4.1.1 Thí điểm giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên
Khởi đầu từ sáng kiến giao rừng cho cộng đồng năm 1998 ở huyện E’Hleo, tỉnh Đăk Lăk, các tỉnh Tây Nguyên đã thực hiện thí điểm giao rừng cho cộng đồng với sự hỗ trợ của các chương trình, dự án. Đến nay, tồn vùng đã thực hiện giao rừng với tổng diện tích giao 32.650 ha10.
Bảng 4-1 Số cộng đồng đư c thí điểm giao rừng tính đến tháng 5/2011
Tỉnh Sớ cô ̣ng đồng Số nhóm hô ̣ Tổng diê ̣n tích (ha) Kon Tum 1 - 808,0 Gia Lai 7 - 4.328,5 Đăk Lăk 20 55 19.353,4 Đăk Nông 11 8.160,0 Lâm Đồng - - - Cô ̣ng 39 55 32.649,9
Nguồn: Tổng hơ ̣p dựa trên số liê ̣u của Chi cu ̣c Lâm nghiê ̣p các tỉnh Tây Nguyên và Tài liệu chương trình, dự án lâm nghiê ̣p cô ̣ng đồng
Quy định pháp lý xác định chủ thể cộng đồng là “tồn bộ các hộ gia đình, cá nhân sống trong cùng một thơn, làng, bản, ấp, bn, phum, sóc hoặc đơn vị tương đương” (Điều 30, Luật BV- PTR). Thực tế thí điểm, cộng đồng được giao rừng là các thơn, bon, bn, nhóm hộ gia đình đồng bào dân tộc thiểu số. Loại rừng giao cho cộng đồng là rừng sản xuất (tuyệt đại đa số là rừng tự nhiên), trạng thái khi giao chủ yếu là rừng nghèo, trung bình và đất nương rẫy, tập trung ở vùng sâu, xa, trên địa bàn cư trú hoặc gần địa bàn cư trú của cộng đồng (Phụ lục 6). Cộng đồng được giao rừng đã được hỗ trợ, hướng dẫn thiết lập, vận hành cơ cấu tổ chức quản lý rừng (Ban quản lý, tổ tuần tra), xây dựng các quy ước quản lý, sử dụng rừng thể hiện ở quy ước, kế hoạch quản lý bảo vệ và phát triển rừng. Điều đáng lưu ý là, các cộng đồng đã triển
khai thực hiện các thỏa thuận, quy ước trên thực tế: tổ chức tuần tra bảo vệ rừng, phòng chống cháy rừng, kiểm soát khai thác lâm sản,... Một số cộng đồng ở Tây Ngun cịn thí điểm khai thác gỗ thương mại.
Kết quả thí điểm đánh giá giao rừng cho cộng đồng đã có chủ thực sự, rừng được bảo vệ tốt hơn (Bảo Huy, 2009), lâm nghiệp cộng đồng tập trung đã đạt những kết quả đáng kể, tỷ lệ nghèo đói giảm (B oern ode và Bảo Huy, 2009). Sau khi giao cho cộng đồng, mất rừng vẫn xảy ra nhưng mức độ giảm so với trước khi giao (Hà Cơng Bình, 2010; Nguyễn Tuấn Kiệt, 2010; B oern ode và Bảo Huy, 2009).
4.1.2 Phân quyền sở hữu đối với tài nguyên rừng
Căn cứ các quy định về giao đất, rừng, cộng đồng là chủ sử dụng rừng có tồn quyền hoặc một số quyền sở hữu đối với rừng (Phụ lục 7). Rừng được chọn giao là những khu rừng mà cộng đồng dân cư đang quản lý, sử dụng có hiệu quả, những khu rừng giữ nguồn nước phục vụ trực tiếp cho cộng đồng, rừng phục vụ lợi ích chung khác của cộng đồng11
. Tồn thể cộng đồng có chung các quyền (tiếp cận, chiếm hữu, quản lý, loại trừ) đối với diện tích rừng xác định. Đối với những tài sản gắn liền với rừng do cộng đồng tự bỏ vốn đầu tư trong thời gian được giao rừng thì cộng đồng có cả quyền định đoạt. Cộng đồng chỉ được sử dụng rừng cho mục đích cơng cộng và nhu cầu gia dụng của thành viên. So với hộ gia đình, cộng đồng được giao rừng với thời hạn lâu dài, diện tích giao khơng hạn chế12
.
Trong phạm vi diện tích rừng giao cho cộng đồng, hệ thống rừng là nguồn tài nguyên dùng chung mà tất cả thành viên đều có quyền sử dụng và hưởng lợi13. Tính chất “của chung” đưa đến thiết lập cơ chế sở hữu hỗn hợp đối với tài sản rừng, tồn tại đồng thời các hình thức sở hữu nhà nước, tập thể, cá nhân và tiếp cận mở (Bảng 4-2). Quyền sở hữu đối với rừng có sự phân tầng giữa cộng đồng và các thành viên cộng đồng. Đến nay pháp luật chưa quy định rõ quyền của thành viên cộng đồng, vì vậy thành viên tham gia quản lý, bảo vệ và hưởng lợi từ rừng trên cơ sở các quyền chung và những quy ước, cam kết của cộng đồng.
Bảng 4-2 Phân quyền tài sản đối với các tài sản, nguồn l i chủ yếu trong giao rừng cho cộng đồng
Tài nguyên/nguồn l i Tiếp cận và Chiếm hữu
(thu hoạch) Quản lý Loại trừ Chuyển giao Cơ chế quyền tài sản
Sử dụng đất rừng cho canh tác nơng nghiệp, nhà ở
+ Giới hạn diện tích theo sự phân bổ của cộng đồng và hiện trạng rừng; + Giới hạn diện tích theo quy chế quản lý rừng (tỷ lệ %);
+ Vị trí ổn định
+ Tham gia vào quản lý đất rừng của cộng đồng thông qua xây dựng kế hoạch quản lý rừng;
+ Trực tiếp quản lý đất rừng trong giới hạn diện tích được phân bổ
Người khơng phải là thành viên cộng đồng được giao rừng
Được chuyển đổi giữa các thành viên, kế thừa giữa các thế hệ
Quyền riêng, bị giới hạn tùy theo diện tích, vị trí
Gỗ
+ Hạn chế số lượng, chủng loại, vị trí khai thác; + Cách thức khai thác theo hướng dẫn, giám sát của cộng đồng
+ 'Tham gia xây dựng và giám sát thực hiện kế hoạch khai thác của cộng đồng; + Thực hiện quyền khai thác cho nhu cầu gia dụng theo quy định chung về khai thác gỗ gia dụng và quy ước cộng đồng
Người không phải là thành viên cộng đồng được giao rừng
Được trao đổi giữa các thành viên
Quyền tài sản chung nếu khai thác thương mại để bán; Quyền tài sản riêng nếu khai thác cho mục đích gia dụng;
Lâm sản ngồi gỗ
+ Tiếp cận mở đối với các thành viên trong cộng đồng; + Không hạn chế số lượng quy mô nếu tiêu dùng cá nhân;
+ Tiếp cận cá nhân nếu khai thác quy mơ lớn, có tính thương mại
Kiểm sốt đối với hoạt động khai thác, sử dụng của thành viên cũng như người bên ngoài cộng đồng
Tiếp cận mở theo tập quán sử dụng của từng vùng địa phương; hoặc loại trừ người không phải là thành viên cộng đồng
+Tiếp cận mở
+ Được trao đổi giữa các thành viên
+ Tiếp cận mở theo tập quán sử dụng;
+ Quyền tài sản riêng theo quy ước của cộng đồng
Các hoạt động trong rừng
+ Các hoạt động chăn thả, săn bắt,...
+ Tiếp cận không hạn chế cho mục đích giao thơng + Các hoạt động tín ngưỡng, sinh hoạt văn hóa,…
+ Phân bổ cho các thành viên nếu là các hoạt động mang tính khai thác các đơn vị nguồn lợi;
+ Hạn chế với người không phải là thành viên; + Tiếp cận mở tùy theo loại hình hoạt động và tập quán địa phương.
Giám sát việc tiếp cận rừng phục vụ công bảo vệ, quản lý
Tiếp cận mở theo tập quán địa phương; hoặc loại trừ người không phải là thành viên cộng đồng
+Tiếp cận mở + Được trao đổi giữa các thành viên
+ Quyền tài sản riêng được trao cho cá nhân theo quy ước phân bổ của cộng đồng; +Quyền tài sản công cộng
Các quy ước, thỏa thuận,… của cộng đồng điều chỉnh phần lớn các quan hệ bên trong cộng đồng liên quan đến sử dụng từng loại tài sản, nguồn lợi. Mỗi thành viên cộng đồng là chủ thể chiếm hữu, có các quyền sở hữu riêng đối với những sản phẩm, lợi ích từ rừng cụ thể. Liên quan đến các tài sản, nguồn lợi từ rừng, cộng đồng xác lập các quan hệ với các chủ thể bên ngồi thơng qua cơ chế đại diện. Do đó, xác định phạm vi cộng đồng và người đại diện có ý nghĩa quan trọng để cộng đồng thực thi việc loại trừ hưởng lợi và đòi hỏi trách nhiệm trong quản lý rừng.
Những người khơng là thành viên cộng đồng vẫn có một số quyền không thể loại trừ đối với rừng đã giao cho cộng đồng. Nhà nước đảm bảo các quyền của người không được giao rừng qua việc thực thi quy chế, tiêu chuẩn quản lý, khai thác rừng. Mặt khác, ở bối cảnh sử dụng rừng cụ thể của địa phương, tập quán, luật tục có thể thừa nhận một số nguồn lợi, sản phẩm rừng (khai thác cây dược liệu, săn bắn,...) là tiếp cận mở đối với mọi người trong phạm vi địa phương cư trú dù quy định pháp lý thừa nhận chủ sử dụng rừng (cộng đồng) có quyền loại trừ hưởng dụng.
Như vậy, địa vị pháp lý cộng đồng tương đối đặc biệt so với các chủ thể sử dụng rừng khác nhưng hồn tồn có cơ sở xác định rõ cộng đồng với tư cách là chủ thể các quyền đối với rừng, phân định đối tượng tài sản mà cộng đồng chi phối, quản lý, sử dụng về mặt pháp lý cũng như trên thực tế.
4.1.3 Thực thi các quyền sở hữu của cộng đồng
a. Tiếp cận, chiếm hữu và hưởng dụng các sản phẩm, nguồn l i từ rừng
Thí điểm ở Tây Nguyên cho thấy cộng đồng được xác định cụ thể ngay khi giao rừng, là các thơn, bn có khơng gian địa lý nhất định, có q trình gắn bó và ở mức độ nào đó đã thực tế chiếm hữu, sử dụng rừng. Khu vực rừng được chọn giao có phạm vi ranh giới phù hợp với sự phân định tự nhiên, điều kiện sống, cư ngụ của cộng đồng. Vì vậy, giao rừng đồng nghĩa với việc Nhà nước thừa nhận, trao thêm quyền để cộng đồng sử dụng hợp pháp vùng rừng. Cộng đồng hồn tồn có điều kiện, khả năng để thực hiện các quyền tiếp cận, chiếm hữu đối với tài sản rừng được phân bổ.
Khai thác, sử dụng các sản phẩm, nguồn lợi từ rừng là nhu cầu khách quan, tồn tại lâu đời và chính điều này gắn người dân với rừng. Tài sản rừng mang lại nguồn lợi chủ yếu từ rừng của cộng đồng dễ nhận biết nhất là đất rừng và các loại lâm sản.
Cộng đồng sử dụng đất như là quyền đương nhiên gắn với rừng được giao. Tùy theo sự phân loại rừng, cộng đồng được sử dụng tỷ lệ diện tích đất rừng nhất định cho các mục đích sản xuất nơng nghiệp14. Cộng đồng phân chia diện tích đất được ph p canh tác cho các hộ thành viên và giám sát việc sử dụng đất rừng. Các quyền đối với đất rừng có ý nghĩa lớn khi sinh kế
của các nhóm dân tộc thiểu số tại chỗ hiện vẫn phụ thuộc rất nhiều vào các nguồn lực đất đai (IUCN, 2008). Canh tác nơng nghiệp trên diện tích rừng cũng có thể là động cơ chính yếu để người dân tiếp cận rừng. Điều này phản ánh qua nhiều nghiên cứu, khảo sát thực tế tại vùng: hầu hết các hộ tham gia chương trình giao đất đều mong muốn chuyển đổi mục đích sử dụng diện tích rừng sang đất canh tác nơng nghiệp (Trần Ngọc Thanh và cộng sự, 2007); người dân chưa quan tâm nhiều đến tỷ lệ hưởng lợi từ sản phẩm khai thác chính (gỗ) mà chú ý đến diện tích đất có thể sản xuất nơng nghiệp (Nguyen Quang Tan, 2005; Phạm Xuân Phương và Đỗ Anh Minh, 2005; Võ Đình Tuyên, 2010).
Nhu cầu sử dụng từng loại lâm sản15 cụ thể có thể khác nhau tùy theo tập quán, kinh nghiệm, hiểu biết của cộng đồng và mức độ phụ thuộc vào rừng của thành viên. Gỗ là một nguồn hưởng lợi chủ yếu từ rừng của cộng đồng. Tổng sản lượng gỗ được phép khai thác là tài sản chung được cộng đồng phân bổ, trao quyền để các thành viên chiếm hữu sử dụng riêng theo quy ước và các thủ tục khai thác theo quy định (Phụ lục 8). Những trường hợp thí điểm khai thác gỗ thương mại, cộng đồng bán và phân chia giá trị thành tiền của lâm sản sau khi thực hiện nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước. Cộng đồng cũng quy ước những tiêu chuẩn khai thác (số lượng, thời gian, vị trí) đối với các loại lâm sản khác như măng, lồ ô,…
Sử dụng rừng làm nơi chăn thả gia súc, bảo vệ nguồn nước, duy trì, bảo tồn và phát triển các tập tục truyền thống và bản sắc của các dân tộc là những giá trị, lợi ích quan trọng cho cộng đồng và thành viên. Cộng đồng duy trì các lợi ích này thơng qua kiểm sốt việc sử dụng rừng, yêu cầu các thành viên tuân thủ các quy tắc sử dụng chung. Do đặc trưng sinh hoạt mang tính cộng đồng cao của các dân tộc thiểu số Tây Nguyên, sử dụng rừng cho các mục đích giải trí, tín ngưỡng, sinh hoạt văn hóa,…là các quyền đương nhiên, không loại trừ đối với các thành viên cộng đồng nhưng có giới hạn nhất định đối với người bên ngoài.
Dựa trên đặc điểm dân tộc, địa phương, điều kiện rừng… cộng đồng xác định nhu cầu, trao quyền và áp chế nghĩa vụ đối với thành viên trong việc chăm sóc, bảo vệ rừng. Sự phân bổ hưởng lợi bên trong cộng đồng là quá trình thương lượng, đàm phán dựa trên các nguyên tắc được đồng thuận. Ví dụ các hộ thành viên tự thỏa thuận, nhường nhau quyền khai thác gỗ để làm nhà. Như vậy, cộng đồng trở thành cơ chế định giá trị, điều tiết các nhu cầu sử dụng rừng.
b. Quản lý rừng, kiểm soát khai thác và loại trừ việc hưởng l i
Khác với các chủ thể được giao rừng khác, Nhà nước đòi hỏi cộng đồng phải tuân thủ chặt ch việc xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quy ước, kế hoạch quản lý, bảo vệ rừng. Đây là những thủ tục bắt buộc nhằm xác định chi tiết, cụ thể các hoạt động khai thác; phân công trách nhiệm tuần tra, bảo vệ; quản lý tài chính; giải quyết xung đột; xử lý vi phạm,...Quy ước quản lý rừng do cộng đồng xây dựng và thừa nhận, được chính quyền phê duyệt là căn cứ để thành viên thực thi các quyền và đòi hỏi trách nhiệm của các bên liên quan (Bảng 4-3).
Cộng đồng tự thiết lập bộ máy điều hành và tổ chức thực hiện quản lý rừng (chăm sóc, phịng chống cháy, ngăn chặn khai thác trái phép,…) có sự tham gia của thành viên. Trong đó quan trọng nhất cơ chế ra quyết định và duy trì tự quản. Thành viên cộng đồng có nghĩa vụ tuân thủ các thỏa thuận, quy tắc đã được thống nhất và chịu sự giám sát của cộng đồng.
Hiệu quả của việc kiểm soát khai thác các sản phẩm rừng có tác động lớn đến hưởng lợi của cộng đồng. So với các chủ thể khác, cộng đồng có nhiều lợi thế thực hiện kiểm sốt khai thác. Nhờ hiện diện thường xuyên tại khu vực rừng, phương thức quản lý, kiểm soát chủ yếu sử dụng lao động tại chỗ, gắn bó lâu dài, am hiểu sâu sắc vùng rừng và được tổ chức linh hoạt theo điều kiện cụ thể nên cộng đồng có điều kiện, khả năng tự kiểm soát sử dụng của thành viên và loại trừ người bên ngoài. Quan niệm sở hữu cộng đồng truyền thống còn ảnh hưởng nhất định đến nhận thức, thói quen đồng bào dân tộc bản địa hỗ trợ thực thi hiệu quả các quy định quản lý, sử dụng rừng (Phụ lục 10).
Bảng 4-3 Thực hành quyền quản lý, kiểm soát đối với rừng của cộng đồng Đối tư ng tài sản,
hoạt động
Chủ thể nhà nước Chủ thể cộng đồng Chủ thể cá nhân, hộ gia đình
Quy hoạch đối với rừng
Quy hoạch mục đích sử dụng đất;
Quy hoạch mục đích sử dụng rừng
Lập và tổ chức thực hiện kế hoạch quản lý rừng
+ Chấp hành quy hoạch, thực hiện nội dung kế hoạch quản lý rừng của cộng đồng
+ Giám sát việc thực hiện của các thành viên Phân chia vùng rừng,
phân chia nhóm hộ
Hướng dẫn quy trình, kỹ thuật thực hiện thông qua hoạt động của cơ quan nhà nước
Tổ chức phân chia Tham gia thảo luận,
đóng góp ý kiến
Quản lý khai thác gỗ Quy định khai thác đối với từng loại rừng
Lập kế hoạch khai thác trình cấp có thẩm quyền phê duyệt
Thực hiện kế hoạch khai thác; tuân thủ các quy định, quy ước của cộng đồng
Quản lý khai thác LSNG Quy định danh mục hạn chế, cấm khai thác Xây dựng Quy ước
+ Thực hiện quy định khai thác của nhà nước và quy ước của cộng đồng;
+ Giám sát khai thác của các thành viên và chủ thể khác
Kiểm soát khai thác
Ban hành và đảm bảo thực hiện các quy định về tiêu chuẩn, trình tự, thủ tục khai thác
Tổ chức thực hiện, giám sát việc thực hiện quy ước cộng đồng Phối hợp chính quyền địa phương và cơ quan lâm nghiệp
Thực hiện các quy định,