 2001 về việc hạn chế phát thải các chất ô nhiễm nhất định vào khơng khí từ các nhà máy đốt lớn, Chỉ thị Hội đồng số 94/66/EC ngày 15 tháng 12 năm 1994 sửa đổi Chỉ thị số 88/609/EEC về hạn chế phát thải các chất ô nhiễm nhất định vào khơng khí từ các nhà máy đốt lớn, Chỉ thị số 2008/1/EC của Nghị viện và Hội đồng châu Âu ngày 15 tháng 01 năm 2008 về việc phịng ngừa và kiểm sốt ơ nhiễm tích hợp và gần đây là Chỉ thị số 2010/75/EU của Nghị viện và Hội đồng châu Âu ngày 24 tháng 11 năm 2010 về phát thải cơng nghiệp55.
Nhìn chung, các quy định về kiểm sốt KTCN tại EU mang lại tính hiệu quả dựa trên các trụ cột cơ bản sau:
1.4.1.1. Giấy phép
Chính sách kiểm sốt phát thải cơng nghiệp thông qua giấy phép là một trụ cột cơ bản tại EU. Theo quy định của Chỉ thị số 2010/75/EU, các thiết bị công nghiệp được lắp đặt liệt kê tại Phục lục I của chỉ thị này buộc phải hoạt động theo giấy phép do các cơ quan có thẩm quyền tại các quốc gia thành viên cấp. Theo Khoản 1, Điều 4 Chỉ thị số 2010/75/EU, các quốc gia thành viên phải thực hiện các biện pháp cần thiết để đảm bảo rằng khơng có nhà máy, lị đốt nào hoạt động mà khơng có giấy phép.
55 Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integrated pollution prevention and control).
Để đem lại sự linh hoạt trong việc cấp giấy phép cho các cơ sở công nghiệp, các quốc gia thành viên có thể lựa chọn để cung cấp một giấy phép chung cho hai hoặc nhiều cơ sở công nghiệp được vận hành bởi cùng một người điều hành56 tại cùng một địa điểm hoặc cấp một giấy phép chung cho các phần của một cơ sở công nghiệp hoạt động dưới sự điều hành của các người điều hành khác nhau. Trong những trường hợp như vậy, giấy phép phải ghi rõ trách nhiệm của mỗi người điều hành.
Đơn xin cấp giấy phép
Để được cấp giấy phép, chủ nguồn thải phải nộp đơn xin cấp giấy phép theo yêu cầu. Theo Khoản 1, Điều 12 của Chỉ thị số 2010/75/EU, các quốc gia thành viên sẽ có những biện pháp cần thiết để đảm bảo rằng một đơn xin phép bao gồm một mô tả về các vấn đề chính sau: (1) Cơ sở cơng nghiệp và hoạt động của nó; (2) Các vật liệu, chất và năng lượng được sử dụng hoặc tạo ra; (3) Các nguồn phát thải; (4) Tình trạng của địa điểm mà cơ sở công nghiệp đang tọa lạc; (5) Tính chất và lượng chất thải có thể ước lượng được và ảnh hưởng của chúng đến môi trường; (6) Công nghệ để ngăn ngừa và giảm phát thải; (7) Các biện pháp để đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ cơ bản của người điều hành; (8) Các biện pháp theo dõi lượng phát thải. Những thơng tin này chính là cơ sở để cơ quan có thẩm quyền xem xét và ra quyết định cấp giấy phép cho phép nguồn thải của một cơ sở cơng nghiệp có được hoạt động hay không.
Các điều kiện của giấy phép
Theo Điều 14 của Chỉ thị số 2010/75/EU, các quốc gia thành viên phải đảm bảo rằng giấy phép bao gồm tất cả các biện pháp cần thiết để đáp ứng các yêu cầu về các nghĩa vụ cơ bản của người điều hành và tiêu chuẩn chất lượng môi trường được quy định tại chỉ thị này. Đối với KTCN, các biện pháp cơ bản phải có bao gồm:
- Các giá trị giới hạn phát thải đối với chất gây ô nhiễm được liệt kê trong Phụ lục II của chỉ thị và các chất gây ơ nhiễm khác có thể phát thải từ cơ sở công nghiệp với khối lượng đáng kể, tuỳ theo tính chất và khả năng gây ô nhiễm chuyển từ môi trường này sang môi trường khác.
- Các biện pháp giám sát và quản lý chất thải, phương pháp đo lường, tần số và thủ tục đánh giá.
56 Theo định nghĩa tại khoản 15, Điều 3 Chỉ thị số 2010/75/EU, “người điều hành” có thể hiểu là cá nhân hoặc pháp nhân vận hành hoặc kiểm sốt một phần hoặc tồn bộ cơ sở công nghiệp, hoặc theo quy định trong pháp luật các quốc gia thành viên, có quyền về mặt kinh tế kiểm sốt sự vận hành kỹ thuật của cơ sở công nghiệp trên cơ sở được ủy quyền.
- Các yêu cầu về nghĩa vụ cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền thơng tin thường xuyên (ít nhất là hằng năm) về phát thải cho phép so sánh với mức phát thải liên quan đến các kỹ thuật tốt nhất.
- Các điều kiện nên bao gồm các yêu cầu về bảo dưỡng định kỳ, các biện pháp liên quan đến hoạt động bất thường như khởi động và tắt máy, rị rỉ, hỏng hóc, tạm dừng và ngừng hoạt động.
- Giấy phép cũng phải có điều kiện để giảm thiểu ơ nhiễm đường dài và xuyên biên giới nhằm đảm bảo mức độ bảo vệ cao cho mơi trường nói chung.
Rà sốt lại và cập nhật các điều kiện của giấy phép
Theo Điều 21 Chỉ thị số 2010/75/EU, các cơ quan chức năng có thẩm quyền định kỳ rà soát lại và nếu cần thiết cập nhật các điều kiện nêu trong giấy phép. Theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền, người điều hành phải nộp tất cả các thông tin cần thiết cho mục đích xem xét lại các điều kiện trong giấy phép, bao gồm kết quả giám sát phát thải và các dữ liệu khác cho phép so sánh hoạt động của cơ sở công nghiệp với mức phát thải liên quan đến các kỹ thuật tốt nhất có sẵn. Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền có thể sử dụng bất kỳ thơng tin nào có được do giám sát hoặc kiểm tra.
Trong thời hạn 4 năm kể từ ngày cơ sở công nghiệp được cấp phép, cơ quan có thẩm quyền phải đảm bảo rằng tất cả các điều kiện của giấy phép sẽ được rà soát lại và được cập nhật nếu cần thiết. Giấy phép phải được rà soát và cập nhật lại trong các trường hợp sau đây: (1) Hoạt động của cơ sở công nghiệp gây ra ô nhiễm một cách đáng kể buộc mức giá trị giới hạn phát thải hiện tại của giấy phép phải được sửa đổi hoặc phải bổ sung thêm các giá trị mới trong giấy phép; (2) Phải sử dụng các công nghệ khác nhằm đáp ứng yêu cầu về sự an toàn khi vận hành; (3) Trường hợp cần thay đổi để đảm bảo tuân thủ tiêu chuẩn chất lượng môi trường mới hoặc đã được chỉnh sửa.
1.4.1.2. Sử dụng các kỹ thuật tốt nhất có sẵn
Để kiểm sốt hiệu quả nguồn KTCN, Chỉ thị số 2010/75/EU yêu cầu một cơ sở công nghiệp chỉ được cấp phép khi đảm bảo các giá trị giới hạn phát thải phải dựa trên các kỹ thuật tốt nhất có sẵn (Best Available Techniques).
Theo Phụ lục III Chỉ thị số 2010/75/EU, các tiêu chí chính để xác định kỹ thuật tốt nhất có sẵn bao gồm: (1) Sử dụng công nghệ phát thải thấp; (2) Sử dụng các chất ít nguy hại; (3) Có lợi cho việc thu hồi và tái chế các chất được tạo ra và sử dụng trong quy trình sản xuất; (4) So với các quy trình, phương tiện hoặc phương pháp
tương tự đã được thử thành công trên quy mô công nghiệp; (5) Sự tiến bộ về khoa học công nghệ; (6) Đặc tính và khối lượng chất thải; (7) Ngày được đưa vào vận hành tại các cơ sở công nghiệp; (8) Khoảng thời gian cần thiết để giới thiệu kỹ thuật này; (9) Mức tiêu thụ và tính chất của nguyên liệu được sử dụng, hiệu suất năng lượng; (10) Nhu cầu cần phòng ngừa, ngăn chặn hoặc giảm thiểu tác động của chất thải đối với môi trường; (11) Thông tin được công bố bởi các tổ chức quốc tế.
Để xác định kỹ thuật tốt nhất có sẵn và để hạn chế sự mất cân bằng trong liên minh về mức độ phát thải từ các hoạt động công nghiệp, các tài liệu tham khảo cho kỹ thuật tốt nhất có sẵn cần được soạn thảo. Để xác định kỹ thuật tốt nhất có sẵn và kết quả hoạt động về môi trường liên quan đến kỹ thuật tốt nhất có sẵn ở cấp châu Âu, Ủy ban châu Âu sẽ tổ chức trao đổi thông tin với các chuyên gia từ các quốc gia thành viên, các tổ chức công nghiệp và môi trường. Công việc này được phối hợp bởi Văn phòng IPPC châu Âu của Viện Nghiên cứu công nghệ triển vọng tại Trung tâm nghiên cứu hợp tác EU ở Seville (Tây Ban Nha). Quá trình này nhằm xây dựng tài liệu tham khảo về kỹ thuật tốt nhất có sẵn57.
1.4.1.3. Hoạt động kiểm tra tại các cơ sở công nghiệp
Theo Điều 23 Chỉ thị số 2010/75/EU, các quốc gia thành viên sẽ thiết lập một kế hoạch kiểm tra môi trường cho các cơ sở công nghiệp và đảm bảo rằng các kế hoạch này phải được thường xuyên xem xét và cập nhật lại nếu cần thiết. Người điều hành có nghĩa vụ cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền tất cả các hỗ trợ cần thiết để giúp các cơ quan có thẩm quyền thực hiện bất kỳ chuyến kiểm tra nào, lấy mẫu và thu thập thông tin cần thiết cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình.
Chương trình kiểm tra mơi trường thơng thường bao gồm tần suất kiểm tra các cơ sở công nghiệp khác nhau. Việc này được thực hiện tối đa là một năm đối với những nguồn thải có nguy cơ ơ nhiễm cao nhất và ba năm đối với những nguồn có nguy cơ thấp nhất. Nếu việc kiểm tra xác định một trường hợp nghiêm trọng của việc không tuân thủ điều kiện nêu trong giấy phép, chuyến thăm theo dõi sẽ diễn ra trong vòng sáu tháng kể từ ngày kiểm tra đó. Các cuộc kiểm tra mơi trường đột xuất sẽ được tiến hành để điều tra các khiếu nại về môi trường nghiêm trọng; các tai nạn môi trường nghiêm trọng; sự cố từ việc không tuân thủ và trước khi cấp, xem xét lại hoặc cập nhật giấy phép.
57 “Summary of Directive 2010/75/EU on industrial emissions (integrated pollution prevention and control)”, http://ec.europa.eu/environment/industry/stationary/ied/legislation.htm, truy cập ngày 04/6/2018.
Sau mỗi đợt kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền phải chuẩn bị một báo cáo mơ tả tình trạng tn thủ của cơ sở công nghiệp. Báo cáo này sẽ được cung cấp cho doanh nghiệp trong vòng hai tháng và được cung cấp cho cơng chúng trong vịng bốn tháng kể từ chuyến kiểm tra. Cơ quan có thẩm quyền phải đảm bảo người điều hành thực hiện tất cả các hành động cần thiết được xác định trong báo cáo trong một khoảng thời gian hợp lý.
1.4.1.4. Sự tham gia của công chúng
Theo Điều 24 Chỉ thị số 2010/75/EU, các quốc gia thành viên bắt buộc phải đảm bảo rằng "cơng chúng có liên quan" có được cơ hội sớm và hiệu quả tham gia vào việc cấp phép mới cho cơ sở công nghiệp, thay đổi giấy phép một cách đáng kể hay cập nhật lại các điều kiện của giấy phép.
Theo khoản 17, Điều 3 Chỉ thị số 2010/75/EU, "cơng chúng có liên quan" có nghĩa là cơng chúng bị ảnh hưởng hoặc có khả năng bị ảnh hưởng hoặc quan tâm đến việc đưa ra quyết định về việc cấp hay cập nhật giấy phép. Như vậy, với định nghĩa này, các tổ chức phi chính phủ BVMT cũng được coi là “cơng chúng có liên quan” và có quyền tiếp cận thơng tin.
Khi có quyết định cấp, xem xét lại hoặc cập nhật giấy phép, cơ quan có thẩm quyền phải cung cấp cho công chúng (kể cả qua Internet) các thông tin quan trọng như: nội dung của quyết định, nội dung giấy phép, các lý do đưa ra quyết định, kết quả của cuộc tham vấn trước khi đưa ra quyết định cùng những giải thích cụ thể về ý kiến tham vấn đã được đưa vào trong các điều khoản của quyết định, tài liệu về kỹ thuật tốt nhất có sẵn được sử dụng cho cơ sở cơng nghiệp đó.
Tuy nhiên không chỉ dừng lại ở quyền tiếp cận thông tin, theo Điều 24(1)(D), cơng chúng cịn có quyền tham gia vào quá trình ra quyết định trong việc cấp mới, xem xét lại hoặc cập nhật giấy phép.
Mặc dù các chỉ thị của EU đã nêu rõ trách nhiệm của các nước thành viên trong việc tạo điều kiện để công chúng được tiếp cận thông tin về phát thải của cơ sở công nghiệp cũng như tham gia vào quyết định liên quan đến giấy phép. Tuy nhiên trên thực tế những yêu cầu này đã không được thực thi một cách đúng đắn. Vì nội dung chỉ thị chỉ mang tính định hình chung nên các quốc gia thành viên có quyền tự quyết định xem thông tin nào sẽ được cung cấp hoặc thời gian và cách thức cung cấp cũng như quyết định về sự sắp xếp chi tiết cho sự tham gia của công chúng. Kết quả thường là q ít thơng tin được cung cấp, hoặc được cung cấp quá muộn cũng như sự
tham gia của công chúng bị hạn chế hoặc khơng có ý nghĩa thực sự58. Một giải pháp nhằm đem lại quyền tham gia và tiếp cân thông tin của công chúng một cách thiết thực hơn được tìm thấy trong Cơng ước Aarhus năm 1998 về quyền của công chúng trong việc tiếp cận thơng tin, tham gia vào q trình ra quyết định và tiếp cận công lý trong các vấn đề về môi trường59 .
Để tránh tình trạng thơng tin cung cấp quá muộn, Công ước Aarhus yêu cầu thông tin phải được cung cấp càng sớm càng tốt và không muộn hơn một tháng sau khi nhận được yêu cầu về cung cấp thông tin. Trường hợp khối lượng và sự phức tạp của thông tin được yêu cầu không thể cung cấp trong vịng một tháng thì người nộp đơn phải được thơng báo và phải cung cấp thông tin không muộn hơn hai tháng sau khi nhận được yêu cầu60.
Để tránh tình trạng thơng tin được cung cấp q ít và khơng tồn diện, cơng ước đưa ra khái niệm "thông tin về môi trường" rất rộng và bao gồm bất kỳ thông tin nào, dù là bằng văn bản, hình ảnh, nghe, điện tử hoặc bất kỳ dạng vật chất nào khác61. Theo khái niệm này, cơng chúng hồn tồn có thể u cầu bất kỳ thông tin nào mà họ nghĩ liên quan đến chất lượng khơng khí sẽ được đề cập đến trong định nghĩa này, chẳng hạn như số liệu về mức độ ô nhiễm, số người chết sớm và nhập viện do ô nhiễm khơng khí, phân tích chi phí và lợi ích của các biện pháp kiểm sốt ơ nhiễm khơng khí62.
Ngồi ra, để đảm bảo sự tham gia của công chúng vào quyết định của cơ quan có thẩm quyền một cách hữu hiệu, công ước đề cập đến “sự tham gia sớm và hiệu quả”. Sự tham gia của cộng đồng phải diễn ra sớm, khi tất cả các lựa chọn đều mở và trước khi có quyết định cuối cùng hoặc trước khi một kế hoạch được trình lên cơ quan lập pháp để thông qua. Trong trường hợp của chính quyền địa phương, điều đó có nghĩa là sự tham gia phải diễn ra trước khi kế hoạch được trình lên hội đồng thành phố63.
Sự tham gia cũng phải chính xác và hiệu quả. Điều này có nghĩa là sự tham gia của công chúng thực sự có thể ảnh hưởng đến nội dung của quyết định. Các cơ
58 Alan Andrews (2014), The clean air handbook – A practical guide to EU air quality law, tr.16.
59 Convention on access to information, public participation in decision -making and access to justice in environmental matters done at Aarhus, Denmark, on 25 June 1998.
60 Khoản 2, Điều 4 Công ước Aarhus.
61 Cụ thể tại khoản 3, Điều 2 Công ước Aarhus.
62 Alan Andrews, tlđd (58), tr.18.
quan hữu quan phải xem xét tất cả các nhận xét và ý kiến họ nhận được trước khi đưa