7. Kết cấu nội dung
1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước
1.1.7. Quản lý ngân sách nhà nước (Lập dự toán, chấp hành dự toán,
quyết toán, thanh tra kiểm tra).
1.1.7.1. Khái niệm quản lý ngân sách nhà nước
Quản lý nói chung là một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. [9]
Trong hoạt động quản lý ngân sách nhà nước, chủ thể quản lý là các cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước. Đối tượng của quản lý ngân sách nhà nước là các hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước. Trong quản lý ngân sách nhà nước, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau. Về phương pháp quản lý có thể sử dụng các phương pháp như phương pháp tổ chức, phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế. Cịn hệ thống pháp luật được sử dụng để quản lý và điều hành các hoạt động tài chính nhà nước được xem như một loại cơng cụ quản lý có vai trị đặc biệt quan trọng. Trong quản lý ngân sách nhà nước, công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế tốn, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục ngân sách nhà nước… Cùng với pháp luật, nhiều công cụ phổ biến khác được sử
dụng trong quản lý ngân sách như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; kiểm tra, thanh tra, giám sát…
Từ những phân tích trên có thể hiểu một cách tổng qt về quản lý ngân sách nhà nước như sau: “Quản lý ngân sách là hoạt động của các chủ thể quản
lý ngân sách thơng qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động ngân sách nhằm đạt các mục tiêu đã định”. [9]
1.1.7.2. Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước
Thứ nhất, nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ. Nguyên tắc này vừa đảm bảo sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để tạo ra hàng hóa, dịch vụ cơng vừa phát huy tính chủ động và sáng tạo của địa phương trong giải quyết trường hợp cụ thể. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở ba khâu của chu trình ngân sách.
Thứ hai, nguyên tắc công khai, minh bạch. Nguyên tắc này đảm bảo nhà nước chịu trách nhiệm trước nhân dân về huy động và sử dụng các nguồn thu. Vì vậy, các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân được ngân sách nhà nước hỗ trợ phải cơng khai dự tốn và quyết tốn ngân sách.
Thứ ba, ngun tắc có phân cơng, phân cấp quản lý. Theo nguyên tắc này, ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Còn ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao.
Thứ tư, nguyên tắc gắn quyền hạn với trách nhiệm. Nguyên tắc này đòi hỏi nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về tồn bộ q trình quản lý ngân sách bao gồm trả lời chất vấn liên quan đến thu, chi ngân sách cũng như kết quả đạt được đằng sau các con số thu, chi đó và gánh chịu hậu quả về những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra. [23]
1.1.7.3. Các nội dung quản lý ngân sách nhà nước
Thu ngân sách nhà nước được thực hiện bằng các hình thức bắt buộc như hình thức thuế, phí, lệ phí hoặc bằng các hình thức huy động tự nguyện như hình thức đóng góp của các tổ chức, cá nhân, viện trợ,… Quản lý quá trình thu ngân sách nhà nước chính là quản lý các hình thức đó. [9]
Thứ hai, quản lý q trình chi ngân sách nhà nước.
Quản lý chi ngân sách nhà nước có quy mơ và mức độ rộng lớn, ở nhiều lĩnh vực và nhiều địa phương, bao gồm: quản lý các khoản chi đầu tư phát triển; chi thường xuyên; chi trả nợ gốc và lãi vay; chi viện trợ; chi cho vay; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính; bổ sung cho ngân sách cấp dưới. [9]
Thứ ba, quản lý việc thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi ngân sách nhà nước.
Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xun và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển; trường hợp cịn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến sự mất cân đối ngân sách và tùy theo nguyên nhân mà có các giải pháp khác nhau. Giải pháp phổ biến hiện nay là vay nợ trong và ngồi nước, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phịng tài chính…
Và việc quản lý cân đối thu, chi ngân sách nhà nước chính là việc quản lý thực hiện các giải pháp đó. [9]
Thứ tư, quản lý chu trình ngân sách.
Chu trình ngân sách là một q trình với ba khâu nối tiếp nhau, đó là lập ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết tốn ngân sách. Chu trình ngân sách có độ dài thời gian hơn một năm ngân sách vì trong một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả ba khâu của chu trình ngân sách đó là: chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại, quyết tốn ngân sách của chu trình ngân sách trước đó và lập ngân sách cho chu trình ngân sách tiếp theo. [9]
Cơng tác lập dự tốn ngân sách nhà nước căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội và bảo đảm quốc phịng, an ninh. Các khoản thu trong dự tốn ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách. Các khoản chi trong dự
toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. [23]
Công tác chấp hành ngân sách là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm làm cho các chỉ tiêu thu, chi ghi trong kế hoạch ngân sách nhà nước năm trở thành hiện thực. [9]
Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách. Mục đích của quyết tốn ngân sách là tổng kết đánh giá lại tồn bộ q trình thu, chi ngân sách trong một năm ngân sách đã qua. [9]
Thứ năm, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và khen thưởng.
Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, các cơ quan quản lý nhà nước và các đơn vị dự tốn ngân sách có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các chế độ thu, chi và quản lý ngân sách, quản lý tài sản của nhà nước.
Thanh tra tài chính có nhiệm vụ thanh tra việc chấp hành pháp luật về thu, chi và quản lý ngân sách, quản lý tài sản nhà nước của tổ chức, cá nhân.
Tổ chức, cá nhân có thành tích trong việc thực hiện ngân sách nhà nước thì được khen thưởng. Việc quản lý ngân sách hiệu quả, tiết kiệm, tăng đầu tư phát triển, tăng thu, tăng điều tiết cho ngân sách cấp trên, giảm bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên là căn cứ để đánh giá, khen thưởng.
Tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật về ngân sách thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. [6]
1.1.8. Các nhân tố tác động, ảnh hưởng đến công tác quản lý ngân sách nhà nước.
1.1.8.1. Hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước: Khái niệm hiệu quả:
Theo các nhà quản trị học, khái niệm hiệu quả được hiểu là khi chúng ta so sánh kết quả đạt được với những chi phí đã tốn kém. Hiệu quả cao khi kết quả đạt được nhiều hơn so với chi phí; và hiệu quả thấp khi chi phí nhiều hơn so với kết quả đạt được.
Không biết cách quản trị thì cũng có thể đạt được kết quả, nhưng nếu xem xét đến chi phí, thì sẽ thấy chi phí bỏ ra lớn so với kết quả mà nó mang lại. Tức là có kết quả, mà khơng có hiệu quả. [20]
- Hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước:
Hiệu quả quản lý ngân sách nhìn tổng quát ở kết quả cuối cùng là thực hiện cân đối tích cực hệ thống NSNN. Tính cân đối đó được bảo đảm bởi nhiều yếu tố tham dự: Luật NSNN, quy trình NSNN, thiết chế phân cấp ngân sách, phương thức quản lý ngân sách, cơ chế điều hành ngân sách, các quy tắc tác nghiệp trong hoạt động của NSNN,… Do vậy, khi đánh giá hiệu quả quản lý ngân sách cần có cách nhìn và đánh giá tồn diện về các yếu tố cấu thành trong hoạt động của NSNN.
Nhìn một cách tổng quát, quản lý NSNN (NSTW và các cấp NSĐP) là quản lý kinh tế-xã hội tổng hợp, thông qua hệ thống các chỉ tiêu trực tiếp hoặc liên quan đến quản lý NSNN, như: Tổng sản phẩm quốc nội, các nguồn lực tài chính, khả năng động viên các nguồn lực tài chính vào ngân sách quốc gia; phân phối các nguồn lực tài chính cho các hoạt động kinh tế-xã hội, như: đầu tư phát triển, đầu tư cho văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, quốc phòng–an ninh và bảo đảm sự hoạt động của bộ máy quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.
Quản lý ngân sách thuộc chức năng của nhà nước. Do đặc điểm quản lý tồn diện nói trên, quản lý NSNN cũng giữ mối quan hệ với nhiều cơ quan công quyền và các tổ chức KT-XH thuộc các thành phần kinh tế khác nhau ở nhiều cấp độ khác nhau. Theo đó để đánh giá hiệu quả quản lý NSNN cũng phải xét trên nhiều tiêu chí ở các cấp độ đó, cụ thể:
Hiệu quả tổng hợp:
Được đánh giá thông qua việc xây dựng và thực hiện cân đối NSNN một cách tích cực trong năm tài khóa; mà thực chất nó là cân đối thu–chi và “nội hàm” của nó là đáp ứng các chỉ tiêu KT-XH được xác lập trong năm kế hoạch, tương ứng với năm tài khóa đó; trên các phương diện: huy động vượt mức các nguồn lực tài chính (chấp hành thu vượt lớn hơn dự tốn thu); đầu tư phát triển có hiệu quả; tiết kiệm và chi tiêu hợp lý các khoản chi NS về giáo dục, văn hóa, khoa học, y tế và các vấn đề xã hội và đặc biệt là tiết kiệm chi về quản lý hành
chính. Cuối năm tài khóa, NSNN cần có số dư sau khi thực hiện quyết toán; để bổ sung chi tiêu cho NS năm sau, nhất là chi đầu tư phát triển và tăng cường nguồn lực dự trữ tài chính. Nếu có bội chi thì mức bội chi khơng được vượt q tỷ lệ cho phép tính GDP theo mức đã ấn định (có thể là 3 – 5%). Ngoài ra phải bảo đảm chi tiêu dự trữ quốc gia (NSTW), quỹ dự trữ tài chính, quỹ dự phịng để ln ứng phó linh hoạt kịp thời và hợp lý với các sự kiện phát sinh không lường trước được làm ảnh hưởng đến các chỉ tiêu KT-XH đã được xác định.
Bên cạnh đó, để bảo đảm thường xuyên cân đối NSNN phải thực hiện điều chỉnh NS (cục bộ hay tồn cục) thích ứng với những biến động của điều kiện kinh tế-xã hội nhằm đảm bảo cân đối NS hàng quý, 6 tháng và năm tài khóa. Để quản lý nhất quán và có hiệu quả NSNN trước hết là phải làm tốt các khâu: lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
Hiệu quả quản lý thu NSNN:
Hiệu quả quản lý thu NSNN thể hiện ở việc khai thác hợp lý các nguồn lực tài chính tiềm năng và sẵn có trong nền kinh tế quốc dân, đi đôi với bồi dưỡng và tăng cường các nguồn thu nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao trong bảo đảm quan hệ cân đối NSNN.
Các nguồn lực tài chính ở đây thực chất là các khoản thu (thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác) được huy động vào NSNN. Trong quá trình huy động các nguồn thu vào NS, thuế phải được sử dụng đầy đủ các chức năng vốn có của nó: vừa là cơng cụ huy động nguồn lực, vừa là công cụ điều tiết kinh tế và vừa là cơng cụ bồi dưỡng các nguồn thu sẵn có và tiềm ẩn.
Khâu quan trọng nhất trong huy động của nguồn thu NSNN là tổ chức chấp hành NS mà thực chất là sử dụng tổng lực thể chế, cơ chế chính sách và các biện pháp kinh tế-tài chính và ngay cả biện pháp hành chính trong q trình thực thi. Trong q trình đó cũng phải bảo đảm sự phối hợp đồng bộ về công tác chun mơn giữa các cơ quan: Tài chính, Thuế, Hải quan, Kho bạc Nhà nước và các cơ quan hữu quan khác; từ khâu lập kế hoạch, tổ chức thực hiện đến khâu quyết toán ngân sách. Tổ chức chấp hành thu ngân sách có tính chất quyết định đến cân đối NS trong năm tài khóa.
Hiệu quả quản lý chi NSNN biểu hiện ở sự phân phối hợp lý, tính trọng tâm, trọng điểm nhằm mang lại hiệu quả bền vững đối với đầu tư phát triển và tiết kiệm tối đa trong các khoản chi thường xuyên, nhằm hạn chế và khắc phục bội chi ngân sách trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ kinh tế-xã hội tương ứng đã được xác lập.
Hiệu quả quản lý chi NSNN được thể hiện trên 2 nội dung cơ bản:
+ Chi đầu tư phát triển (cở sở hạ tầng, các cơng trình kinh tế, đầu tư xây dựng cơ bản,…) phải lấy hiệu quả làm đầu; hiệu quả ở đây là đầu tư có trọng tâm, trọng điểm cho các cơng trình kinh tế-xã hội, bảo đảm trực tiếp hay gián tiếp đến tăng trưởng kinh tế và tích tụ cho phát triển kinh tế.
+ Chi thường xuyên (Văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội, an ninh, quốc phòng,…) phải hợp lý, hiệu quả, tiết kiệm. Đặc biệt tiết kiệm tối đa chi quản lý hành chính.
Các nội dung chi NSNN nên phải tuân thủ nguyên tắc: * Đối với chi đầu tư phát triển nếu thiếu có thể vay bổ sung.
* Đối với chi thường xuyên chỉ giới hạn trong khả năng thu của NSNN.
1.1.8.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý NSNN: - Điều kiện kinh tế xã hội.
Ngân sách nhà nước là tổng hòa các mối quan hệ kinh tế-xã hội, do vậy nó ln chịu sự tác động của các yếu tố đó, cũng như các chính sách kinh tế-xã hội và cơ chế quản lý tương ứng, cụ thể:
+ Về kinh tế:
Như đã biết, kinh tế quyết định các nguồn lực tài chính và ngược lại các nguồn lực tài chính cũng tác động mạnh mẽ đối với quá trình đầu tư phát triển và hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý trong q trình hiện đại hóa nền kinh tế. Kinh tế ổn định, tăng trưởng và phát triển bền vững là cơ sở đảm bảo vững chắc của nền tài chính, mà trong đó NSNN là khâu trung tâm, giữ vai trị trọng yếu trong phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia. Kinh tế càng phát triển nền tài chính càng ổn định và phát triển, thì vai trị của NSNN càng ngày càng được nâng cao, thơng qua các chính sách tài khóa, thực hiện việc phân bổ các nguồn
lực cho phát triển kinh tế và ổn định xã hội. Hai yếu tố này luôn vận động trong mối quan hệ hữu cơ.
+ Về mặt xã hội:
Xã hội ổn định bởi chế độ chính trị ổn định. Sự ổn định về chính trị-xã hội là cơ sở để động viên mọi nguồn lực và nguồn tài nguyên quốc gia cho sự phát