1.1. Khát quát chung về hoạt động giám sát quản lý nhà nước
1.1.3. Các phương thức giám sát hoạt động quản lý nhà nước
1.1.3.1. Giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân a. Giám sát của Quốc hội:
Trên cơ sở Hiến pháp 2013, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015, Quốc hội thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động QLNN. Nội dung giám sát của Quốc hội đối với việc thực thi cơng vụ của các cơ quan hành chính nhà nước gồm: (i) Theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp; (ii) Theo dõi, xem xét, đánh giá việc xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp; (iii) Theo dõi, xem xét, đánh giá vấn đề tuân theo Hiến pháp và pháp luật của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp .
Phương thức giám sát của Quốc hội gồm giám sát Tối cao và giám sát Chuyên đề của Quốc hội, giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, của Hội
đồng Dân tộc, giám sát của các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các Đại biểu Quốc hội.
- Giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội, bao gồm: giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; giám sát tối cao hoạt động của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành lập; giám sát tối cao văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Thẩm phán
20
Tòa án nhân dân tối cao, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước; giám sát tối cao nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ với Đồn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, thơng tư liên tịch giữa Chánh án Tịa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm đảm bảo cho những quy định của Hiến pháp và pháp luật được thi hành triệt để và thống nhất, bộ máy nhà nước hoạt động đồng bộ, có hiệu lực và hiệu quả.
- Giám sát chuyên đề là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá vấn đề hoặc hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật.
Hình thức giám sát của Quốc hội đối với việc thực thi công vụ của các cơ quan hành chính nhà nước gồm 04 nhóm:
Một là: Xem xét (i) báo cáo cơng tác của Chính phủ; (ii) báo cáo của Ủy ban lâm thời do Quốc hội thành lập để điều tra về một vấn đề nhất định; (iii) báo cáo giám sát chuyên đề; (iv) báo cáo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về kiến nghị giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội.
Hai là: Xem xét (i) văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; (ii) việc trả lời chất vấn của những người bị chất vấn; (iii) việc thực hiện các nghị quyết, kiến nghị giám sát.
Ba là: Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
21
b. Giám sát của Hội đồng nhân dân
Tương tự hoạt động giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND là giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đối với hoạt động QLNN của các cơ quan, đơn vị, tổ chức thuộc phạm vi QLNN của HĐND.
Theo quy định tại Điều 5, 57-63 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì các phương thức giám sát của HĐND bao gồm:
- Hội đồng nhân dân giám sát QLNN thông qua việc xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, của Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và của cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp;
- Xem xét thông qua hoạt động chất vấn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùng cấp;
- Xem xét quyết định của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp;
- Giám sát chuyên đề, theo quy định tại Điều 2 của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì hoạt động giám sát chuyên đề được hiểu “là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá vấn đề hoặc hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật”.
- Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.
22
1.1.3.2. Giám sát của Tòa án nhân dân
Với vai trò là chủ thể thực hiện hoạt động giám sát đối với công tác QLNN, Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp nảy sinh trong q trình hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Như vậy có thể thấy rằng, Tịa án là cơ quan xét xử có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện của công dân đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc cơng chức nhà nước khi có biểu hiện trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cơng dân.
Phương thức giám sát của Tòa án nhân dân đối với hoạt động QLNN chính là hoạt động xét xử hành chính. Thơng qua hoạt động xét xử hành chính để giải quyết các tranh chấp về quyền và nghĩa vụ giữa các bên tham gia các quan hệ pháp luật. Tịa án nhân dân khơng chỉ xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm pháp luật mà còn thực hiện việc kiểm tra và giám sát các hoạt động hành chính của các chủ thể có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước, góp phần bảo vệ quyền công dân, bảo vệ tài sản nhà nước, tài sản tập thể, bảo vệ tính mạng, quyền tự do, danh dự và nhân phẩm của cơng dân, góp phần bảo đảm tính pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Khác với các hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan nhà nước khác, hoạt động giám sát của Tòa án nhân dân không tiến hành thường xuyên như cơ quan hành chính nhà nước mà chỉ thể hiện rõ thơng qua các phiên tịa xét xử các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động và hành chính thuộc thẩm quyền phân cấp.
Đặc biệt, hoạt động kiểm tra, giám sát của Tòa án nhân dân đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thể hiện rõ nét tại các phiên tòa xét xử vụ án hành chính thơng qua việc kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, cơng chức nhà nước có thẩm quyền.
23
1.1.3.3. Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên
Theo Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 2015 và các quy định hiện hành, hoạt động giám sát của Mặt trận và các tổ chức thành viên đối với hoạt động QLNN được thực hiện thơng qua các hình thức chủ yếu sau:
Một là, nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan có thẩm quyền liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân. Do Mặt trận và các thành viên được thành lập theo hệ thống các cấp nên việc nghiên cứu, xem xét các văn bản được thực hiện tương đối thuận lợi theo phân cấp hành chính.
Hai là, tổ chức đoàn giám sát: là việc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các thành viên thành lập đoàn giám sát trong trường hợp cần giám sát một cơ quan nhà nước hay một lĩnh vực cụ thể. Theo Thông tri 04/TTr-MTTW-BTT hướng dẫn về quy trình giám sát thì việc tổ chức đoàn giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và thành viên nhằm đánh giá sự tuân thủ pháp luật của cơ quan, tổ chức được giám sát trong thực hiện trách nhiệm nhằm ghi nhận kết quả và sự đóng góp, đồng thời chỉ ra những yếu kém của cơ quan, đơn vị được giám sát.
Ba là, giám sát thông qua Ban Thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư cộng đồng: Đây cũng là hình thức vận động nhân dân thực hiện hoạt động giám sát. Theo quy định của Luật Thanh tra thì Ban Thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã và cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước. Trong đó, Ban Thanh tra nhân dân cấp xã chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam để giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp lệnh dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn. Ban giám sát đầu tư cộng đồng là tổ chức giám sát do Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã bầu ra để giám sát sự phù hợp của quyết định đầu tư với các kế hoạch đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, qua đó đánh
24
giá việc chấp hành các quy định của pháp luật của chủ đầu tư và phát hiện những hành vi trái pháp luật, ảnh hưởng đến nhân dân.
Bốn là, hình thức tham gia hoạt động giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền: Khi các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giám sát có trách nhiệm mời đại diện Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia và cung cấp các thơng tin có liên quan đến hoạt động giám sát cho Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, và ngược lại, cơ quan Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cũng có trách nhiệm cung cấp thông tin cho các cơ quan giám sát để thực hiện hoạt động giám sát.
Về phương thức thực hiện các hoạt động giám sát, theo Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Ban hành kèm theo Quyết định 217-QĐ/TW của Bộ Chính trị) thì Mặt trận Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên thực hiện hoạt động giám sát theo các phương thức sau:
- Mặt trận Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đồn thể chính trị - xã hội xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát báo cáo cấp ủy và chính quyền cùng cấp trước khi triển khai. Chương trình, kế hoạch này được thống nhất với cơ quan QLNN liên quan để hỗ trợ triển khai, bảo đảm giám sát thiết thực, đúng thực tế và có tác động tốt.
- Mặt trận Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đồn thể chính trị - xã hội tiếp thu ý kiến phản ánh của các thành viên, đoàn viên, hội viên, ý kiến của nhân dân, chuyên gia và tổ chức khảo sát trên thực tế để có cơ sở kiến nghị với cơ quan Đảng, Nhà nước, cấp ủy và chính quyền cùng cấp.
- Giám sát thông qua việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về dân chủ cơ sở, hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư cộng đồng.
25
- Giám sát thông qua nghiên cứu văn bản, tài liệu, báo cáo của các cơ quan, tổ chức; đơn, thư khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị của các tổ chức, cá nhân gửi cho Mặt trận Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đồn thể chính trị - xã hội, phương tiện thông tin đại chúng.
- Tham gia các hoạt động giám sát do các cơ quan dân cử đề nghị.
1.1.3.4. Giám sát của cử tri và của cá nhân công dân
Điều 6, Hiến pháp 2013 quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà
nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”.
Như vậy, quyền tham gia giám sát của công dân là quyền được hiến định. Với vai trò là chủ thể giám sát, công dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động QLNN bằng hai phương thức là giám sát trực tiếp và giám sát thông qua cơ quan đại diện.
- Hình thức tham gia trực tiếp:
Cử tri và cá nhân công dân thực hiện quyền giám sát hoạt động QLNN bằng cách tham gia ứng cử ĐBQH hoặc ứng cử vào HĐND các cấp. Khi trúng cử, trở thành ĐBQH hoặc đại biểu HĐND, cơng dân có thể trực tiếp giám sát hoạt động QLNN thông qua việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Cơng dân có thể tham gia hoạt động trong các cơ quan nhà nước thông qua cơ chế tuyển dụng. Khi trở thành công chức của Nhà nước, tùy theo vị trí việc làm, cấp bậc quản lý mà cơng dân có thể có điều kiện và khả năng thuận lợi để trực tiếp giám sát các hoạt động quản lý, ra quyết định, tạo ra những tác động quan trọng cho xã hội.
Cá nhân cơng dân cũng có thể tham gia giám sát hoạt động QLNN bằng việc tham gia thảo luận, cho ý kiến trực tiếp đối với các vấn đề ở tầm quốc gia khi Nhà nước tổ chức trưng cầu dân ý. Với chính sách dân chủ, mở rộng sự tham gia, Nhà nước kỳ vọng người dân thực hiện quyền và trách nhiệm xã hội
26
ở mức cao, mỗi cơng dân sẽ trực tiếp đóng góp ý kiến, trí tuệ vào các chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Ngồi ra, cá nhân cơng dân cũng có thể góp ý kiến về các vấn đề QLNN, về nội dung của các quyết định quản lý, kiến nghị hồn thiện chính sách, pháp luật đối với những vấn đề xã hội phát sinh. Điều này có thể thơng qua các phương tiện thông tin đại chúng hay gửi ý kiến góp ý đối với cơ quan có thẩm quyền.
Cơng dân cũng có thể giám sát cơng tác QLNN bằng cách tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Phương thức tham gia giám sát là cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân tham gia góp ý về dự thảo văn bản; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Cơng dân có quyền và trách nhiệm đóng góp ý kiến, phản ánh với Nhà nước về những vấn đề còn vướng mắc, bất cập của các văn bản pháp luật để Nhà nước sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu thực tiễn, bảo đảm tốt hơn quyền và lợi ích của cơng dân. Quyền và nghĩa vụ của công dân tham gia vào việc xây dựng chính sách, pháp luật được ghi nhận tại Điều 28 Hiến pháp năm 2013, Điều 6, Điều 36, Điều 57 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
Cơng dân có thể tham gia giám sát và quyết định trực tiếp những vấn đề liên quan đến đời sống ở cơ sở theo Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã,