So với các chủ rừng khác, cộng đồng bị hạn chế một số quyền chuyển giao đối với rừng. Cộng đồng không được phân chia rừng cho các thành viên; không được chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn kinh doanh bằng giá trị quyền sử dụng rừng được giao (Điều 30, Luật BV-PTR). Sự hạn chế này tuy không cản trở cộng đồng sử dụng, hưởng lợi từ rừng cho các mục đích chủ yếu làm nơi cư trú, khai thác sản phẩm rừng cho tiêu dùng nhưng có thể cản trở cộng đồng hợp tác, huy động nguồn lực đầu tư vào rừng. Nhà nước công nhận Quy ước quản lý rừng của cộng đồng tức thừa nhận tập quán sử dụng rừng ở địa phương, bao gồm những thỏa thuận chuyển giao quyền giữa các thành viên. Cùng với việc cộng đồng cho phép gia nhập hoặc loại trừ thành viên, lựa chọn phân chia lợi ích,
thừa nhận sự trao đổi quyền giữa các thành viên làm tăng độ linh hoạt bên trong cộng đồng của quyền mà thành viên nắm giữ. Chuyển giao các quyền tài sản rừng chủ yếu (phân chia sử dụng đất rừng, khai lâm sản) trong phạm vi cộng đồng dễ thực hiện17 giúp điều tiết được nhu cầu tiếp cận và mức độ tham gia của các thành viên của cộng đồng.
4.2 Can thiệp của nhà nước đối với quản lý rừng cộng đồng 4.2.1 Kiểm soát và điều tiết hưởng l i từ rừng 4.2.1 Kiểm soát và điều tiết hưởng l i từ rừng
Xét ở góc độ quản lý nhà nước, giao rừng cho cộng đồng là mơ hình mới cần xem x t đến khả năng kiểm sốt việc sử dụng rừng vì các mục tiêu lợi ích quốc gia. Đối với rừng đã giao cho cộng đồng, Chủ thể nhà nước không mất mà chỉ chia sẻ các quyền chiếm hữu, quản lý, loại trừ với các chủ thể khác. Nhà nước vẫn nắm quyền chuyển giao và quyết định các vấn đề chủ chốt như: quy hoạch, mục đích sử dụng rừng, giới hạn diện tích đất được phép canh tác nơng nghiệp; quản lý khai thác lâm sản,...Cơ chế giám sát chung của nhà nước hiện mới chỉ tập trung vào mục đích sử dụng đất, độ che phủ rừng, chưa chú trọng đến duy trì chất lượng rừng. Giao rừng cho cộng đồng khơng phải chỉ có cộng đồng quản lý rừng mà cịn có sự tham gia của nhiều chủ thể (Phụ lục 9). Cộng đồng chưa có vị trí pháp lý rõ ràng trong các giao dịch, quan hệ với nhà nước và chủ thể khác. Điều này nảy sinh yêu cầu xem xét lại chức năng, nhiệm vụ về quản lý lâm nghiệp của cơ quan Nhà nước, chính quyền địa phương và phân định trách nhiệm các bên trong quan hệ phối hợp, hướng dẫn cộng đồng. B oern ode và Bảo Huy (2009) đánh giá bộ máy hành chính hiện nay có đủ năng lực và nguồn nhân lực để hỗ trợ cộng đồng dân cư địa phương tham gia vào công tác quản lý, bảo vệ lâm nghiệp cộng đồng, tuy nhiên chính quyền cấp huyện, xã khơng có đủ quyền hạn ra quyết định để có thể hỗ trợ, giám sát và xử lý vi phạm trong giao rừng cho cộng đồng.
Đối với cơ quan lâm nghiệp, giao rừng còn nhằm san sẻ gánh nặng trách nhiệm quản lý, bảo vệ rừng cho những người hưởng lợi trực tiếp từ rừng. Cũng như chủ sử dụng rừng khác, cộng đồng phải thực hiện các cam kết về quản lý, bảo vệ rừng. Tuy nhiên, khung pháp lý cần thiết làm cơ sở xử lý khi cộng đồng vi phạm cam kết với nhà nước là chưa đầy đủ. Đây là điểm lo ngại lớn đối với các cơ quan chuyên trách và chính quyền địa phương.
Mặt khác, chính sách cấp quốc gia chưa đề cập đến điều tiết hưởng lợi từ rừng của cộng đồng Cùng được giao rừng nhưng có cộng đồng được phê duyệt khai thác để bán, có nơi khơng được. Việc áp dụng thuế suất Thuế tài nguyên đối với lâm sản khai thác18
tương tự như các đơn vị khai thác quy mơ lớn là chưa phù hợp vì cộng đồng khơng sử dụng rừng cho mục đích kinh doanh, hơn nữa không tương xứng với chính sách ưu tiên đối với đồng bào thiểu số. Theo ý kiến ông Điệu Nơi-đại diện thôn BuNơr (Đăk Nơng) sau khi trả các khoản chi phí khai thác, nộp thuế cho nhà nước, thì số tiền cịn lại để cộng đồng phân chia cho thành viên và lập quỹ bảo vệ rừng không nhiều.
4.2.2 Các biện pháp hỗ tr vật chất và hỗ tr phi vật chất
Về tài chính, cộng đồng hầu như khơng được hỗ trợ gì từ nhà nước. Chính sách hiện đã có cơ chế hỗ trợ tài chính cho hộ gia đình, cá nhân khi trồng, chăm sóc, bảo vệ rừng nhưng chưa vận dụng cho cộng đồng. Giao rừng và hỗ trợ, giám sát quản lý rừng của cộng đồng chưa gắn với hoạch định ngân sách và chính sách lâm nghiệp ở cấp địa phương. Một số cộng đồng thí điểm ở Tây Nguyên chỉ được hỗ trợ tài chính ban đầu từ các dự án lâm nghiệp cộng đồng19
.
Bảng 4-4 Huy động nguồn tài chính đầu tư vào rừng của cộng đồng
Dân đóng góp
Quỹ phát triển rừng
Dự án
nước ngồi Nguồn khác
Gia Lai Không Không Không Không
Kon Tum Không Không Không Khơng
Đắc Lăk Khơng Khơng Có Khơng
Đắc Nơng Khơng Khơng Khơng Khơng
Lâm Đồng Khơng Có Khơng Khơng
Nguồn: Cục Lâm nghiệp (2008)
Tỉnh
Nguồn tài chính
Ngồi tài chính, cộng đồng có nhu cầu được hỗ trợ kiến thức, kỹ thuật lâm sinh và kỹ năng để hình thành năng lực tự quản lý, bảo vệ rừng. Trong khi đó, cơng tác khuyến lâm cịn yếu về cơ cấu tổ chức, không rõ nhân sự, chức năng nhiệm vụ, đặc biệt ở cấp huyện, đầu tư nhà nước cho khuyến lâm thấp20
. Khoảng trống này hiện được bù đắp bằng hoạt động của các tổ chức, trường, viện nghiên cứu thông qua các chương trình, dự án lâm nghiệp cộng đồng, nhưng thường chỉ trong ngắn hạn 1-3 năm21
Ở khía cạnh khác, cộng đồng cũng đòi hỏi được Nhà nước bảo đảm thực thi các quyền đối với rừng. Trên thực tế ở Tây Nguyên, Nhà nước đảm bảo thực thi quyền sở hữu trong lĩnh vực lâm nghiệp nhìn chung hiệu quả thấp (Hộp 4-2). Điều này chưa tạo ra an toàn hưởng dụng đối với cộng đồng khi các quy ước do cộng đồng xây dựng chưa được thừa nhận rộng rãi.
Hộp 4-2 Xử lý vi phạm trong quản lý, bảo vệ rừng
Yếu kém trong thực thi pháp luật đang là một thách thức đối với quản lý, bảo vệ rừng ở Tây Nguyên. Trong ba năm 2008-2010, toàn vùng phát hiện 23.562 trường hợp vi phạm trên lĩnh vực lâm nghiệp. Trong đó 68% đối tượng vi phạm là hộ gia đình, cá nhân, 98% vụ việc vi phạm là xử lý hành chính và chỉ có 0,2% số vụ việc được đưa ra x t xử tại tòa án (Số liệu tổng hợp từ thống kê vi phạm trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng công bố tại website www.kiemlam.org.vn ). Hơn nữa, sự hạn chế khả năng thực thi nhiệm vụ, bất đồng ngôn ngữ, tâm lý e ngại, né tránh các xung đột, mâu thuẫn làm cho chính quyền địa phương, cơ quan chuyên trách khó giải quyết dứt điểm các vi phạm pháp luật đối với trường hợp người vi phạm là đồng bào dân tộc thiểu số.
4.3 Đánh giá và thảo luận
4.3.1 Cơ chế hình thành, thực thi các quyền sở hữu tài sản rừng
Xác lập, vận hành các quyền tài sản rừng đối với rừng giao cho cộng đồng là cơ chế hỗn hợp, phức tạp. Trong đó, các quyền phụ thuộc nhiều vào cách thức xây dựng, thực thi các nguyên tắc ứng xử của chính cộng đồng. Các quyền tài sản rừng theo luật tục, tập quán sử dụng có ảnh hưởng lớn, thậm chí có thể có ý nghĩa hơn các quyền do pháp luật quy định.
Bên cạnh đó, các quy định quản lý, khai thác của Nhà nước đóng vai trị điều chỉnh phạm vi các quyền của chủ thể cộng đồng nhưng chưa phù hợp với quy mô sử dụng rừng và chứa nhiều kiến thức khoa học chuyên ngành vượt ngoài sự hiểu biết, tiếp cận của cộng đồng các dân tộc bản địa22. Thể hiện rõ là các trường hợp thí điểm, cộng đồng đều khơng thể độc lập tự thực hiện các thủ tục thiết kế, khai thác, xin phép phê duyệt của cấp có thẩm quyền và chỉ có quyền hạn chế trong việc quyết định hình thức, giá bán gỗ (B oern ode và Bảo Huy, 2009).
Giao rừng cho cộng đồng hình thành cơ chế xác lập và thực hành quyền tài sản rừng có sự hiện diện của các bên hưởng lợi trực tiếp. Người trực tiếp sử dụng rừng giữ vai trò trung tâm, là nhân tố hành động, vừa là người hưởng lợi và chịu trách nhiệm. So với các hình thức quản lý rừng khác, cộng đồng thu hút sự tham gia của người dân địa phương vào quản lý, bảo vệ rừng một cách rộng rãi, đa dạng với nhiều cấp độ và ngay từ đầu của quá trình quyết định. Quá trình giao rừng cho cộng đồng phản ánh sự phân quyền từ trên xuống, xuất phát từ yêu cầu quản lý của Nhà nước. Cơ quan quản lý thực thi quá trình giao rừng tập trung mạnh m vào yêu cầu về bảo vệ rừng. Chính quyền Việt Nam, đặc biệt là cấp địa phương coi giao rừng cho cộng đồng là bàn giao trách nhiệm quản lý, bảo vệ rừng cho người địa phương, cộng đồng nhận được lợi ích rất hạn chế (B oern ode và Bảo Huy, 2009). Trái lại, cộng đồng mong muốn được giao rừng với các quyền quản lý, sử dụng được pháp luật thừa nhận và dễ thực thi từ đó tạo thu nhập từ rừng để giảm nghèo. Cộng đồng nhận rừng có trách nhiệm và nghĩa vụ nhưng chưa nhận được các quyền hưởng lợi tương ứng. Hiện vẫn chưa có khung chính sách cấp quốc gia nào khả thi liên quan đến chính sách hưởng lợi của cộng đồng. Ngoại trừ được khai thác lâm sản có giới hạn và thu nhập từ canh tác nông nghiệp trên đất rừng, cộng đồng được giao rừng không được hưởng vật chất nào khác. Như vậy, chưa có điểm chung trong nhận thức và hành động giữa Nhà nước, với tư cách là đại diện chủ sở hữu và cộng đồng với tư cách là chủ thể được trao quyền sử dụng rừng (Hộp 4-3).
Hộp 4-3 Cộng đồng quản lý rừng ở Tây Nguyên -Ý kiến của GS-TS Bảo Huy23
“… Ở Tây Nguyên, rất nhiều cộng đồng có truyền thống quản lý tài nguyên rừng, mong muốn giữ lại rừng tự nhiên đề quản lý, tuy nhiên chính sách lại áp dụng khác như chia cho hộ, giao không đúng vùng họ quản lý truyền thống, đất đai ở đây rộng hơn và dễ tiếp cận hơn nên thực ra họ khơng có nhu cầu nhận đất theo hộ để trồng rừng. Đồng thời nếu trồng rừng như ở phía Bắc thì cơ chế hưởng lợi là rõ ràng, tuy nhiên ở Tây Nguyên điều quan trọng là giao rừng tự nhiên để cộng đồng bảo vệ và sử dụng bền vững, nhưng lại thiếu hệ thống chính sách, hành chính minh bạch để hỗ trợ cho việc này.” (Nguồn: Trao đổi với tác giả qua email, tháng 4/2011)
4.3.2 Mức độ phù h p bối cảnh thế chế
Người dân sống gần rừng ln có tác động vào rừng. Sự tương tác đó rất đa dạng và mang tính đặc thù địa phương. Vì vậy, quy định nhà nước khơng phải lúc nào cũng can thiệp hiệu quả. Phân quyền và thực hiện quản lý rừng cộng đồng s lồng ghép kiến thức, quan niệm, giá trị của người bản địa với quy định luật pháp, chính sách của nhà nước, nhất là ở quan niệm về sở hữu, công bằng cơ hội tiếp cận nguồn lực. Bên cạnh sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật, nhà nước có thể cho phép những phạm vi mà ở đó các thể chế khác (văn hóa, quy tắc ứng xử cộng đồng, thỏa thuận hợp đồng,…) phát huy vai trị điều chỉnh trong những tình huống đa dạng, cụ thể mang tính đặc thù của địa phương mà luật pháp không vươn đến được24. Điều này giúp quy định luật được cụ thể, rõ ràng hơn. Qua tiếp xúc thực hiện khảo sát đối với các hộ dân trong vùng cho thấy người dân không hiểu nhiều về cách phân loại rừng theo chức năng của nhà nước, chỉ nhận thức rừng gồm hai loại: rừng tự nhiên (rừng già), là rừng của chung mà họ vẫn khai thác, sử dụng lâm sản dù nhà nước có cho phép hay khơng và rừng trồng là rừng đã có chủ.
Giao rừng ở Tây Nguyên cần xem xét yếu tố truyền thống quản lý rừng. Tiến trình lịch sử phát triển Tây Nguyên cho thấy chế độ công hữu về rừng, đất đai là một đặc điểm cần đặc biệt
dụng đất đai, tài nguyên rừng là quản lý theo cộng đồng (Lưu Hùng, 1996; Viện nghiên cứu Văn hóa, 2004; Hoàng Văn Quynh, 2009). Đối với hệ thống rừng trong phạm vi diện tích cụ thể, cộng đồng phân chia khu vực theo chức năng, giá trị để quản lý, sử dụng: khu vực cấm khai thác để bảo vệ nguồn nước, khu rừng sản xuất, rừng ma,... (Phụ lục 10). Khu rừng giao cho cộng đồng gồm nhiều chứ không chỉ một chức năng như sự phân loại của nhà nước. Điều này là phù hợp hiện trạng và thực tiễn sử dụng rừng hiện nay ở nhiều địa phương.
Hoạt động sản xuất lâm nghiệp diễn ra trong điều kiện nông thôn vùng sâu, xa, nhiều rủi ro, cần sự liên kết. Những nỗ lực đầu tư vào rừng của chủ thể riêng lẻ có thể khơng hiệu quả trong môi trường thiếu hợp tác. Chủ thể quản lý rừng có quy mơ, liên kết hiệu quả có thể mang lại lợi thế trong việc thực hiện các hoạt động quản lý, bảo vệ rừng (Agrawal, 2000). Cộng đồng chính là cơ chế tự quản lý, tự tổ chức phù hợp với điều kiện sản xuất, sinh hoạt của những vùng sâu, vùng xa, có khả năng thu hút, điều tiết sự tham gia của thành viên ở mức độ và khả năng khác nhau. Điều cộng đồng cần là sự đảm bảo về pháp lý để hạn chế tiếp cận trái phép của người bên ngồi, kiểm sốt khai thác, sử dụng rừng của thành viên, gia tăng an toàn hưởng dụng của những người được trao quyền đối với rừng.
Cộng đồng có những mối quan tâm chung và có nhu cầu sử dụng rừng cho những không gian sinh hoạt chung25. Hệ thống rừng với chức năng đa dạng, là không gian cư trú, bảo vệ nguồn nước, môi trường sống của đồng bào nên được ứng xử như tài sản chung. Hơn nữa, cộng đồng quản lý rừng còn gia tăng sự tương tác giữa các thành viên, giữa cộng đồng với chính quyền địa phương và các chủ thể khác. Nhờ vậy, đây còn là một hướng trợ giúp cho sự phát triển vốn
xã hội26 để hỗ trợ người dân địa phương cách thức nhận biết, huy động nguồn lực để đối phó,
giải quyết các vấn đề chung (phòng chống thiên tai, dịch bệnh, kiểm soát gia tăng dân số, phúc lợi…).
4.3.3 Hiệu quả, độ bền vững, ổn định của mơ hình
Để đánh giá tác động của chính sách giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên đòi hỏi thời gian kiểm định. Nhìn chung, giao rừng cho cộng đồng tạo cơ chế để người dân tham gia trực tiếp, có tính liên kết cả bên trong và bên ngoài cộng đồng vào quản lý, sử dụng rừng. Tuy nhiên, thí điểm ở Tây Nguyên phản ánh khả năng, nguồn lực của cộng đồng để thực thi các quyền đối
với rừng phụ thuộc lớn vào bên ngoài qua các dự án hỗ trợ có tính ngắn hạn. Đồn Diễm (2010) đánh giá tính bền vững và khả năng nhân rộng các dự án về quản lý rừng cộng đồng trên cả nước cịn thấp do chi phí cho các hoạt động của dự án quá cao (mà ngân sách nhà nước không thể chi trả được) và do thiếu các chính sách hỗ trợ “hậu giao rừng” của Nhà nước. Trong khi đó, hưởng lợi từ rừng, nhất là lợi ích kinh tế, là yếu tố quyết định thu hút sự tham gia của người dân địa phương bảo vệ, phát triển rừng. Vị trí, phân loại và chất lượng rừng có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế, nhất là hưởng lợi trước mắt của người dân. B oern ode và Bảo Huy (2009) đánh giá có hơn 75% tài nguyên rừng giao cho cộng đồng là đất