CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.3. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản lý khoa
1.3.3. Nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
a. Giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Ở nước ta hiện nay, luật cơ bản của nhà nước có giá trị pháp lý cao nhất quy định về vấn đề quản lý xã hội bằng pháp luật được quy định tại điều 8 của
Hiến pháp 2013. Cùng với Hiến pháp, các văn bản luật cũng quy định theo hướng ngày càng hoàn thiện và phù hợp hơn về nội dung ban hành VBQPPL của Bộ, đáp ứng với u cầu chính trị, q trình xây dựng kinh tế - xã hội ở nước ta trong tình hình mới, cụ thể như sau:
Luật Ban hành VBQPPL 2015 ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/7/2016. Phạm vi điều chỉnh được quy định tại Điều 1 như sau: “Luật này quy định nguyên
tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng VBQPPL.
Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp”. Luật ban hành
VBQPPL được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 63/2020/QH14 ngày 18/06/2020. Văn bản pháp lý này đã quy định nhiều nội dung phù hợp tạo điều kiện tối đa cho công tác quản lý nhà nước đối với họat động có liên quan đến ban hành VBQPPL của Bộ trong giai đoạn hiện nay. Đồng thời, một số Nghị định, Thông tư hướng dẫn
đã được những cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm hướng dẫn thi hành pháp luật về ban hành VBQPPL của Bộ.
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền ban hành VBQPPL với tên gọi là Thông tư (Khoản 8, Điều 4, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015).
Trong hệ thống pháp luật nước ta, số lượng VBQPPL do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành rất lớn nên sự tác động của chúng đối với các lĩnhvực của xã hội là rất lớn. Theo xu hướng đơn giản hóa hệ thống VBQPPL ở nước ta, một số hình thức văn bản khơng cịn là VBQPPL, trong đó có hình thức thơng tư liên tịch giữa Bộ trưởng. Theo đó, các chủ thể này chỉ có quyền ban hành VBQPPL với tên gọi là thông tư.
Quy định mới này tuy gây khó khăn khi tạo thêm áp lực cho Chính phủ, Thủ tướng trong việc ban hành VBQPPL đối với những trường hợp mà trước đây là thuộc thẩm quyền “liên tịch” của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau, nhưng quan điểm mới này đáp ứng yêu cầu về tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động, tính phân định rạch rịi về mặt thẩm quyền trong hoạt động ban hành VBQPPL. Trước đây, khi nội dung cần điều chỉnh có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều bộ - từ hai bộ trở lên (còn gọi là sự giao thoa về thẩm quyền) thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể phối hợp với nhau để ban hành văn bản dưới hình thức thơng tư liên tịch nếu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khơng có văn bản điều chỉnh về vấn đề đó. Nhưng một số vấn đề bất cập đã nảy sinh như sự phân định trách nhiệm của cơ quan quản lý chưa rạch ròi, cơ chế phối hợp chưa thể hiện được sự chủ động… khi ban hành loại văn bản mang tính chất liên tịch này.
Trong khi đó, theo đúng tinh thần quy định trong Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, về khía cạnh thẩm quyền, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ có quyền “ban hành VBQPPL theo
thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nướcđối với ngành, lĩnh vực được phân cơng” (khoản 4 Điều 34, Luật Tổ chức Chính phủ 2015).
Như vậy, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi ban hành VBQPPL không thể can thiệp vào lĩnh vực quản lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, đồng thời với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ là “Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và chức năng, phạm vi quản lý giữa các bộ, cơ quan ngang bộ…” thì từng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ chịu trách nhiệm đối với ngành, lĩnh vực được phân công. Nếu nguyên tắc này được thực hiện một cách triệt để thì sự phối hợp về thẩm quyền giữa các bộ, cơ quan ngang bộ có thể thực hiện được, còn những vấn đề về quản lý cần đi đến thống nhất thì phải thuộc về trách nhiệm, thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, khơng cịn lý do cho sự tồn tại của loại hình VBQPPL mang tính chất liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã thể chế hóa tư tưởng này.
Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, thẩm quyền ban hành nội dung VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giảm đi so với trước, thể hiện ở việc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không được quyền ban hành thông tư có nội dung quy định về thủ tục hành chính (khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015). Quy định này nhằm cụ thể hóa, “triển khai thi hành” tư tưởng mang tính nguyên tắc được quy tại Điều 5 - Nguyên tắc xây dựng VBQPPL là “bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính”, cũng đồng thời đáp ứng yêu cầu “cắt giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thủ tục hành chính liên quan tới người dân, doanh nghiệp” theo Nghị quyết của Chính phủ về Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, góp phần hạn chế tình trạng ban hành thủ tục hành chính khơng hiệu quả của các cơ quan, đặc biệt là các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương, giảm bớt gánh nặng chi phí tuân thủ pháp luật cho người dân, doanh nghiệp.
Hiện nay, Luật ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo VBQPPL, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thơng qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản.
Theo đó, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng, phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Trong đó, Luật ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020 chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể, rành mạch về trách nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách (bao gồm cả thủ tục hành chính là một biện pháp để thực hiện chính sách). Giai đoạn này bao gồm các bước cơ bản sau:
Bước 1: Lập đề nghị xây dựng VBQPPL (bao gồm nội dung đánh giá tác động chính sách).
Bước 2: Thẩm định đề xuất chính sách (bao gồm thẩm định nội dung về sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL).
Bước 3: Trình đề nghị xây dựng VBQPPL. Bước 4: Thẩm tra đề nghị xây dựng VBQPPL.
Bước 5: Thơng qua chương trình xây dựng VBQPPL.
Đối với giai đoạn soạn thảo VBQPPL bao gồm các bước cơ bản sau: Bước 1: Soạn thảo dự thảo VBQPPL
Bước 2: Lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL.
Bước 3: Thẩm định dự thảo VBQPPL (bao gồm thẩm định nội dung về sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí trong dự thảo văn bản).
Bước 4: Thẩm tra dự thảo VBQPPL. Bước 5: Ban hành, công bố VBQPPL.
Trên cơ sở tuân thủ quy định của sự vận động khách quan của đất nước trong tình hình mới, Việt Nam đã xây dựng và ban hành những quy định nhằm điều chỉnh vấn đề ban hành VBQPPL của Bộ phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn ở
nước ta. Hình thành nền tảng pháp lý cơ bản trong việc thực thi pháp luật về quản
lý ngân sách nhànước ở Việt Nam, góp phần khơng nhỏ trong q trình xây dựng và phát triển cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay. Như vậy, có thể thấy pháp luật quy định khá thống nhất và xuyên suốt về vấn đề ban hành VBQPPL của Bộ. Điều này tạo điều kiện để công tác quản lý về ban hành
VBQPPL của Bộ đã thể hiện sự quan tâm thường xuyên và ý nghĩa của Đảng và Nhà nước ta đối với vấn đề này ở nước ta khi khẳng định vai trò quan trọng của hoạt động ban hành văn bản khi xây dựng đất nước. Đồng thời, cùng với hoạt động ban hành các văn bản hướng dẫn nêu trên đã giúp cho quá trình áp dụng những quy địnhcủa pháp luật về ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam thực hiện một cách hoàn thiện hơn. Từ đó hình thành nền tảng pháp lý cơ bản trong việc thực thi pháp luật về ban hành VBQPPL trong tiến trình phát triển đất nước, góp phần khơng nhỏ nhằm ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật cũng như đề cao vai trò của của các cơ quan nhà nước trong quá trình hội nhập kinh tế - quốc tế hiện nay.
b. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Quy trình ban hành văn bản được thực hiện theo nghị định số 34/2016/NĐ-
CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban
hành VBQPPL, sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày
31/12/2020. Quy trình ban hành văn bản được thực hiện các bước sau: Bước 1: Lập đề nghị xây dựng VBQPPL:
Các trường hợp phải lập đề nghị xây dựng VBQPPL bao gồm: Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc Hội, Nghị định của Chính Phủ, Nghị quyết của HĐND. Theo đó, việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL được quy định như sau:
Xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách thuộc về Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng VBQPPL, Văn phòng Quốc hội, Văn phịng Đồn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp được đại biểu Quốc hội đề nghị hỗ trợ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Trách nhiệm lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL thuộc về cơ quan lập đề nghị.
Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL: Bộ Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình, nghị định của Chính phủ. Sở Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình.
Thơng qua đề nghị xây dựng VBQPPL: Chính phủ xem xét đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Bộ Tư pháp có trách nhiệm xây dựng dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tiếp thu ý kiến thành viên Chính phủ, hồn thiện đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Trên cơ sở ý kiến của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký tờ trình, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Bước 2: Soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL.
Cơ quan soạn thảo: Bộ Tư pháp có trách nhiệm Chủ trì, phối hợp với Văn phịng Chính phủ soạn thảo, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định phân cơng cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập Ban soạn thảo trong các trường hợp bộ, cơ quan ngang bộ được phân cơng chủ trì soạn thảo.
Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo VBQPPL có trách nhiệm đề xuất và lập danh mục văn bản quy định chi tiết.
Bộ Tư pháp và sở tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận, tổng hợp các đề xuất để lập danh mục văn bản quy định chi tiết, xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết.
Đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo VBQPPL: Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự thảo, nếu có chính sách
mới được đề xuất thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày đề xuất chính sách mới.
Xử lý hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL tại Văn phịng Chính phủ, Văn phịng Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phịng Chính phủ và các cơ quan có liên quan tiếp thu ý kiến của Chính phủ, chỉnh lý, hồn thiện dự án, dự thảo. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký tờ trình Quốc hội dự án luật, nghị quyết; tờ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự án pháp lệnh, nghị quyết; trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị định sau khi Chính phủ thơng qua.
Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL do Bộ tư pháp, tổ chức pháp chế, Sở tư pháp, Phòng tư pháp thực hiện.
Bước 3: Công báo và niêm yết VBQPPL.
Văn phịng Chính phủ chịu trách nhiệm xuất bản Cơng báo in nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và quản lý Cơng báo điện tử nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trên Cổng thơng tin điện tử Chính phủ.
Văn phịng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Văn phịng Chính phủ, Văn phịng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm về việc không đăng Công báo, đăng chậm, đăng khơng tồn văn, đầy đủ, chính xác văn bản trên Cơng báo.
Sơ đồ 1.1. Các bước ban hành Thông tư của Bộ trưởng
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có bổ sung quy định về việc đăng tải VBQPPL trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; VBQPPL đăng tải trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật có giá trị sử dụng chính thức tại Điều 157 của Luật
ban hành VBQPPL năm 2015.
Bên cạnh đóNghị định số 34/2016/NĐ-CP, sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 54/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020. Nghị định này quy định cụ thể hơn về việc đăng công báo, về cơ bản mục này kế thừa những nội dung còn phù hợp của Nghị định số 100/2010/NĐ-CP ngày 28 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về Cơng báo. Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định thêm một số nội dung cụ thể:
(i) Thứ nhất, về văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh, ngoài VBQPPL do HĐND,
UBND cấp tỉnh ban hành, Nghị định bổ sung VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và văn bản đính chính VBQPPL do chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính –kinh tế đặc biệt ban hành cũng phải đăng công báo. (ii) Thứ hai, quyđịnh trách nhiệm của cơ quan công báo, cơ quan ban hành văn bản, theo đó, Văn phịng UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chịu trách nhiệm về việc không đăng Cơng báo, đăng chậm, đăng khơng tồn văn, đầy đủ, chính xác văn