2.2. Kiến nghị hoàn thiện về quyền của người khiếu nại hành chính
2.2.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật khiếu nại về quyền của ngườ
ngày vì lí do thời hiệu khiếu nại đã hết.
Bên cạnh đó, pháp luật khiếu nại cũng xác định rất rõ, trong trường hợp rút khiếu nại, người khiếu nại hành chính phải thực hiện bằng đơn có chữ ký hoặc điểm chỉ của người khiếu nại hành chính; đơn xin rút khiếu nại phải gửi đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Quy định như vậy “đã khá cụ thể, mang tính
khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, đơi lúc cịn mang tính thủ tục, mất thời gian cho người khiếu nại hành chính và người giải quyết khiếu nại”99. Đồng thời, theo quy định tại Điều 8 Luật Khiếu nại 2011 thì người khiếu nại
hành chính được quyền khiếu nại với một trong hai hình thức là khiếu nại bằng đơn và khiếu nại trực tiếp, nhưng Điều 10 chỉ cho phép việc rút khiếu nại với duy nhất một hình thức bằng đơn là chưa có sự thống nhất, đồng bộ.
2.2. Kiến nghị hoàn thiện về quyền của người khiếu nại hành chính
Trên cơ sở phân tích về thực trạng thực hiện quyền của người khiếu nại hành chính, có thể thấy nhu cầu nâng cao khả năng thực thi và hiệu quả sử dụng quyền của người khiếu nại hành chính là cần thiết và cấp bách. Trong bối cảnh hiện tại, thiết nghĩ cần phải thực hiện đồng bộ các giải pháp hoàn thiện pháp luật khiếu nại hiện hành và một số giải pháp khác để từ đó hướng đến việc thúc đẩy khả năng khơi phục quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, cơ quan, tổ chức khi bị các QĐHC, HVHC xâm phạm.
2.2.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật khiếu nại về quyền của người khiếu nại hành chính khiếu nại hành chính
Thứ nhất, bổ sung quy định người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện theo pháp luật và áp dụng theo quy định của pháp luật dân sự nếu không xác định được người đại diện theo pháp luật
Như phần thực trạng đã phân tích, thiết nghĩ đoạn 1 điểm a Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011 cần sửa đổi, bổ sung như sau: “Trường hợp người khiếu nại là
người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thì người đại diện theo pháp luật của họ thực hiện
99 UBND huyện Châu Thành A – tỉnh Hậu Giang (2016), Báo cáo số 82/BC-UBND của UBND huyện Châu Thành A ngày 29/08/2016 báo cáo về việc tổng kết 04 năm thi hành Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Hậu Giang, tr. 03.
việc khiếu nại; nếu không xác định được người đại diện thì áp dụng theo quy định của pháp luật dân sự”.
Việc sửa đổi như trên trước hết nhằm bảo đảm khả năng thực thi quyền khiếu nại của người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi trên thực tế. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 23 Bộ luật Dân sự 2015 thì người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi là “người thành niên do tình trạng thể chất hoặc
tinh thần mà không đủ khả năng nhận thức, làm chủ hành vi nhưng chưa đến mức mất năng lực hành vi dân sự”; do đó, nếu pháp luật khiếu nại thiếu vắng nội dung
này, xuất phát từ những hạn chế về nhận thức và khả năng điều khiển hành vi của bản thân, chủ thể trên không thể sử dụng quyền khiếu nại do pháp luật trao cho một cách trọn vẹn để tự bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trước sự xâm hại bởi các QĐHC, HVHC. Thêm vào đó, khi xác lập cơ sở pháp lý minh định như trên, đây là cơ sở để người đại diện theo pháp luật của người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi tích cực, chủ động thực hiện việc khiếu nại thay cho họ đến cơ quan cơng quyền. Qua đó bảo đảm kịp thời khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của chủ thể trên, tránh tình trạng trầm trọng và sâu sắc hơn thiệt hại từ việc thực thi các đối tượng khiếu nại trong một thời gian dài.
Ngoài ra, điều này cũng thúc đẩy tiến trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại diễn ra nhanh chóng, đạt được hiệu quả và có giá trị cao khi chủ thể có thẩm quyền có cơ sở pháp lý để thụ lý và giải quyết khiếu nại trong trường hợp tiếp nhận các khiếu nại có liên quan đến người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi; khơng rơi vào tình trạng lúng túng, bị động như trước đây vì pháp luật chưa quy định về vấn đề này. Hơn nữa, giải pháp trên cịn bảo đảm được tính đồng bộ, thống nhất giữa Luật Khiếu nại 2011 với các văn bản pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam khi cùng đề cập đến nội dung về người có khó khăn trong nhận thức,
làm chủ hành vi100 và loại trừ được hiện tượng không xác định được người đại diện
theo pháp luật như đã phân tích101.
Thứ hai, pháp luật khiếu nại cần mở rộng hơn nữa việc ủy quyền khiếu nại đối với người khiếu nại hành chính
100 Các đạo luật như Bộ luật Dân sự 2015, Luật Tố tụng hành chính 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự 2015 đều
ghi nhận người đại diện theo pháp luật sẽ thay mặt người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thực hiện quyền và nghĩa vụ trong quá trình tham gia vào hoạt động tố tụng tại Toà án hoặc yêu cầu cung cấp thông tin (đối với Luật Tiếp cận thông tin 2016).
101 Khoản 3 Điều 136 Bộ luật Dân sự 2015 đã xác định rất rõ, trong trường hợp không xác định được người
Quy định tại đoạn 2 điểm a Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011 liên quan đến nội dung về ủy quyền khiếu nại thay vì xác định “người khiếu nại ốm đau, già
yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà khơng thể tự mình khiếu nại thì được ủy quyền cho cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột, con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ để thực hiện việc khiếu nại” cần được thay đổi ngắn gọn như sau: “Người khiếu nại được quyền ủy quyền cho người có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thực hiện việc khiếu nại”.
Việc sửa đổi như trên sẽ góp phần mở rộng hơn nữa khả năng ủy quyền khiếu nại của người khiếu nại hành chính. Bởi lẽ lúc này pháp luật khơng cịn đặt ra giới hạn chỉ được ủy quyền khiếu nại cho một vài chủ thể theo luật định mà là bất kỳ chủ thể nào, chỉ cần người đó có năng lực hành vi dân sự đầy đủ. Qua đó tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho người khiếu nại hành chính nâng cao khả năng, hiệu quả bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trước sự tác động bởi các QĐHC, HVHC. Mặt khác, khi quy định như trên, nội dung liên quan đến việc thiết kế chưa phù hợp theo thứ tự người nhận ủy quyền khiếu nại là cha, mẹ, vợ, chồng, anh, chị, em ruột,
con đã thành niên hoặc người khác có năng lực hành vi dân sự đầy đủ cũng bị triệt
tiêu. Vì suy cho cùng, dụng ý của nhà làm luật không phải quy định thứ tự người có thể được ủy quyền khiếu nại mà hướng tới cho phép ủy quyền cho bất kỳ ai miễn là người đó có đầy đủ năng lực hành vi khiếu nại.
Quy định như trên cũng sẽ loại bỏ được hạn chế của pháp luật khiếu nại hiện hành là đặt ra giới hạn chỉ những người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất... thì mới được quyền ủy quyền khiếu nại; mà ngược lại, bất kỳ ai, cá nhân, cơ quan, tổ chức nào nếu là người khiếu nại hành chính thì đều được quyền ủy quyền khiếu nại. Lúc này khả năng ủy quyền khiếu nại của tất cả các chủ thể là như nhau. Hơn nữa đề xuất sửa đổi như trên còn tiến bộ ở chỗ không nhất thiết phải lý giải như thế nào là ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất... để người khiếu nại hành chính có thể ủy quyền khiếu nại và khơng cịn lý do để chủ thể có thẩm quyền dựa vào đó nhằm gây cản trở, phiền hà đối với người khiếu nại hành chính trong việc thực hiện ủy quyền khiếu nại. Đặc biệt, việc loại bỏ điều kiện ủy quyền như đã đề xuất cũng tránh được hiện trạng “vênh” giữa quy định tại điểm a với điểm b Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011, vì quy định tại điểm b hồn tồn khơng đặt ra vấn đề lý do ủy quyền khiếu nại.
Thứ ba, bổ sung thêm chủ thể được quyền tư vấn pháp luật cho người khiếu nại hành chính, đồng thời ghi nhận tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các đương sự khi tham gia vào quan hệ pháp luật khiếu nại
Căn cứ vào nội dung đã phân tích ở phần thực trạng, thay vì tự hạn định chỉ có luật sư và trợ giúp viên pháp lý được quyền tư vấn pháp lý cho người khiếu nại hành chính, thiết nghĩ quy định tại điểm b Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại 2011 cần bổ sung thêm một loại chủ thể là “cơng dân Việt Nam có năng lực hành vi dân
sự đầy đủ, có kiến thức pháp lý”. Quy định này một mặt bảo đảm sự đa dạng về chủ
thể tư vấn pháp luật mà người khiếu nại hành chính có thể tiếp cận dựa trên ngun lý nhanh chóng và thuận tiện nhất. Bởi lẽ việc tiếp cận giữa người khiếu nại hành chính với các luật sư, trợ giúp viên pháp lý không phải lúc nào cũng dễ dàng, nhất là đối với những khu vực vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo, nơi mà đội ngũ luật sư, trợ giúp viên pháp lý còn hạn chế về số lượng và năng lực tài chính để sử dụng các dịch vụ pháp lý của người khiếu nại hành chính cịn hạn chế. Từ đó hướng đến mục tiêu bảo đảm trong các vụ việc khiếu nại, người khiếu nại hành chính có thể nhận được sự hỗ trợ từ nhiều phía khác nhau. Điều này sẽ góp phần nâng cao năng lực thực thi, có hiệu quả đối với các quyền còn lại của người khiếu nại hành chính, từ đó giúp cho việc giải quyết khiếu nại được diễn ra nhanh chóng, hiệu quả khi người khiếu nại hành chính ln có sự tương tác một cách chủ động trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại dựa trên việc tư vấn pháp lý hữu hiệu từ nhiều loại chủ thể khác nhau.
Bên cạnh đó, pháp luật khiếu nại cũng cần làm rõ và quy định theo hướng thời điểm luật sư, trợ giúp viên pháp lý… được quyền khiếu nại thay sau khi người khiếu nại hành chính nhờ họ khiếu nại với hình thức là giấy yêu cầu. Việc ủy quyền khiếu nại sẽ có giá trị trong tồn bộ quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Dĩ nhiên, hình thức của việc ủy quyền khiếu nại sẽ chỉ cần được thực hiện thông qua giấy yêu cầu của người khiếu nại hành chính mà khơng nhất thiết phải được chứng thực hay xác nhận bởi chủ thể có thẩm quyền. Những nội dung theo định hướng này một mặt bảo đảm tránh được những thủ tục hành chính khơng đáng có mà vốn dĩ ngay từ đầu có thể giảm thiểu hoặc thậm chí là loại trừ. Mặt khác, việc minh bạch, tường minh tồn bộ các trình tự, thủ tục và hiệu lực của việc ủy quyền khiếu nại không những bảo đảm người khiếu nại hành chính nhận thức rõ cách thức xử sự, nắm được các thủ tục cần phải thực hiện để dễ dàng được người giải quyết khiếu nại
chấp nhận mà còn hướng đến loại bỏ được những yếu tố chưa rõ ràng dẫn đến gây khó dễ, phiền hà đối với người khiếu nại hành chính hay luật sư, trợ giúp viên pháp lý... trong suốt tiến trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại dẫu họ đã ủy quyền hoặc được ủy quyền.
Ngoài ra, thiết nghĩ rằng pháp luật khiếu nại sắp tới khi sửa đổi, bổ sung cần ghi nhận tư cách người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Việc chính thức ghi nhận tư cách chủ thể này một mặt gạt bỏ được giới hạn về địa vị pháp lý của luật sư, trợ giúp viên pháp lý theo quy định của pháp luật khiếu nại hiện hành khi các chủ thể này chỉ có thể trở thành người đại diện hợp pháp của các bên mà khơng phải là người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Lúc này luật sư hay trợ giúp viên pháp lý chỉ có thể thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn dựa trên phạm vi ủy quyền của đương sự. Trong khi đó bản thân luật sư hay trợ giúp viên pháp lý theo quy định của Luật Luật sư và Luật Trợ giúp pháp lý có rất nhiều quyền hạn nhằm phục vụ cho việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, nhưng với sự hạn chế của Luật Khiếu nại 2011, vơ hình trung vai trị của họ không được phát huy đúng mức. Mặt khác, khi xác lập tư cách trên sẽ gạt bỏ được cách giải quyết theo đường hướng trung dung hiện nay của pháp luật khiếu nại như quy định tại Điều 16. Vì điều luật này mặc dù có quy định về quyền và nghĩa vụ của luật sư, trợ giúp viên pháp lý nhưng lại không xác lập rõ tư cách, địa vị pháp lý, quyền, nghĩa vụ cũng không được ghi nhận một cách đầy đủ, khiến cho quy định này trở nên mờ nhạt và không tạo nên một hành lang pháp lý rõ ràng để luật sư, trợ giúp viên pháp lý phát huy vai trị của mình trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho người khiếu nại hành chính.
Ngồi ra, việc ghi nhận tư cách pháp lý trên cịn góp phần bảo đảm cho hoạt động giải quyết khiếu nại được minh bạch, khách quan, toàn diện và hiệu quả khi ln có sự soi chiếu và các ý kiến đóng góp mang tính pháp lý vững chắc từ người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Có thể nói, sự tham gia của người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp được xem là một trong những biện pháp hướng đến việc chuyên nghiệp và chun mơn hóa hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính.
Thứ tư, sửa đổi pháp luật khiếu nại theo hướng người bị khiếu nại chỉ được ủy quyền cho cấp phó tham gia đối thoại và người đó có đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại
Quyền tham gia đối thoại của người khiếu nại hành chính chỉ thực sự hiệu quả nếu họ có cơ hội trực tiếp trao đổi với chính người đã ban hành QĐHC, thực hiện HVHC. Bởi lẽ thủ tục đối thoại được xem là một công đoạn để các bên gặp gỡ nhằm tìm kiếm một giải pháp khả dĩ theo hướng rút khiếu nại hoặc sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ đối tượng khiếu nại, từ đó sớm đi đến kết thúc vụ việc. Vì vậy, phía cịn lại so với người khiếu nại hành chính trong thủ tục đối thoại nhất thiết phải là những chủ thể nắm quyền và có thể quyết định các vấn đề liên quan đến đối tượng khiếu nại.
Tuy vậy, thực tế thực hiện quyền tham gia đối thoại và công tác tổ chức đối thoại hiện nay cho thấy người đã ban hành QĐHC hoặc thực hiện HVHC ít khi tham gia đối thoại với người khiếu nại hành chính mà chủ yếu ủy quyền cho cán bộ, cơng chức thẩm tra, xác minh… tham gia; do đó thủ tục đối thoại hiện nay trở nên rất hình thức vì những chủ thể trên khơng thể chủ động và có quyền quyết định các vấn đề liên quan đến đối tượng khiếu nại, việc tích cực tham gia đối thoại của người khiếu nại hành chính hầu như không mang lại kết quả nào. Chính vì vậy, để đạt được mục đích như trên, cần sửa đổi quy định tại điểm a Khoản 2 Điều 13 Luật Khiếu nại 2011 về nghĩa vụ của người bị khiếu nại với nội dung bắt buộc họ phải: