2.2.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế hành chính về dịch vụ cơng trên địa bàn tỉnh
Chương trình Cải cách thủ tục hành chính đã được triển khai ở tỉnh Cao Bằng ngay sau khi Quyết định 136/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ có hiệu lực vào ngày 17 tháng 9 năm 2001. Thủ tục hành chính "một cửa" được thực hiện ở các sở, ngành và Ủy ban nhân dân các huyện, thị; Ngày 29/12/2007, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Tấn Dũng đã đồng ý phê duyệt danh mục dự án hỗ trợ kỹ thuật "Hỗ trợ cải cách hành chính cơng tỉnh Cao Bằng (SPAR-CB) giai đoạn II" do Chính phủ Liên bang Thụy Sĩ viện trợ; Đề án 30 - Đề án Đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý giai đoạn 2007 - 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 30/QĐ-TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 - được ban hành và thực hiện mục tiêu loại bỏ các thủ tục hành chính khơng phù hợp, với kỳ vọng đây sẽ là "quả đấm thép" để đột phá vào thành trì thủ tục hành chính lâu nay. Chương trình này được thực hiện trong một khoảng thời gian không dài nhưng đến thời điểm này, bằng rất nhiều nỗ lực, tỉnh Cao Bằng đang tiến gần hơn đến đích của giai đoạn 2 - Giai đoạn rà sốt các kiến nghị đơn giản hóa. Như vậy, về mặt pháp lý đã có nhiều văn bản đặt ra định hướng, mục tiêu và giải pháp nhằm xây dựng một nền hành chính cơng dân chủ, trong sạch, chun nghiệp hiệu quả và hiệu lực.
Yêu cầu về mặt hồn thiện thể chế hành chính đối với cấp tỉnh rất khó xác định. Dựa vào các nguyên tắc tổ chức và hoạt động, cấp tỉnh hầu hết chỉ ban hành những văn bản mang tính cụ thể hóa các văn bản của Trung ương. Bởi vậy, bản thân q trình hồn thiện thể chế này khơng hồn tồn tạo nên hiệu quả chi phối các mối quan hệ và quá trình xã hội, kinh tế, chính trị. Song dựa vào lí luận: "cải cách thể chế là sự thiết lập và thực thi các quy tắc và thủ
tục nhằm cải thiện chất lượng của nền hành chính nhà nước, cụ thể là cải thiện các mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội, nhằm tạo điều kiện cho cơ
chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa hoạt động có hiệu quả" [7] thì
cấp tỉnh là chủ thể trực tiếp thực thi các quy tắc và thủ tục nhằm cải thiện chất lượng hành chính. Điều nhấn mạnh ở đây, trong nhiệm vụ hoàn thiện về thể chế của cấp tỉnh chỉ xem xét trên các khía cạnh về sự hồn chỉnh, kịp thời trong triển khai các quan điểm, chủ trương, chính sách của Trung ương và hiệu quả thực thi các quy tắc, thủ tục đã được định ra. Để thực hiện các yêu cầu về cải thiện dịch vụ cơng, xã hội hóa dịch vụ công và để triển khai thực hiện hiệu quả những văn bản trên của Chính phủ, tỉnh Cao Bằng đã xây dựng hệ thống văn bản triển khai thực hiện dưới các hình thức nghị quyết, quyết định, chỉ thị. Dựa vào đặc điểm, nhu cầu của địa phương Cao Bằng mỗi năm Hội đồng nhân dân tỉnh đều ban hành Nghị quyết định hướng phát triển kinh tế - xã hội theo các mục tiêu cụ thể. Đối với từng ngành, lĩnh vực riêng, nếu xét thấy cần thiết chỉ đạo thực hiện hoặc cụ thể hóa luật, nghị định, quyết định (của trung ương) thì Ủy ban nhân dân tỉnh Cao Bằng ban hành văn bản chỉ đạo. Trong khoảng thời gian từ năm 2005 trở về đây văn bản của tỉnh Cao Bằng được chú trọng hồn thiện hơn cả về chất lượng và tính kịp thời, hiệu quả điều chỉnh. Ngoài định kỳ ban hành Nghị quyết theo kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh thường xuyên ban hành các quyết định, chỉ thị chỉ đạo các ngành, các huyện, thị thực hiện.
Để đánh giá tập trung hơn mức độ cải cách về thể chế hành chính, xin được chia thành những nhóm tác động sau:
- Các thể chế về điều tiết về tổ chức, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước. Soi trên nội dung các văn bản có thể thấy điểm đáng ghi nhận là Ủy ban nhân dân tỉnh Cao Bằng nhấn mạnh việc tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Ngồi việc ban hành quy chế hoạt động của Ủy ban nhân dân tỉnh và các cơ quan chuyên môn, Ủy ban nhân dân tỉnh còn ban hành Quy chế phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tỉnh, Quy chế phân cấp quản lý tài sản công, Quy chế phân cấp
quản lý bảo hiểm y tế cho các đối tượng khó khăn; phịng chống tham nhũng... Với thẩm quyền của mình, có thể nói tỉnh Cao Bằng đã xây dựng được hệ thống các quy chế giúp các cơ quan chun mơn của tỉnh có cách tổ chức, làm việc chuyên nghiệp hơn với sự liên kết chặt chẽ hơn. Các cơ quan chuyên mơn, và hệ thống cơ quan hành chính cấp dưới (huyện, xã) của Ủy ban nhân dân tỉnh đã được phân cấp thẩm quyền trong một số lĩnh vực cụ thể bằng quy định của Ủy ban nhân dân tỉnh. Như vậy, hệ thống thể chế về mặt tổ chức được xây dựng ở mức đáp ứng căn bản hoạt động của các cơ quan hành chính. Định ra được một số quy chế riêng cho cơ chế hoạt động cũng như sự phối hợp của các cơ quan chuyên môn.
- Thể chế liên quan đến việc điều tiết kinh tế thị trường. Ở phạm vi
nhất định, cấp tỉnh được phân cấp quyết định những vấn đề thuộc về điều tiết kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Ngoài thẩm quyền quyết định các vấn đề về trợ giá, trợ cước và các chính sách khác nhằm khắc phục sự thiếu khuyết của thị trường tự do thì việc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh định hướng điều tiết kinh tế thị trường bằng việc hoàn thiện, xây dựng hệ thống văn bản, quy định, chính sách là điều cần thiết. Bắt nguồn từ việc xác định cung ứng dịch vụ công phải chuyển giao mạnh mẽ hơn cho khu vực phi nhà nước và cung cấp dịch vụ công theo những quy luật nhất định của kinh tế thị trường, tỉnh đã ban hành một số chính sách về ưu đãi đầu tư. Năm 2004, Cao Bằng lần đầu tiên đưa ra cơ chế ưu đãi đầu tư riêng cho tỉnh, Quyết định số 3097/2004/QĐ-UB ngày 06/12/2004 của Ủy ban nhân dân tỉnh Cao Bằng ban hành một số cơ chế chính sách ưu đãi đầu tư trên địa bàn tỉnh. Tiếp theo là Quyết định số 1079/2004/QĐ-UB ngày 25/6/2004 ban hành một số chính sách đối với khu kinh tế cửa khẩu. Tuy nhiên cả hai văn bản này đều bị Thủ tướng đình chỉ, hủy bỏ một số nội dung tại Quyết định 1387/2005/QĐ-TTg ngày 29/12/2005 về việc xử lý các quy định về ưu đãi, khuyến khích đầu tư trái pháp luật do Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố ban hành. Năm 2007, tỉnh Cao Bằng tiếp tục ban hành Quyết định số 1498/2007/QĐ-UBND về việc
ban hành cơ chế, chính sách ưu đãi đầu tư trên địa bàn tỉnh Cao Bằng, quyết định 3176/QĐ-UBND ngày 31/12/2008 phê duyệt kế hoạch hành động phát triển doanh nghiệp nhỏ và vừa tỉnh Cao Bằng giai đoạn 2008-2010. Tỉnh Cao Bằng cũng đã thường xuyên tổ chức các hội nghị thu hút đầu tư với kỳ vọng tạo ra sự chuyển biến rõ nét trong lĩnh vực thu hút đầu tư, khuyến khích mở rộng các hoạt động kinh tế trên địa bàn tỉnh. Cùng với cơ chế ưu đãi này, tỉnh cũng đã xây dựng nhiều quy hoạch phát triển kinh tế nói chung và đưa ra một số định hướng phát triển trong các chương trình phát triển kinh tế từng năm.
- Thể chế điều tiết mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân. Hiệu quả
dịch vụ công được thể hiện rõ nhất trong mối quan hệ này. Nỗ lực cải cách thể chế bằng những quy định có lợi hơn tỷ lệ thuận với mức độ hài lòng của người dân về các dịch vụ do nhà nước trực tiếp hoặc gián tiếp đem lại. Xét trên khía cạnh hồn thiện thể chế, chính sách, tỉnh Cao Bằng đã ban hành các văn bản về cải cách thủ tục hành chính, phịng chống tham nhũng, lãng phí, quy định phân cấp về quản lý tài sản công và đặc biệt là ban hành một số quy định hỗ trợ đối với các đối tượng khó khăn trên địa bàn tỉnh.
Dựa trên những phân tích trên, tơi cho rằng nhiệm vụ cải cách về mặt thể chế hành chính trong cung cấp dịch vụ cơng của tỉnh Cao Bằng chỉ thực sự có những thay đổi đáng kể từ năm 2007 đến nay. Theo đó, một số lĩnh vực cung cấp dịch vụ cơng cũng có được những thành quả khả quan, dung hòa được các mối quan hệ giữa nhà nước, nhân dân và các tổ chức. Bên cạnh đó, hạn chế về về mặt thể chế vẫn còn nhiều: Các quy định của tỉnh vẫn chưa đủ sức tạo ra những thay đổi mạnh mẽ và cịn thiếu đồng bộ. Có thể nói văn bản của tỉnh ban hành chưa dựa vào những phân tích, khảo sát cụ thể để ban hành quy hoạch một cách chủ động, mà phần lớn vẫn thụ động ban hành do sự thay đổi của văn bản trung ương. Một số văn bản chưa hết hiệu lực đã được thay thế bởi văn bản mới dẫn đến tình trạng chồng chéo, khó phân định nội dung thực hiện; chưa có một văn bản nào quy định trách nhiệm giải trình và chế tài xử lý đối với cá nhân khơng hồn thành tốt trọng trách công vụ.
2.2.2. Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nƣớc trong quản lý và cung cấp dịch vụ công
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong quản lý và cung cấp dịch vụ công được thực hiện theo Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003. Ở cấp tỉnh khó có thể tạo nên sự thay đổi đột biến trong cải cách chức năng nhiệm vụ của các cơ quan bởi chúng đã được quy định từ trung ương. Vì vậy để đánh giá cải cách trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan nhà nước chỉ có thể dựa trên cơ sở xem xét các cơ quan này đã có những thay đổi gì trong cải cách bộ máy, cải cách lề lối làm việc và có cơ chế chịu trách nhiệm ra sao.
Về cơ cấu, bộ máy hành chính vẫn cồng kềnh; chức năng, nhiệm vụ chồng chéo và hoạt động kém hiệu quả. Trong khi mục tiêu là rút gọn các đầu mối thì lại mở rộng thêm nhiều phịng, ban, trung tâm mà chức năng nhiệm vụ chẳng có gì thay đổi.
Bảng 2.3: Điều tra sơ bộ ý kiến công chức về hiệu quả của bộ máy hành chính tỉnh Cao Bằng trong việc cung cấp một số dịch vụ cơng
Đơn vị tính: % Kém Yếu Trung bình Tốt Rất tốt Diện tích và sự đáp ứng đầy đủ vườn và
sân vận động 24 32 23 1
Phát triển giao thông nông thôn 15 38 32 3
Thu gom rác thải 11 27 43 11
Xử lý nước thải 28 28 14 3
Tổ chức chợ 7 18 37 4
Cung ứng điện 2 17 45 7 1
Đảm bảo vệ sinh môi trường 16 2 33 3
Nguồn: Sử dụng dữ liệu của Thaveeporn Vasavakul về phân cấp ở Cao Bằng (2009) trong Cải cách nền hành chính Việt Nam - thực trạng và giải pháp, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
Những năm qua, hiệu quả công tác chỉ đạo điều hành của Ủy ban nhân
dân tỉnh được đánh giá gắt gao hơn với những đòi hỏi khá khắt khe từ Hội
đồng nhân dân tỉnh. Cơ chế chịu trách nhiệm trước cấp trên cũng được thực hiện khá nghiêm túc. Việc phân công, phân cấp quản lý và cung cấp các dịch vụ công chủ yếu chỉ được chú trọng giao trách nhiệm từ trung ương tới địa phương chứ chưa phân cấp quản lý cho cấp huyện và xã nên việc đánh giá cũng có những điểm khơng rõ ràng. Phân cấp quy trình cơng việc thiếu đồng bộ, nhiều đơn vị vẫn trùng lắp một số dịch vụ, hoặc việc phân cấp quản lý lại không đi cùng với phân cấp về tài chính nên dẫn tới tình trạng thiếu đồng bộ. Mặt khác, chính quyền cấp dưới khi được phân cấp lại không đủ năng lực đảm trách nhiệm vụ được giao, nhất là đối với cấp xã. Việc phân cấp mạnh xuống cấp xã để quản lý về tài chính lẫn các vấn đề xã hội là mạo hiểm đối với trình độ cán bộ xã hiện nay của tỉnh Cao Bằng. Hầu hết chủ tịch, phó chủ tịch xã đều là người có trình độ học vấn thấp, chưa có chút kiến thức về kinh tế cũng như kỹ năng quản lý, điều hành dự án. Do vậy việc phân cấp này được cho là q nguy hiểm là hồn tồn có căn cứ. Nhìn từ phạm vi tỉnh Cao Bằng, việc phân cấp cho chính quyền xã làm chủ đầu tư các chương trình có vốn lớn thường kém hiệu quả: giải ngân khơng được, cơng trình khơng đúng hạng mục và tiêu chuẩn chất lượng. Như vậy, việc cải cách trong phân định chức năng quyền hạn và tăng cường cơ chế chịu trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong quản lý và cung cấp dịch vụ cơng ở tỉnh Cao Bằng chưa có thành tựu đáng kể. Tình trạng lộn xộn trong phân định thẩm quyền cũng như chưa rạch ròi chức năng nhiệm vụ ở cấp tỉnh với cấp huyện, xã hoặc giữa các cơ quan chuyên môn với nhau vẫn còn phổ biến. Vẫn còn hiện tượng một loại dịch vụ có nhiều đầu mối quản lý hoặc cung cấp dẫn đến việc cung cấp không đồng bộ, chậm trễ do phải qua nhiều khâu, nhiều nấc.
2.2.3. Vấn đề xã hội hóa dịch vụ cơng
Nhiệm vụ cung ứng dịch vụ xã hội công của tỉnh Cao Bằng theo báo cáo đã đạt được thành tựu đáng kể: 80% số xã có điện lưới quốc gia và thủy
điện nhỏ; 81,4% số hộ dân được sử dụng nước hợp vệ sinh (78% sử dụng nước hợp vệ sinh). Đến năm 2009, tỷ lệ huy động trẻ đến trường đạt 98%; 100% xã có trạm y tế xây kiên cố, bán kiên cố hoặc nhà cấp 4, có y tá, tủ
thuốc, 64/199 xã có bác sỹ. Thẻ bảo hiểm y tế được cấp hơn 500 nghìn thẻ.
Nhà nước đầu tư xây dựng hơn 10.000 bể, lu chứa nước, đường dẫn nước tự
chảy đến cụm dân cư với tổng kinh phí trên 14 tỷ đồng. Từ năm 2006 - 2009,
đã xóa được 10.911 nhà tạm, nhà dột nát cho hộ đồng bào dân tộc thiểu số nghèo với tổng kinh phí trên 300 tỷ đồng. Đây chỉ là những con số thống kê tổng quát, vậy thực chất loại dịch vụ này được cung ứng đã thỏa mãn yêu cầu thiết yếu của người dân chưa? Đã đem lại cho người dân những tiện ích gì? Chất lượng dịch vụ được cải thiện ở mức nào? Một trong những vấn đề đó là cải cách trong xã hội hóa dịch vụ cơng.
Ngồi việc củng cố và đa dạng hóa các dịch vụ trong khu vực nhà nước thì việc mở rộng vai trị cung ứng dịch vụ cơng ra các khu vực tư cùng với kiểm soát chất lượng chặt chẽ là điều cần thiết để tăng chất lượng dịch vụ bằng thúc đầy cạnh tranh cũng như mở rộng các dịch vụ lựa chọn cho người dân. Tuy nhiên mục tiêu này mới chỉ nằm trong lý thuyết bởi vì đối với một tỉnh khó khăn như Cao Bằng thì việc cố gắng duy trì và làm tốt những dịch vụ hiện đang cung ứng đã là một nỗ lực lớn.
Đối với tỉnh Cao Băng, dường như tất cả các loại hình dịch vụ cơng đều được xã hội hóa ở mức độ và tốc độ khác nhau ngoại trừ hai lĩnh vực: an sinh xã hội (trợ cấp và phúc lợi xã hội) và lĩnh vực hành chính cơng, tư pháp). Song cũng phải đánh giá một cách khách quan rằng, so với các tỉnh khác, xã hội hóa dịch vụ cơng ở Cao Bằng rất chậm và ở mức độ thấp. Kết quả dựa vào